中国刑事法律援助制度发展研究报告(下)

■顾永忠 (中国政法大学诉讼法学研究院教授)

■陈 效 (中国政法大学诉讼法学研究院)

(接上期)

五、中国刑事法律援助面临的机遇与挑战

(一)《刑事诉讼法》修改后刑事法律援助面临的发展机遇

如前所述，1996年3月立法机关对《刑事诉讼法》的第一次修改正式确立了中国刑事法律援助制度。这在当时的社会历史条件下，是相当大的进步。但是，随着法治的进步，人权保障理念的传播，特别是2004年国家宪法确立了“国家尊重和保障人权”的原则，社会对法律援助包括刑事法律援助的需求不断增大。

从2003年起，全国人大再次启动对《刑事诉讼法》的第二次修改工作。在讨论、研究修改《刑事诉讼法》的过程中，理论界和实务界也提出了关于修改完善刑事法律援助制度的意见或建议。2012年3月全国人大通过的《刑事诉讼法》在刑事法律援助方面作出了以下重大修改①关于这些修改见修改后的《刑事诉讼法》第34条、第267条。:

1、扩大了法定刑事法律援助的范围:从原来的三种人扩大到五种人，即在原来未成年人、盲、聋、哑人以及可能判处死刑的人的基础上，又增加了“尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人”和“可能被判处无期徒刑的人”。这五种人在刑事诉讼中，如果没有委托辩护人，公安、司法机关应当通知法律援助机构为他们指派辩护律师。

2、提前了提供法律援助的诉讼阶段:从以前审判阶段才提供变为在侦查阶段和审查起诉阶段也提供法律援助，即以上五种人在侦查阶段和审查起诉阶段，如果没有委托辩护人，公安机关、检察机关也要依法为他们提供法律援助。

3、改变了提供法律援助的方式:从以前由法院直接指定辩护律师改变为由公安机关、检察机关、人民法院通知法律援助机构为以上五种人指派律师辩护。

4、正式建立了通过申请获得法律援助的制度:即以上五种人以外的“犯罪嫌疑人、被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的，本人及其近亲属可以向法律援助机构提出申请。对符合法律援助条件的，法律援助机构应当指派律师为其提供辩护。”

从以上修改、变化可以看出，新《刑事诉讼法》虽然尚没有规定无条件地为所有犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助，但是在刑事法律援助方面仍具有重大进步，一方面高度重视刑事法律援助的重点需求，保证五种犯罪嫌疑人、被告人在刑事诉讼的全过程只要没有委托辩护人，要求公安、检察机关及人民法院都应当通知法律援助机构为他们指派辩护律师，另一方面也务实地兼顾现阶段中国经济、社会发展的实际状况，明确规定以上五种人以外的人如因经济困难没有委托辩护人的，可以向法律援助机构申请获得律师辩护。这就最大限度地使那些需要法律援助的犯罪嫌疑人、被告人可以获得律师的无偿辩护，同时也完全符合联合国《公民权利和政治权利国际公约》第14条关于“在司法利益有此需要的案件中，为他指定法律援助”的规定精神。

上述规定的出台和实施，对于中国刑事法律援助制度的发展将是难得的机遇。为了保证上述规定的贯彻实施，公安机关、检察机关、人民法院都将比以往更加重视刑事法律援助工作，法律援助律师的工作环境和工作条件也将获得多方改善。同时，国家对刑事法律援助事业将更加重视，投入的资源也势必增加。在此背景下，刑事法律援助工作在整个法律援助格局中的地位也将获得强化，工作比重势必提高。

