检验检疫工作与中国自贸试验区建设

文/ 谢秋慧

随着我国对外贸易快速发展和国际贸易深层次发展，建立在我国特定领土内的自由贸易区日益成为推动完善开放型经济的迫切需要。8月22日，国务院正式批准设立中国(上海)自由贸易试验区。9月29日，上海自贸区正式挂牌。国家质检总局高度重视自贸区建设，成立了专门领导小组。加强研究，有效发挥检验检疫重要作用，确保自贸区有效运行、规范管理、科学发展、作用显著，成为检验检疫责无旁贷的重要工作。

一、自贸区是我国外贸发展的必然选择

建设中国特色自贸区，既是我国深化改革、扩大开放的需要，也是融入世界经济一体化、充分参与国际竞争的需要，更是我国加入WTO后与国际接轨的需要。

（一）自贸区对促进经济社会发展具有重要作用。

自贸区是通过特殊的经济政策和手段与其他地区隔离的特别经济区域，在税收、贷款、土地政策上提供优惠政策，实行特殊监管方式。自贸区具有综合化多功能的特点，可以开展进出口商品仓储、调拨、中转、展示、展览等外贸业务，商品加工、装配、维修、包装、整理等制造业务，以及贸易旅游、金融等服务业务。其沟通国际、国内两个市场，发挥聚集效应，带动区内仓储业、运输业、贸易业、金融业、信息业等发展，在促进进出口贸易、扩大转口贸易，吸引外资、增加外汇，推动技术转移，增强当地企业国际市场竞争力等方面起到重要作用。世界上现有的自贸区均有效地刺激当地经济增长、促进区域经济繁荣、推动经济全球化。中国香港因其得天独厚的环境和条件，成为世界上最著名、规模最大、功能最完善的自由贸易港之一。巴拿马科隆自贸区发展转口集散型贸易，成为拉美贸易的集散地和转口中心。荷兰阿姆斯特丹自贸区注重发展仓储和展示功能，成为各商品进出欧洲大陆的分销中心。德国汉堡、美国纽约、阿联酋迪拜等世界著名自贸区均为所在国或地区经济社会发展做出重要贡献。

（二）我国已经具有建立自贸区的良好基础。

改革开放以来，我国先后设立一些特殊监管区域，不仅为我国深化改革、扩大开放、带动区域发展提供了动力，而且其内涵不断丰富，功能逐渐齐全，为自贸区建立积累了经验。据不完全统计，我国已经先后设立12个保税区、14个保税港区、18个综合保税区和5个保税物流园区。从区域划分、功能设置上看，保税区、保税港区已具有自贸区的雏形，综合保税区又朝着自贸区功能进一步迈进。1990年，上海设立我国第一个保税区——外高桥保税区，2005年，国务院批复成立了我国首个保税港区——洋山港保税港区，后又融洋山保税港区、外高桥保税区和浦东机场综合保税区于一体，形成上海综合保税区，上海开展自贸区建设具有经验优势。目前，上海港是世界货物、集装箱吞吐量双第一大港，成为我国最大、最重要的国际性贸易口岸之一和进出口贸易环节上的中心节点，开展自贸区试点工作具有区域优势和经济优势。

2012年12月21日，上海市人大常委会第37次会议表决通过《上海市推进国际贸易中心建设条例》，自贸区建设具有先行优势和政策优势。

（三）世界自贸区发展为我国提供了有益的经验。

自贸区的核心是建设一个国际化、法制化的营商环境，这样才有推广意义。自贸区具有功能综合、封闭隔离、“境内关外”、贸易自由等特点，我国现行特殊监管区域与完全意义上的自贸区还有一定距离，亟待加强理论和政策研究。当前，世界各国、地区不仅在自贸区的功能定位、综合发展、优惠政策等方面积累了不少经验，而且在自贸区法制保障、管理组织、监管模式等方面做出了积极探索。自贸区的自由是建立在严密法律法规基础之上的自由，世界各国、地区都是先立法后设区，通过国家立法、地方政府制定相应的条例规章，规范自贸区各种活动，保障自贸区健康发展。如，2003年台湾分别颁布了《自由贸易区设置管理条例》、《自由贸易港区货物通关管理办法》等法律和操作规则。只有具有相对完备、有效的法制环境，自贸区才能体现最大限度的自由和便捷，显现较强的生命力。同时，世界各国、地区都设有专门机构，负责安全管理，协调整体事务，建设基础设施，审批项目立项。立足中国特色，借鉴世界经验，对保障自贸区发展具有积极意义。

二、自贸区对检验检疫工作提出新挑战

自贸区带动经济高速发展的同时，各项安全受到各级领导高度重视和社会广泛关注。区内企业与人员享有包括贸易自由、人员进出自由、运输自由、投资自由、汇兑自由和金融自由等充分的自由权利，由此可能导致进出境疫病疫情传播、商品安全、商业安全的风险大大增加，如何做到既严把国门安全，保护人民群众生命健康、国家经济安全和区域环境，又服务自贸区发展，对检验检疫工作提出新挑战。

