再论我国刑事立案监督之完善

文◎薛正俭

再论我国刑事立案监督之完善

文◎薛正俭*

刑事立案监督,是指在刑事诉讼活动中,检察机关依法对刑事立案主体受理、审查立案材料、调查、审批、决定立案等全过程是否合法进行的法律监督。随着司法实践对刑事立案监督工作的需求，一些涉及刑事立案监督的法律得到了完善修订，但仍然不能完全解决目前刑事立案监督工作中面临的一些问题。本文重点以开展对公安、检察机关自侦部门刑事立案监督为研究对象，提出完善刑事立案监督的建议。

一、我国刑事立案法律监督制度的基本内容

第一，刑事立案监督的对象。《规则》第552条、第563条规定，将刑事立案监督的对象界定为公安机关和检察机关侦查部门。

第二，刑事立案监督的范围。根据《规则》第553条、第554条、第555条规定，刑事立案监督的范围既包括刑事立案主体应当立案侦查而不立案侦查的案件,也包括不应当立案侦查而立案侦查的案件。还包括“人民检察院接到控告、举报或者发现行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的,应当向行政执法机关提出检察意见,要求其按照管辖规定向公安机关或者人民检察院移送涉嫌犯罪案件。”

第三，刑事立案监督的手段。对公安机关应当立案而不立案的,主要是要求公安机关说明不立案理由和通知公安机关立案;对公安机关不应当立案而立案侦查的,主要是向公安机关提出纠正意见。对检察机关自侦部门的立案监督,在侦查监督部门的建议不被采纳时,应当报请检察长决定。如果是拟撤销案件,还应当邀请人民监督员监督。

第四，《规则》第555条规定赋予检察机关立案监督调查、核实权。

第五，刑事立案监督的程序。公安机关说明不立案理由或者立案理由，侦查监督部门审查认为理由不能成立的，经检察长或者检察委员会讨论决定，应当通知公安机关立案或者撤销案件。在对自侦案件立案监督时,审查逮捕部门或审查起诉部门可先向自侦部门提出建议,在建议不被采纳时,应当向检察长报告。如果是拟撤销案件的，还应当邀请人民监督员参加。

第六，刑事立案监督的效力。在公安机关应当立案而不立案时,检察机关通知公安机关立案的,公安机关必须在十五日内决定立案。公安部《规定》第179条对此予以明确。此外,《规则》第561条规定,如果案件属于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件,检察机关通知公安机关立案,公安机关不予立案的,经省级以上检察院决定,检察机关可以直接立案侦查。在公安机关不应当立案而立案时,检察机关有权力提出纠正违法意见。

二、刑事立案法律监督的实践问题

（一）刑事立案监督的线索来源渠道有限

监督刑事立案线索来源主要有两类：一是检察机关在审查案件过程中发现的，主要是在办理审查批捕案件过程中,通过审查案卷、讯问犯罪嫌疑人时的供词等中发现的；在办案调查取证过程中,通过审查负案在逃、转劳教、教育释放、治安处罚和另案处理等发现的立案监督线索；二是通过被害人控告、申诉的途径获取。

（二）刑事立案监督的对象不完整

我国刑事立案监督对象仅限于公安机关和检察机关侦查部门，而未设置对其他刑事立案主体的进行立案监督的法律条文。通常认为，国家安全机关、军队保卫部门、监狱、海关走私犯罪侦查部门等享有侦查权,因现行法律没有明确规定,不属于刑事立案监督的对象。

（三）监督范围界定不完备

程序与实体同样重要。对刑事立案进行法律监督的范围不应当仅限于对立案或不立案决定是否合法，还应当就立案程序是否合法进行监督。

（四）刑事立案监督的程序不健全

首先，立案监督程序不畅,检察机关与刑事立案主体之间缺少必要的程序沟通机制。刑事立案主体在作出立案或不立案决定时,检察机关无法及时掌握其在立案方面的信息和材料,难以进行有效的法律监督。其次，立案监督手段单一,缺乏必要的程序选择机制。根据《刑事诉讼法》第111条的规定,刑事立案监督的手段主要包括要求说明不立案理由和通知立案两种。其中,要求说明不立案理由是通知立案前的必经程序,只有在要求立案主体说明不立案理由而立案主体拒不说明或者不立案理由不能成立的前提下,检察机关才能作出通知立案的决定。这种监督手段,反过来成为实践中规避刑事立案监督的理由,影响了刑事立案监督的程序价值。