(二)《刑事诉讼法》修改后刑事法律援助面临的挑战

有机遇，就有挑战，机遇总是与挑战相伴。修改后的《刑事诉讼法》从多方面对刑事法律援助提供了重要的发展机遇，同时也从多方面对现行刑事法律援助制度提出了挑战。

1、刑事法律援助案件将数倍增长，要求政府投入更多的法律援助经费。

新《刑事诉讼法》实施后，由于法定法律援助从过去只在审判阶段提供变为侦查、审查起诉和审判三个诉讼阶段都应当提供，仅就法律规定的“应当”提供法律援助的案件数量至少要增加三倍以上。如果以全国法律援助机构2011年所办刑事案件的总数113717件为基数②参 见“历年全国法律援助统计分析”，中国法律援助网，地址:http://www.chinalegalaid.gov.cn/China_legalaid/content/2010-08/27/content_2263187.htm?node=24953。，增加三倍就应当是341151件。此外，还有三个重要的增长因素:其一，在原来三种人基础上新增加了犯罪嫌疑人、被告人是尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人和可能判处无期徒刑的人。其二，全国每年刑事案件的数量本身也在增加，由此刑事法律援助案件的数量也会相应增长。如1999年是41597件，2011年达到113717件，年平均增长率8.7%③参见“历年全国法律援助统计分析”，中国法律援助网，地址:http://www.chinalegalaid.gov.cn/China_legalaid/content/2010-08/27/htm?node=24953。。其三，新规定的五种人以外的犯罪嫌疑人、被告人及其亲属，如果因经济困难或其他原因没有委托辩护人，可依法向法律援助机构申请辩护律师，法律援助机构审查后符合条件的，应当指派辩护律师。

综合以上因素，我们预测2013年起，刑事法律援助案件的数量将比2011年增加五倍左右，达到55万件左右 (按三个阶段分别计算)。如此以来，需要国家相应增加刑事法律援助案件的经费投入。如果以每一案件平均补助办案律师630元 (2009年全国平均数)计算，55万个案件需要3.46亿元;如果每个案件以800元计算，55万个案件需要4.4亿元;如果每个案件以1000元计算，则需要5.5亿元。

2、刑事法律援助案件的数倍增长，要求加强刑事法律援助的人力资源。

根据上面的分析预测，2013年刑事法律援助案件将增至55万件左右，相应地也要求增加办理刑事法律援助案件的人力资源。显然，短期内法律援助机构内部不可能增加多少人，重点应当放在如何组织、动员更多的社会律师投入到刑事法律援助工作中。同时，还应当在制度上创新，建立科学、合理的机制，把近年来刚从法学院毕业，且已通过司法考试的青年法律人才吸收到这项事业中。

3、刑事法律援助案件的数倍增长，还要求加强对刑事法律援助案件办案质量的监督管理。

从根本上讲，刑事法律援助是为了从实质上为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助，维护司法公正，而不仅仅是为了在形式上使犯罪嫌疑人、被告人能够无偿获得律师，提高律师辩护率。这意味着为犯罪嫌疑人、被告人提供无偿的辩护律师固然重要，但更重要的是提升辩护律师的服务能力和办案质量，使犯罪嫌疑人、被告人获得真正的法律帮助。这项工作在新《刑事诉讼法》实施后将显得尤为重要。如何加强对律师的业务培训，细化对办案过程及重点环节的管理、考核，确保办案质量，也将是全国法律援助机构面临的挑战。

4、法律援助机构与公安、检察机关在受理刑事法律案件过程中及时、有效的衔接，也将是刑事法律援助工作面临的挑战。

新《刑事诉讼法》把刑事法律援助提前到刑事诉讼的侦查和审查起诉阶段后，使以往毫无工作基础和经验的各地法律援助机构与当地公安机关、检察机关在工作衔接方面面临新的考验。特别是在侦查阶段，如何确认依法应当提供法律援助的五种案件就成为当务之急。其中未成年人和盲、聋、哑人在侦查机关第一次对犯罪嫌疑人讯问或采取强制措施时基本就可以确定。另外三种对象，即犯罪嫌疑人可能是被判处无期徒刑、死刑的人以及尚未完全丧失辩认或控制自己行为能力的精神病人，在侦查阶段初期往往很难确定。侦查机关何时才能确定，确定之后又如何及时通知法律援助机构尽快指派律师介入诉讼，需要深入研究、探索和总结，也需要法律援助机构和办案机关两个方面积极配合，互相支持。

六、中国刑事法律援助制度的完善及发展目标

我国刑事法律援助制度的现状及存在的问题，特别是2012年《刑事诉讼法》修改后刑事法律援助面临的新形势和新任务，促使我们必须对现行刑事法律援助制度进行不断完善并按照建设社会主义法治国家的目标不断发展。就近期来讲，我们认为应当从以下几个方面完善刑事法律援助制度，继续推进法律援助事业向前发展。

(一)建立法律援助管理与实施并存的二元体制

新《刑事诉讼法》实施后，法律援助包括刑事法律援助的任务更艰巨，如果没有一个运转正常、及时有效的法律援助工作体制，是很难完成好任务的。为此，我们认为，各级政府应当在以往认识基础上更加重视法律援助工作，利用新《刑事诉讼法》实施的推动力，根据国务院《法律援助条例》的有关规定，建立法律援助管理与实施并存的二元体制。因此，我们提出以下建议:

1、在中央、省 (直辖市、自治区)、市 (下辖区、县)三级司法行政机关设立负责法律援助监督、管理的职能部门。

区、县一级司法行政机关一般不设负责法律援助监督、管理的职能部门。因为法律援助工作在区、县一级主要是法律援助的实施工作，应当按照上级司法行政机关的要求，做好当地的法律援助的具体实施工作。

2、在直辖市、设区的市以及区、县三级行政区域由司法行政机关设立法律援助机构，具体负责本区域内法律援助的实施工作，包括负责受理、审查法律援助申请，指派或者安排人员为符合条件的人员提供法律援助。这项工作在机构建设方面目前已经完成，截至2011年全国已有法律援助机构3672个，做到了县级以上行政区域都建立了法律援助中心。但仍存在比较突出的问题，主要是各地法律援助机构的性质不统一，有的甚至没有纳入编制。

据司法部法律援助工作司公布的资料，2009年底全国已有的3274个法律援助机构中，经政府编制部门批准的有3129个，占95.57%，未经编制部门批准的145个，占4.43%，而且其中133个 (占145个的91.72%)集中在区、县一级。另在3274个法律援助机构中，行政性质机构1679个，占51.3%，参照公务员管理事业单位648个，占19.8%;全额拨款事业单位882个，占26.9%;其他机构65个，占1.98%。据了解，近几年全国法律援助机构的数量虽有所增长，2011年达到3672个，但在机构的性质方面，以上格局没有太大变化。这种状况的后果是，从事同样的工作，但由于机构性质不同，社会地位、福利待遇存在较大差别。至于连编制都没有的机构，更是地位低下。由此势必导致法律援助机构对外没有吸引力，已有人才留不住，人员流动性大。有的工作人员刚刚熟悉工作，能够独立办案，却因社会地位低、待遇差而离职。例如2007年-2009年间，全国法律援助工作人员总量在增加，从12519人增加到13081人;增加了562人，但其中注册的律师人数却在逐年下降，从4349人下降到4185人，减少了164人。

我们认为，上述状况应当尽快解决，并且从现状来看，解决难度并不大。具体方案是:首先，应当将县级以上行政区域设立的法律援助机构全部列入编制之中。法律援助工作既然是政府的责任，就不能让法律援助机构连编制都没有。上述统计数据表明，尚有4.43%的机构 (145个)没有编制，应该不难解决。更重要的是，这145个机构中有133个集中在区县一级。而根据司法部法律援助工作司的统计，2009年省、地市、县区法律援助机构办案量分别占办案总量的2.5%、14.2%和83.3%④参见司法部法律援助工作司，“2009年全国法律援助统计分析”，中国法律援助网。地址:http://www.chinalegalaid.gov.cn/China_legalaid/content/2010-08/27/htm?node=24953.。县、区法律援助机构在办理法律援助案件中地位如此重要，更应当解决它们的机构编制问题。

其次，应当将全国法律援助机构的性质统一为两种，即行政性质机构和参照公务员管理的事业单位两种。条件允许的应当确定为行政性质的机构;条件不允许的应当确定为参照公务员管理的事业单位。不应当再设立其他性质的机构。这一方面是由法律援助工作的性质所决定的，另一方面也有利于提高法律援助办案人员的整体素质。法律援助工作的重点是办理各类法律援助案件，参与办案的公安人员、检察人员及审判人员都是公务人员，同样参与办案并且同样属于国家司法行政机关管理的法律援助人员却不是公务人员或享受公务人员待遇的专业人员，这对他们是不公平的，也不利于法律援助事业的发展。这也是为什么近年来已取得法律职业资格和律师资格的人员在法律援助机构人员中的所占比例逐年下降的主要原因。如果这一问题得到解决，相信会有更多的已取得法律职业资格或律师资格的人员进入法律援助队伍，那将会使法律援助队伍的整体素质大大提高。

(二)继续加大法律援助经费的投入，确保法律援助工作的正常运行

本文开头已指出，近十几年来全国法律援助经费的增长是跳跃式的，从1999年的2758.06万元增加到2011年的127718.03万元，13年间增长了46倍，其中政府投入的资金比例达到126186.57元，占总额的98.8%，这是非常了不起的成就。但是，与日益增长的法律援助的总体需求来看，还是远远不够的。