（一）疫病疫情防控面临新挑战。

从世界范围看，随着经济全球化，国际突发公共卫生事件此起彼伏，疫病疫情越来越复杂，传播范围越来越广，传播速度越来越快，疫病疫情防控成为世界性课题。

2012年，全国出入境检验检疫部门检疫查验出入境人员3.63亿人次，发现患有传染病疑似病例2.56万例，同比分别增长5.83%、116.95%，截获有害生物4331种、579356次，其中检疫性有害生物284种、50898次，呈现上升趋势。

从我国发展看，疫病疫情防控关系到人民生命健康安全，关系到国家经济社会安全。党的十八大报告指出建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位。目前，我国公共卫生体系还相对薄弱，保护生物多样性任务非常紧迫，守住国门对国家疫病疫情防控具有重要作用。

从自贸区建设看，疫病疫情具有落地传播、跨区域传播等特点，自贸区的物理隔绝不可能成为疫病疫情的防线，人员自由进出加大了疫病疫情的复杂性和传播风险。2009年的甲型H1N1流感在墨西哥爆发，短短时间就传播到200多个国家和地区，上万人死亡，迈阿密等自贸区均有病例，只有五百万人口的新加坡，甲流感染病例突破2900起，香港严重感染299人，死亡83人。

（二）进口商品监管面临着新挑战。

从商品风险看，进口商品安全不仅关系到自贸区自身发展，而且影响到社会安全稳定，尤其是高敏感、高风险商品常常涉及质量、安全、卫生、环保、健康、欺诈等问题。危险化学品具有毒害、腐蚀、爆炸、燃烧、助燃等性质，在生产、加工、包装、储存、运输每一个环节都存在着危险性和不确定性，一旦发生事故，将严重威胁自贸区内外人员身体健康、公共安全、公私财产安全和环境保护。进口废物原料在为我国循环经济发展做出贡献的同时，具有来源庞杂、种类繁多等特殊性，容易携带蚊虫、生活垃圾、废旧电器、有毒有害和放射性超标等物质。旧机电进口存在以旧充新的情况，排污、能耗指数达不到我国现行产品安全、卫生、环保强制性技术法规。民以食为天、食以安为先，自贸区内食品直接关系到区内工作人员的生命健康安全，不应成为监管盲点。

从进口现状看，为了维护我国经济社会安全，我国历来对进口商品采取严格监管措施，发现多起不合格商品。2012年，我国检出不合格进出口商品8.6万批、526.7亿美元，检出不合格进出口危险化学品5597批，检出不合格进口食品10615批。少数不法商人利令智昏，将有害废物大规模地转移到中国，严重危害我国环境，侵害国家尊严。2012年上海口岸在实施境外装运前检验中，现场发现不符合我国法律、法规和技术规范强制性要求的拟进口旧机电产品近600批，占实施装运前检验总批次比例较高。

从世界经验看，各国(地区)自贸区在最大限度实现进出口贸易的自由和便捷、减免各类关税、采取优惠措施的同时，均对涉及公众卫生、安全、环保或内部保安等的商品采取严格管控措施，均将食品、危险化学品等标准、安全问题作为各国(地区)自由贸易区谈判的重点项目。香港针对进出境危险品，制定了《危险品条例》、《化学品管制条例》、《气体安全条例》及附属的若干规例等，针对进出口食品安全，制定了《公众卫生及市政条例》规定，要求食品进口商提供向来源地卫生当局申领的卫生证明书。新加坡要求进口危险品、医药品、化学药品、电影电视、武器弹药等受管制产品需有进口许可证，进口农产品、食品和动物须获得农粮兽医局（AVA）进口执照，药品进出口、批发、零售须向卫生科学局（HSA）取得相关许可，并且卫生科学局负责进行抽检，一旦与申报不符即取消该经营者经营资格。比利时安特卫普港要求船舶抵离港和掌握国际海运危险品申报。汉堡港在进出自由贸易港的海陆通道设置关卡39个，有目标地个别抽查，一旦查出问题，性质严重的取消其在自贸区内经营资格。

（三）适应自贸区发展面临着新挑战。

从传统口岸监管模式看，我国口岸实行海关、检验检疫、海事、边检等部门分工负责、联动协作的模式。而自贸区的特点主要体现为自由与快捷，为了最大限度实现进出口贸易的高效和便捷，世界各国自贸区采取便捷化措施，精简海关机构，简化海关监管手续和通关程序，汉堡港装卸、转船和储存不受海关的任何限制，鹿特丹港和安特卫普港对保税仓库监管不派驻海关人员。为了提高通关效率，世界各国贸易区着力建设统一的信息平台，如新加坡的全国性信息控制与电子数据交换系统（EDI）贸易网，比利时的安特卫普港信息控制系统（APICS）等。在自贸区建设和发展中，传统关检合作模式将被打破，检验检疫需要在高效便捷的口岸管理与通关体制上，更加有效地行驶职能，发挥更加明显的作用。