（五）刑事立案监督缺乏保障机制，立案监督手段缺乏约束力和必要的程序制裁机制，立案监督效果不好

我国刑事立案监督权实质上失之于“软”，法律对如何保障公安机关接受监督缺乏相应的强制手段和处罚措施，很难取得实际监督效果。另外，司法实践中,有的刑事立案主体在接到检察机关对应当立案而不立案案件的《通知立案书》后，要么不立案导致案件久拖不决、长期被搁置;要么采取先立后撤、立而不侦、以罚代刑等消极形式对抗立案监督。当发生这些违反立案监督规定的行为时，依据《规则》第560条规定:“公安机关仍不纠正的,报上一级人民检察院协商同级公安机关处理。”,影响了司法的权威和公信力。

（六）是对刑事立案监督的标准理解不一

对刑事立案监督标准缺乏统一认识,各地做法不一,差别很大，如，有地方将刑事立案监督标准确定为“三能”（能捕、能诉、能判）；有地方要求必须是有影响的重大案件等。

（七）刑事立案监督主体多元,影响了刑事立案监督工作的开展

《规则》规定,检察机关刑事立案监督部门为侦查监督部门、审查起诉部门及控告申诉部门，其中,侦查监督部门是承担立案监督工作的主要部门。虽然立案监督是否有必要独立依旧存在争议,但它作为一种独立的法律监督形式确属无疑。

三、完善刑事立案监督之建议

刑事立案监督是启动刑事诉讼程序的关键环节。完善和解决当前刑事立案监督问题，就需要充分考虑我国司法实际和现实需要。

（一）拓宽刑事立案监督线索来源

一是加强法制宣传,提高公民参与监督的法律意识和法律观念。二是继续深入推进检察机关与税务、工商、药监等行政执法部门之间衔接机制和涉罪线索移送机制。三是强化检察机关内部职能部门之间的沟通和协作,建立内部联动机制,发挥立案监督整体合力。

（二）明确刑事立案监督对象

刑事立案监督的对象除了公安机关和检察机关侦查部门以外,还应当考虑两个方面:第一,立法应将国家安全机关、军队保卫部门、监狱、海关走私犯罪侦查部门等享有侦查权的其他专门机关或部门纳入刑事立案监督对象。因为按照刑事诉讼法的规定，这些机关或部门在刑事诉讼中承担着与公安机关相同的诉讼职能,也应与公安机关同等接受检察机关对其立案活动的监督。第二，本级检察机关不应当对自身侦查的案件行使立案监督权，应当由上一级检察机关行使，以便更好地发挥监督效果。

（三）完善刑事立案监督范围,全面保障刑事立案活动的合法性

考虑将以下案件纳入刑事立案监督范围：1.刑事立案主体接到报案或者发现犯罪事实、犯罪嫌疑人，没有作出刑事立案决定的。2.刑事立案主体把应当追究刑事责任的案件以治安处罚案件立案或者处理。3.立案后发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任的，本应当撤销案件却转行政处罚或者劳动教养处理的。4.检察机关发现正在被执行刑罚的罪犯，在判决宣告以前还有其他犯罪公安机关应当立案侦查而不立案侦查的。5.被害人有证据证明的轻微刑事案件，因证据不足被驳回自诉或人民法院认为被告人可能判处三年以上有期徒刑，移交公安机关处理，公安机关应当立案侦查而不立案侦查的。6.共同犯罪案件中，部分被告人已被判决有罪且生效，而另一部分共同犯罪人应当立案，无法追诉、追捕且公安机关未予立案的。同时，应当严格区分没有立案与不立案的界限。没有立案是指公安机关没有发现或虽已发现，但正在审查，还没有作出是否立案决定的案件，它不属于立案监督范围。

（四）建立专门刑事立案监督部门

当下学界对检察机关诉讼职权与监督职权关系的研究非常热，主流观点认为诉讼职权与监督职权应当分离，并提出了几种选择模式，其中提出在检察机关内部设立专门的刑事立案监督机构。笔者持赞同该观点。通过检察机关整合内部人员，专门从事案件督办、催办、案件质量评、过错责任认定等一系监督措施，助于进一步提高监督质量和效率。