我们认为，这个问题解决起来虽有一定困难，但只要认识到位，应该说是可以解决的。各级政府及有关领导要真正认识到法律援助事业是一项涉及社会和谐稳定，事关社会公平正义的大事，应当全力保证所需经费。至于实际财力方面，就整体而言，我国已成为世界第二大经济体，改革开放取得了巨大成就，法律援助所需经费，在国家现有财力面前可以说是区区小数。减少一些政府部门的三公支出，用于这项投入，不仅有客观条件，具有可行性，而且会广受社会欢迎。我们希望也相信政府完全能够解决这个问题。

(三)应当针对刑事法律援助工作的特殊性，采取特殊的扶持政策和保障措施

鉴于刑事法律援助工作与宪法规定的公民的基本权利密切相关，而以往刑事法律援助在整个法律援助工作中的地位不当，新《刑事诉讼法》实施后，刑事法律援助工作的地位更重要，任务更艰巨，我们认为，各级政府及所属司法行政机关对于刑事法律援助工作应当给予特殊扶持政策和保障措施，主要有以下三个方面:

1、在现有法律援助机构的基础上，根据需要和条件，在有的地方设立专门办理刑事案件的公设辩护人及相应的办公室。

由于我国刑事案件逐年增多，而刑事诉讼中律师辩护率明显较低，近年来理论界不少人提出应当建立公设辩护人制度。有的地方司法部门甚至已开始尝试建立此项制度。如上海市发布了《上海市人民法院公设辩护人暂行规则》，浦东新区法院还正式挂牌办案。但是，到底什么是公设辩护人?它与各地现有的法律援助中心是何关系?各个方面在认识上还有不少分歧。我们提出建立的公设辩护人制度的要点是:

(1)公设辩护人并非都要是公务员的地位或身份。“公设”的核心在于它不同于“自收自支、自己养活自己”的社会律师或私人律师，而是由国家或政府出资招募或聘任的专门办理刑事法律援助案件并具有律师执业资格的人员。如果条件允许，他们可以通过参加公务员考试成为公务员，在管理、待遇等方面完全纳入公务员序列。如果条件不允许，他们则可以是参照公务员管理或享受公务员待遇的专业技术人员。总之，他们由国家提供工资、福利等相关待遇，具有生活保障，免除后顾之忧，专职从事统一指派的刑事法律援助辩护工作。

(2)公设辩护人与各地法律援助中心的关系是，并非每个地方都应当设有公设辩护人。只有在有必要和有条件的地方才需要设公设辩护人。在这些地方公设辩护人应当是当地法律援助中心内部负责办理刑事法律援助案件的专职人员，达到一定人数可以设立公设辩护人办公室，相当于法律援助中心的一个部门，受法律援助中心的领导。而在没有设立公设辩护人的地方，刑事法律援助案件仍然由当地法律援助中心承办。

至于什么地方才需要或才应当设立公设辩护人?我们认为主要是两种情形:其一，刑事案件发案较多，当地律师资源不足的地方。据了解，我国有相当一些县，刑事案件发案数达到几百件，但当地只有1-2名律师。有些地方特别是县一级行政区域，虽有法律援助中心，但没有律师，包括也没有社会律师。据有关领导讲话:截至2010年底，我国还有200多个县没有一名律师⑤引 自周永康在全国律师工作会议上的讲话，《中国律师》，2011年第1期。。其二，外来人口犯罪率比较高的大中城市或东南沿海经济发达地区。这些地方，刑事诉讼中的犯罪嫌疑人、被告人大部分都是外地流动人口。例如北京海淀区每年刑事案件犯罪嫌疑人、被告人达4000-5000人，其中85%以上是外来流动人员。在以上第一类地区设立公设辩护人是为了填补空白或弥补不足。在第二类地区即大中城市或经济发达地区设立公设辩护人，主要是为了稳定队伍，提升专业素质，提高办理刑事案件的技能、技巧和经验，进而节约律师资源，保证办案质量，促进工作效率。

(3)公设辩护人的来源主要是社会律师以及已经通过司法考试的人员。2012年7-8月间，我们项目组到黑龙江省鸡西市、双鸭山市、哈尔滨市以及兰州市、青海省等地法律援助机构进行调研过程中，发现各地法律援助中心中，有不少从社会律师转行到法律援助中心工作的律师，其中有的已经从事律师工作15年以上。当被问到为什么做此选择时，答案一般都是:虽然收入低于社会律师，但到法律援助中心工作，收入比较稳定，还有其他一些保障;社会地位高，受人尊敬;感到心理踏实，心态平衡。在谈到受人尊敬时，不仅法律援助中心的专职律师有此感受，而且参加座谈的一些社会律师也深有体会。他们共同谈到当办理法律援助案件时，法官们对他们的工作尽量提供便利，发表辩护意见时也能听下去，一般不打断。

