战略地图可助力政府投资计划

文/周天云

政府投资计划是政府投资管理的基础。根据《浙江省政府投资项目管理办法》，政府投资计划的编制应当遵循量入为出、综合平衡的原则，政府年度投资计划的编制一般按照业务部门（或下级政府）申报、投资主管部门审核编制、地方政府审批的程序进行。政府年度投资总规模由财政部门于每年11月底前提出，发改部门根据政府年度投资总规模、项目投资估算以及建设单位的申请报告，综合平衡后于每年年底前编制下一年度的政府投资项目计划草案，并报地方政府及人大审议批准。

政府投资计划是政府发展战略的体现，无论是五年计划还是年度计划，都必须体现政府的发展战略和执政理念。同时，发展战略和执政理念，也必须依靠一个个具体的建设项目来得以落实。无论是中长期发展规划还是年度发展计划，投资计划都是一个重要的支撑性文件。

编制政府投资计划是政府管理职能的要求。政府要提供公共产品就必须进行投资，而管理投资最基本的工作内容就是计划管理。虽然发挥市场配置资源的基础性作用是我国投资体制改革的基本原则，但在“市场失灵”的公共投资领域，依然需要政府使用计划手段对资源实施有效配置。包括发达国家在内的市场经济国家也是通过投资计划来引导投资方向，并实现国民经济与社会发展目标的。

虽然政府投资项目计划的编制有着相对严格的规定和审批程序，但从当前地方政府投资计划编制情况来看，政府投资计划的编制方法在技术上仍然存在一系列问题。政府投资项目安排一般是以项目单位申报为基础，然后进行简单的筛选和平衡。在计划编制之前，未能按照政府的发展战略和中长期规划设计一个大的框架，然后按照这个框架来提出项目。项目建设往往是根据项目单位当时的需求来决定的，而不是根据全局的、长远的需要来考虑，投资计划的主动性和引领作用不强，项目之间的联动性和整体效益发挥不够，没有真正做到“以规划为前提”、“以顾客为导向”，而且通常是项目单位比较重视的、跑项目比较勤的领域投入较多，政府宏观决策作用不明显，与中长期发展规划存在脱节现象，与政府发展战略存在一定的偏差。

在传统的行政管理模式中，公共部门很少关注外部环境与战略目标问题，但是到21世纪之后，战略管理问题越来越受到公共部门的重视，认为“政府必须实行战略管理，才能提高公共部门的绩效”（史陶斯曼、波兹曼）。2004年，美国学者罗伯特·卡普兰（Robert S.Kaplan）和戴维·诺顿(David P.Norton)发表了《战略地图：化无形资产为有形成果》一书，提出“战略地图”的概念。

战略地图就是描述组织战略的地图。通过把组织的战略画在一张图上，使管理者及员工对组织的战略一目了然，有利于对战略的理解与把握。卡普兰与诺顿是平衡计分卡的创始人，在对平衡计分卡的研究过程中他们发现，许多战略不能很好地实施是因为管理者无法全面准确地描述战略，员工对计划一知半解，管理者与员工之间无法有效沟通，对战略意图不能形成共识。战略图是按照平衡计分卡的思想，把组织战略分为“客户层面、财务层面、内部层面、学习与成长层面”四个维度结构，通过分析这四个层面目标的相互关系来绘制企业战略地图，使组织的预期目标与达到这一目标的驱动因素联系起来，形成一个层层驱动的关系，从而带动整个组织绩效的提高。

通过对地方政府投资计划编制行为的调查研究，我们发现地方政府在编制投资计划时往往与政府的发展战略脱节。因为提出发展战略与编制发展规划通常是自上而下的，既要贯彻中央及省市文件精神，又要体现地方党政领导的施政理念；而编制投资计划通常是自下而上的，先是各部门、乡镇（街道）根据需要申报项目，然后是由投资主管部门综合平衡、筛选并确定投资计划。“一上一下”间往往会有偏差，即发展战略未能很好地落实，而项目建设未能取得良好的成效。

当然，政府投资计划的编制是一个系统工程。战略地图虽然能很好地解决政府投资的结构问题，将发展战略与具体项目有机地结合起来，但还是无法解决政府投资的规模问题。因此，在项目“轻重缓急”的排序以及各细分领域的权重分配上，还是要用到SWOT分析、波士顿矩阵等其他研究方法。通过对地方政府投资的分行业统计分析，弄清政府投资在各个战略维度的历史累计投资，明确政府投资的重点，并以此指导后续政府投资在各细分领域中的分配比重。