人、经济、治理：新型城市化的三大重心

文/秦诗立

新型城市化不能局限于“征地、拆迁、建房、造城”等城市外在形象的打造，也不宜陷入户籍制度改革或城市化人口统计口径等争议而裹足不前，而需以人的城市化为根本、经济的城市化为支撑、治理的城市化为保障来系统推进

相对欧美城市化关注的重心为空间、经济、社会，因国情、省情和发展阶段差异及所面临问题不同，浙江新型城市化的重心需有针对性地放到人、经济、治理三大维度上来，并在内涵理解和破解之道上积极创新，以更好地把新型城市化作为新时期浙江改革的突破口，成为现代化浙江建设的重要动力和战略路径。

以人的城市化为核心，实现最大比例居民共享城市文明

城市化的根本价值和要义在于使最大数量和比例的居民享受到城市文明，包括可享受到城市较发达的科技、文化、医疗、教育、居住、信息、培训、商业、商务、保险等现代服务，以及可享受城市较先进的生活理念、生活方式、社交网络、政府服务等现代气息。为此，需积极克服两大认识误区：一是只有户籍在城市，居民才能享受城市文明；二是户籍在城市，居民就能享受城市文明。

——户籍制度改革需在国家层面综合配套。人口的自由迁移、自由就业是人权的基本内容，其中自由迁移包括自由流动、自由落户。目前，我国已在人口的自由流动、自由就业上实现放开，这为2.5—3亿原来未能享受城市文明的居民部分或充分获得了享受。海宁等部分市县已实现城乡居民统一的居住管理、社会保障，但对象要求为户籍在本市县；杭州、宁波等市县通过全日制本科学历、中级职称证书等条件，选择性地落户外省市居民，以保障城市人口结构优化。

——更需重视农民工和农村居民对城市文明实质共享。在期望国家推进以户籍为核心的综合配套改革，支持市县开展各具特色的户籍管理创新外，近期更需重视人的城市化。一是农民工的市民化。要在保障农民工自由就业权利的同时，还需在“三险一金”的交纳、转移、使用等方面加快全省统一、规范，以增强农民工享受社会保障的可及性、便捷性；在子女就学，特别是进入父母所在城市公办学校，及参与异地高考上，加快全面公平化；把农民工的住房需求纳入政府和企业保障性住房建设范畴，有效改善居住环境；加强社区文化建设、自治水平提升，引导农民工更好融入城市社区，享受城市公共服务，增强对所在城市的归属感。

二是城市文明向农村扩散。这包括农业经济的现代化，及因此要求的对城市市场、信息、科技、人才、金融等资源的充分利用，也包括农村社会保障体系及农村安全饮用水和清水河道、污水生态化或集中化达标处理、垃圾统一回收与无害化处理、村村通道路和通讯、基层养老院与文化俱乐部、万村连锁超市与药房等工程建设的加快与完善，使得农村居民可享受城市居民同样的城市文明，而不一定要移居城市。这对人多地少的浙江来说，重要意义不言而喻。

——需同等关注城市弱势群体对城市文明的共享。城市内部的二元结构已在拉美、南亚等地，乃至英国、法国等发达国家造成较严重社会矛盾。浙江城市化过程中，因较早实施旧城区有机更新、城郊结合部改造、背街小巷改造等工程，成片棚户区现象基本消除，但因老弱病残、就业技能缺乏等原因而贫困的城市人口仍约占5%，还需加大帮扶力度，包括政府加大资金投入、提高扶贫标准，以及发挥社会组织、热心人士力量，并通过政府购买公共服务产品方式，来提高城市弱势群体享受城市文明的水平。

以经济的城市化为支撑，互动经济转型与城市质量提升

城市化是经济增长的根本动力和路径，也是经济转型升级的根本依托和必然选择。古典经济学家威廉·配第认为，城市能通过减低交易成本来促进分工；亚当·斯密认为分工是经济增长的源泉，分工依赖市场的大小，市场大小取决于运输条件以及和平、宽松的税收和公正的司法管理。浙江要把经济转型升级与城市化质量提升紧密结合起来，实现互促、共赢发展。

——依托城市和城市化推进经济增长及质量提升。目前，经济增长主动力来自投资的增加。究其原因，除公平税收、知识产权保护等的建设还有待加大力度外，还在于经济开发区、工业园区等经济平台多离城市较远，难以充分接受城市较发达的金融、科技、商务、信息、人才等资源要素支持，导致所能发展的基本为低技术含量、低加工水平的制造业。