我们在各地问卷调查中还专门设了一个问题:如果今后国家设立有财政保障、享受公务员待遇的专职刑事法律援助机构，你是否愿意加入⑥这个问题实际就是对“公设辩护人”的定位，其中没有明确提出是公务员性质，只是提“有财政保障、享受公务员待遇”，与目前各地法律援助机构中“参照公务员管理的事业单位”性质类似。?共收回社会律师和法律援助机构工作人员填写的问卷1100余份，各地律师对此问题回答“愿意”的人数比例分别是:中山市59.1%、西安市68%、沈阳市75.5%、山西省81%、青海省69%，平均70.5%。应该说这个比例是相当高的。

此外，公设辩护人制度还有着雄厚的后备人才队伍。我国目前已有630多所法学院 (系)，十一五期间已毕业学生36万多人，目前在校生尚有30万人。此外，国家实行统一司法考试10年来，已有几十万人通过考试，取得司法职业资格。而真正进入法律界从事法律工作的人数是极少数。法学毕业生就业率近几年在全国处于倒数地位。而另一方面，律师参与刑事辩护率又那么低。基于这一背景，我们认为通过建立公设辩护人制度，可以使法律人才资源得到优化配置，使律师辩护率不断提高，使刑事法律援助案件的办案质量由于专业化程度提高也比以往更好。

当然，我们注意到有人对公设辩护人制度提出质疑:由国家出资设立的公设辩护人能保持独立的诉讼地位，依法维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益吗?公设辩护人能不能独立行使辩护职责，我们认为主要不在于谁出钱“养活”了他们。国外的公设辩护人都是政府出资设立，但公设辩护人并没有丧失独立性。我们认为，公设辩护人乃至社会律师能不能依法独立行使辩护权，最主要的是靠诉讼制度的保障和司法人员的认识及态度。就我国目前的法律文化和法治环境而言，从事法律援助的律师较之个人收费的社会律师，更具道德上的优势地位和社会认同感，因而也受到法官的接受和重视。

2、在继续加大法律援助经费投入的大背景下，设立刑事法律援助专项经费，确保刑事法律援助工作正常运行。

这个问题前面从宏观上已专门论述。这里主要想强调在经费投入上对刑事法律援助要优先考虑、优先保障。这是因为刑事法律援助是国家基本法确立的重要制度，具有突出的法定性和强制性。为此，各级政府每年在制订法律援助经费预算时，应当专门就刑事法律援助的案件数量进行总结、测算，保证及时、足额拨付所需资金。各地法律援助机构在使用刑事法律援助资金时，也应当专款专用，不得挤占挪用。

3、加强对刑事辩护业务的培训，建立健全刑事法律援助案件质量监管制度。

刑事法律援助案件，专业性强、挑战性大，对执业人员的业务技能、技巧要求高。这一切都需要加强对办理刑事法律援助人员包括法律援助机构律师和社会律师的业务培训。对这项工作各级法律援助管理部门应当作为中心工作来抓。从律师方面的态度来看，对此是非常积极的。我们在各地调研时，问卷中有一个问题:“你是否希望参加刑事法律援助业务培训”?下设三个选项:A、特别希望;B、一般;C、无所谓。在收回的上千份问卷中，选择“特别希望”的分别是:中山市83.6%，西安市81.9%;沈阳市85%;山西省85%，青海省75.8%，平均82.26%。

业务培训是为了提高办案质量。与此相适应各级法律援助管理部门和法律援助机构应当加强对刑事法律援助案件办案过程的监督和管理。特别是新《刑事诉讼法》把刑事法律援助的工作领域从过去主要是审判阶段提前延伸到侦查阶段和审查起诉阶段，要针对这两个诉讼阶段的任务和特点，总结、制定相应的办案监督、管理制度。

以上是我们对我国刑事法律援助制度近期完善的思考和建议。而对于我国刑事法律援助制度的远期发展目标，我们的期望是:应当使刑事诉讼中自己没有能力聘请律师的犯罪嫌疑人、被告人都能获得法律援助，使《宪法》确立的“国家尊重和保障人权”的重要原则在刑事诉讼领域得以全面贯彻和体现，使每个人包括犯罪嫌疑人和被告人都能享受社会主义法治国家“法律面前人人平等”原则的法治阳光!让我们共同为实现这一宏伟、令人向往的发展目标不懈努力!

(全文完)