从现行检验检疫模式看，近年来，检验检疫部门始终创新检验检疫模式，不断采取贸易便利化措施，推动我国外贸发展，如，分类管理、浦东新区综合配套改革、全国检验检疫创新示范区建设、各类特殊监管区便利化通关政策等等，都将为自贸区监管模式提供有益的经验。同时，自贸区呈现区港一体化的新特点，而我国与自贸区形式较为接近的各类保税区仍实行的区港分离，这要求检验检疫部门宏观思考和研究自贸区检验检疫功能定位、监管模式。此外，提高通关效率，需要深入分析现行检验检疫各项便利措施，总体研究配套政策，整合人力、技术、设施资源，充分发挥叠加效应。

从新兴行业发展看，自贸区将涌现生物医药、医疗设备、电子技术半导体、大宗奢侈品展示交易等新兴产业，推进金融、高端航运服务、分销业务、专业服务、教育和健康医疗等领域的对外开放试点，打造集商品进口、保税仓储、分拨配送、展示销售、维修检测、数据处理及售后增值服务为一体的完整贸易服务链。检验检疫部门正在对跨境电子商务等新业态、新情况进探索，如何更加有效地服务新兴产业发展，推进保税区向自贸区转型，对检验检疫工作提出更高的要求。

三、有效发挥检验检疫在自贸区建设中的作用

自由贸易区规划和建设是一项复杂又艰巨的系统性工程，需要多方协作推进。检验检疫部门要找准功能定位，主动介入、克尽职守、开拓创新，坚持严把国门和服务发展相结合，科学有效地发挥检验检疫作用。

（一）主动介入，推动创建“规范有序”自贸区。

1.积极参与法制建设。完善的法律法规制度是保障自贸区规范有序运行的必要条件，先立法后设区已经成为一项自贸区建设普遍的国际惯例和通行做法。美国在设立第一个自贸区前两年，国会通过《对外贸易区法》。土耳其和洪都拉斯在颁布《自由贸易区法》后五年至六年才设区。欧洲《欧共体海关法典》、马来西亚《自由贸易区法案》和韩国《自由工业区设置管理条例》都对自贸区做出明确规定。我国高度重视自贸区法制建设，正在思考和研究相关法律法规制定。检验检疫机构应及时了解和掌握相关信息，大力宣传在自贸区建设中安全、卫生、环保、健康的重要意义，主动向有关部门汇报检验检疫不可或缺的作用，积极参与法律法规制定工作，奠定坚实的依法行政基础。

2.注重借鉴有益经验。改革开放以来，我国先后制定并形成以《进出口商品检验法》、《国境卫生检疫法》和《进出境动植物检疫法》为主要内容的检验检疫法制体系，整体结构相对完备，运行证明科学有效。世界现代自贸区已经运行近百年，积累了成熟经验，形成了包括检验检疫工作在内的丰富法制内容。作为自贸区雏形的我国特殊监管区开设20多年，同样探索形成了一批可行的法规。制定自贸区法律法规，应注重吸纳现行检验检疫法律法规的立法宗旨、指导思想、基本原则和条款内涵，借鉴国外自贸区法律法规中科学适用的内容，总结吸收我国特殊监管区法制建设经验，体现检验检疫法治精神。

3.大力加强理论研究。自贸区在我国还是新鲜事物，尚处于探索阶段。检验检疫机构应组织力量，积极加强政策理论研究，从宏观层面思考问题，充分考虑和结合好自贸区特点、政府职能转变和中国特色质检工作体系三方面要素，做到跳出系统看全局、着眼长远看发展，既不缺位也不越位。要积极将研究成果向有关部门建言献策，在自贸区功能定位、运营范围、运行机制和管理架构等方面提出科学建议，推动自贸区良性发展。

（二）恪尽职守，推动打造“安全绿色”自贸区。

1.进境严把安全。积极倡导生态文明建设理念，采取国境严密监管、区内适时抽查的方式，保障国门安全。严把疫病疫情检疫关，构筑动植物疫病疫情防护安全网和口岸公共卫生防控体系，深化口岸核心能力建设，借鉴和推广浦东国际机场和洋山港创建国际卫生机场（海港）经验，加强入境交通工具和人员的疾病监测和卫生监督，加大区内动植物、媒介生物本地调查力度，密切监测疫病疫情传播，建设健康卫生自贸区。严把商品质量安全检验关，整合检验资源，深化与环保等部门合作，加强对进口矿产品、进口石材、进口陶瓷瓷砖等产品的放射性监测和专项抽查，加大进固体废物检验力度，开展危险化学品等高风险货物后续监管处理，打造安全环保自贸区。