此外，因开发区、工业园区建设与城市、城市化脱节，也造成城市专业化分工深化的无力，突出体现为现代金融、现代物流、现代商务、工业设计、信息服务、科技服务、文化创意等服务行业发展总体尚滞后，产业规模总量尚偏小，也表现为工程与技术总承包、后期增值服务、服务外包、总部服务等新兴服务业态培育滞后，与国际先进水平差距较大。

——营造良好城市制度环境支撑经济转型升级。如果说经济的城市化在于依靠城市集聚的中高端要素来提升经济，特别是制造业的层次及增长动力，并推进经济形态从制造业为主向制造经济和服务经济并重发展，要实现此目标则还需加强城市制度环境的营造，减少经济转型升级中的交易成本。对浙江来说，城市制度环境建设重点可包括：与政府政务简化相结合，深入推进企业设立退出、商业投资、技术改造等的行政审批体制改革，切实减少审批环节，优化审批程序，推行网上审批，提高审批效率和公开、公平性；与鼓励和保护科技创新、设计创新、品牌创新相结合，突出创新动力保护比创新能力建设更重要的理念，深入实施知识产权战略，完善知识产权战略的系列法规制度，支持探索政府部门、行业协会、企业和热心人士共同参与的多层面、多渠道知识产权战略实施机制，保障创新成为经济增长的第一推动力；与规范政府管理结合，深入推进对企业所征收各种费用的梳理、清理、明晰，对需继续征收费用制度化、公开化；与政府公信力提升结合，深入推进司法体制改革，切实解决好司法腐败、判决执行难等问题，不断增强司法公开性、权威性。

以治理的城市化为保障，推进城市管理向城市治理转型

目前，包括浙江在内，我国城市总体上仍为传统管理型，政府被视为城市管理的唯一主体。但城市管理对城市公共产品供给、城市政府及时响应外界变化与居民需求等日益呈现出制度性的不足，亟待加快向城市治理转型。

——城市治理是新型城市化的内在要求。在西欧，自由城市的发展先于民族国家的形成，多元化的城市治理传统悠久；在亚洲，城市只是作为政治权力的堡垒而存在，城市管理传统盛行，城市治理文化较缺乏。城市管理的特征和不足主要体现为：管理方式上，表现为政府的权力控制、行政命令和制度约束；管理范围上，偏重于经济、基础建设领域，较少顾及经济与社会、人与自然的协调发展；管理目标上，多侧重当前发展，城市可持续发展能力较低、公共产品和公共服务质量较差、公共管理成本过高、管理效率偏低、难以对外界变化和市民需求做出灵敏反应等。变革传统城市管理理念与体制，加快向城市治理转型，实现城市善治，已成为新型城市化的内在任务与必然要求。城市治理的基本内涵为：是协调城市主体或城市利益相关者之间的关系，是随着城市发展而不断演变和创新的一种制度安排，这种制度安排决定了城市利益相关者之间的利益分担和参与城市决策的能力。

——积极推进城市管理向城市治理转变。新型城市化须与城市政府管理改革相结合，并作为后者的基本方向和要求，以建构现代城市治理秩序。可重点在以下三方面推进：一要探索开展“政府再造”。“政府再造”指对政府体制和组织进行改革，以创造出具有创新活力与惯性、质量可持续改进的组织和体制，使其拥有可持续改善政府治理质量的能力。

二要鼓励城市政府专司“掌舵”之责。城市政府要从“全知全能”转变为“有限政府”，以重点规划好城市，监管好城市建设与日常运作，制定好各类公共产品的生产、使用、维护的规则，而城市公共产品具体的生产与管理属“划桨”范围，应通过市场竞争机制交由各种社会组织和企业来承担。这不仅有助于提高公共产品供给的质量和效率，还可避免城市政府与社会组织、企业间的争利，提高政府城市治理的公正性、廉洁性。

三要密切政府与市民关系，增强政府的回应性。要扩大公众参与渠道，增加市民在城市公共事务治理中的发言权和参与机会，来提高政府责任感和反应能力。同时，通过下放权力，增强基层政府的责任感，使公共服务更符合基层社会和公众的需要与愿望。对此，国外不同城市有不同模式，浙江各城市可结合市情认真借鉴、勇敢创新。

总之，新型城市化不能局限于“征地、拆迁、建房、造城”等城市外在形象的打造，也不宜陷入户籍制度改革或城市化人口统计口径等争议而裹足不前，而需以人的城市化为根本、经济的城市化为支撑、治理的城市化为保障，来系统推进，有效提升浙江城市化质量，积极促进现代化浙江的建设。