（五）完善刑事立案监督的程序

一是建立刑事案件备案审查制度。侦查机关对受案、决定立案或不立案、撤案的刑事案件应当及时将受案登记表、立案决定书、不立案决定书、撤案决定书报送同级检察机关负责刑事立案监督的部门，对决定不立案和撤案的案件，还应报送案件卷宗和其他主要证据材料。负责刑事立案监督部门应将受案、决定立案案件的有关法律文书登记、编号、建档；对决定不立案和撤案的案件，通过审查上述备案材料，或进行调查核实，审核其不立案、撤案的理由是否成立。二是完善刑事立案监督手段,赋予检察机关一定的程序选择权。根据案件性质、犯罪嫌疑人情况、犯罪后果等因素的不同,检察机关享有决定适用何种监督手段的裁量权。另外,监督手段不同,所遵循的程序规范也会有所差别,有必要赋予检察机关一定的程序选择权。三是赋予检察机关对立案监督处理权。由于《刑事诉讼法》第111条只规定了检察机关有权要求公安机关说明不立案的理由和要求公安机关立案,但对公安机关拒不执行检察机关立案通知、拒不说明不立案的理由或者立而不办、拖延立、办的情况没有规定如何处理，发出纠正违法通知后，对方仍然拒不改正的，应赋予检察机关一定的处分权，明确规定不接受侦查监督的法律责任，如规定检察机关对于违法侦查人员有处罚权或处罚建议权，有权提出更换侦查人员，增加检察机关刑事立案监督约束力。四是，明确撤销案件的制约程序，赋予检察机关可撤销案件的权力。为防止以罚代刑等降格处理等情况，赋予检察机关可撤销案件的权力，对侦查机关所撤销的案件应先行报送检察机关审查，由检察机关提出处理建议。对不应立案而错误立案的情形，检察机关通知侦查机关撤案，侦查机关不予撤案的，检察机关可以直接做出撤案决定。第五，建立当事人申请对立案复核制度。对不立案理由或不应立案而立案的刑事案件，当事人可以提请复议，如果侦查机关维持原决定后，当事人仍不服的，可以向检察机关进行复核，将复核决定通知侦查机关。

（六）刑事立案监督标准应以刑事立案标准作为依据

刑事立案监督制度是针对立案程序的,是否进行刑事立案监督,应以《刑事诉讼法》关于立案的标准为依据。凡是认为有犯罪事实需要追究刑事责任的，没有立案侦查的,或者没有犯罪事实而侦查机关立案侦查的,检察机关就应当进行立案监督。即,立案监督应以侦查机关立案标准为立案监督的标准,才能对该立案而未立案或不该立案而立案的违法行为进行纠正。从刑事诉讼整个过程来看,诉讼活动包括立案、侦查、批捕、起诉、判决和交付执行等阶段,立案监督的质量和效果是重要的参考因素,但不能将不同环节、不同案件标准等同于立案监督标准。《刑事诉讼法》第15条赋予侦查机关撤销案件权,赋予检察机关不起诉权,赋予法院终止审理权。这说明某一具体案件不一定都要求 “立得了、捕得了、诉得了、判得了”,可能由于在诉讼过程中发现“犯罪已过追诉时效期限,犯罪嫌疑人、被告人死亡或其他法律规定免予追究刑事责任的”情形而撤案、不起诉或终止审理。同理,某一案件经过立案监督进入诉讼程序后,也可能出现上述情况,用“三能”作为立案监督的标准,有悖于刑事立案监督立法本意。

（七）完善立案监督后续执行情况跟踪监督程序

虽然《规则》第560条规定了立案监督跟踪程序的法律依据，但仍需对立案监督后续行为进行监督作明确的法律授权:一是检察机关有权定期或不定期查阅侦查机关受案情况登记,以便与立案情况进行对比,依法检查立案情况,发现监督线索。二是法律应当规定对决定立案或不立案的案件及时将副本送达检察机关,以监督案件是否合法立案或不立案。三是侦查情况应及时向检察机关通报。对于侦查机关采取搜查、扣押等重要强制措施的案件,应及时反馈信息,使检察机关掌握侦查情况,视情跟踪监督。四是赋予侦查机关复议权和提请复议权。对侦查机关进行立案监督的工作具有单向性,但不能强调跟踪监督只对侦查机关适用,这样不符合客观现实的要求。检察机关监督刑事立案顺理成章,但“这并不意味着检察院自己受理的立案监督不需要监督,也不意味着监督体制的设立只考虑到检察院对公安机关和法院的立案监督活动进行监督,而可以忽略公、检、法三机关的依法制约和配合。”（《刑事诉讼法教程》,北京大学法学院编2001年版，第167页。）因此,进行立案监督立法时,赋予侦查机关复议权和提请复议权,是符合刑事诉讼法中互相配合、互相制约原则的。

*宁夏中卫市人民检察院［751200］