2.进口管好质量。强化自贸区企业主体责任意识，贯彻国家以质取胜、扶优扶强的重要措施，打造区域性质量高地。在进境严把安全的基础上，研究进境产品质量管理新模式，优化检验检疫项目，避免进境、进口重复检验检疫，发挥风险管理、诚信管理、分类管理作用，采取差别化检验管理模式，在有效可控的基础上最大限度地突出贸易流通的便利化。进境产品质量监管模式应逐步由检验检疫对具体产品实施符合性评价，转变至对境内收货方、境外发货方和第三方检验鉴定机构符合性技术证明文件实施验证。推动自贸区质量信息化平台建设和标准化建设，加大反欺诈把关力度，维护消费者权益和国内企业利益。

3.区内推动发展。积极贯彻落实《质量发展纲要》，大力实施质量强国战略，推动地方政府建设“质量安全示范区”，为优化经济结构、转变发展方式、实现集约化发展搭建新的载体和平台，打造进出口商品质量安全港湾。发挥职能优势，引导区内企业提升产品质量水平，树立我国出口商品质量管理标杆。深化“入境再利用产业检验检疫示范区”建设，推动再利用产业朝集约化、高端化、规模化发展，推动入境维修产业向高技术含量、高附加值、低环境污染方向发展。扶持现代服务业、绿色节能环保产业发展，推动引进具有高科技、高产品附加值、自主知识产权的创新型产业和服务业，努力避免高污染、高能耗、高排放企业进驻，引导自贸区又好又快发展。

（三）开拓创新，推动构筑“便利高效”自贸区。

1.推进贸易便利化。主动参与自贸区企业综合资信库、公共信息平台、网上办事平台、物流信息平台与联网核查等 “大通关” 应用项目建设，支持实施货物申报、受理、审批、监管“单一窗口”模式建设。将现有检验检疫便利化措施整合优化后移植到自贸区，发挥便利政策“叠加”效应，积极探索适合自贸区特点的检验检疫模式。发挥“智能质检”信息化作用，推广上海局通报通放、快检快放和即查即放“三轮驱动”促进贸易便利化的理念，探索“零等待”检验放行理念，简化监管程序，提高放行速度，减少行政成本，提升工作效能。积极研究自贸区设立后产生的新业态、新情况，研讨跨境电子商务、转口贸易、消费品展示等新型贸易方式的检验检疫政策，探索新型服务贸易业态的行业准入和监管制度，进一步推动服务业对外开放，试行中资、外资机构统一的审批、许可条件和许可程序。

2.试行“三个二”改革。其一，改革“二元管理结构”，目前，根据《商检法》和《种类表》，检验检疫机构对表内和表外商品分别实施法定检验和非法定检验，形成“两元管理结构”。针对保护人类健康、动植物安全、环境保护、反欺诈为目标的项目，实施法定的符合性评定，是世界各国普遍采用的技术性贸易措施的手段。自贸区的功能定位，为试点改革“二元管理结构”，转向针对涉及安全、卫生、健康、环保和防欺诈项目的符合性评定，提供极好的契机。其二，理顺改革检、管二者关系。将检管并重转向以监管为主，有利于提高检验检疫工作效率，促进现代服务业发展，避免重复检验。近十年来，检验鉴定行业得到长足发展，为依据第三方检验鉴定机构检验结果，通过有效验证来实施法定符合性评价程序提供了可能。在自贸区内，试点检、管二者适度分离，将监管重点转移到对检验市场、检验机构的管理和对产品质量总体状况的监管，支持中检公司等信誉高、实力强的企业参与监督抽查工作，共同构筑质量高地。其三，探索进口商品二维分类管理。检验检疫系统成功探索形成出口企业分类管理制度，有效地缓解外贸快速增长与检验检疫监管能力不足之间矛盾，获得地方政府、行业协会及企业好评。近年来，检验检疫系统开始探索进口分类管理制度，但受制于进口商品的生产商和发货人处于境外而难以实施分类。自贸区“境内关外”的特点，为开展以进口商品和进口企业二维分类管理提供契入点。加强风险管理、诚信管理，评估货物所有人质量保证能力的验证、质量信用和产品质量安全情况，积极开展进口商品分类管理，适时试点进口商品免验，为全面推进进口分类管理积累经验。

我国自贸区建设刚刚起步，检验检疫部门将深入贯彻中央精神，积极落实总局领导要求，坚决拥护自贸区建立。将结合检验检疫工作职能和特点，实事求是、开拓创新，加强探索研究，主动参与自贸区法律法规建设、制度建设和管理机构建设，为全国自贸区规范性建设做出积极贡献。