完善检察建议的实证思考

文◎逯反修 张作林

检察建议是指检察机关在办案过程中，发现有关单位在制度与管理等方面存在问题与漏洞时，为建章立制，加强管理，以及认为应当追究有关当事人党纪、政纪责任，向有关单位正式提出的建议或向人民法院提出的再审民事、行政裁判的建议。检察建议是检察机关履行法律监督职能的方式之一，是检察机关参与社会治安综合治理、预防犯罪的一种重要形式。检察建议为服务社会治安综合治理，维护司法公正、稳定，促进社会和谐发挥了重要作用，但由于检察建议法律依据不足、规范化程度不高，缺乏操作性等，各地检察机关在开展检察建议的过程中，普遍存在质量不高、针对性不强、程序不规范、效力不确定等问题。正视和解决检察建议工作中存在的问题，总结各地检察机关开展检察建议工作的经验，深入探讨检察建议法制化、规范化问题，对于完善中国特色的检察制度，进一步强化检察机关的法律监督职能具有非常重要的意义。

一、重庆市Z县检察院检察建议实施情况调研

笔者以重庆市Z县检察院2010-2012年度检察建议的实施情况展开调研，总结了检察建议制发情况及特点，并就完善检察建议工作提出对策。

总体来看，三年间Z县检察院共制发检察建议11份，其中公诉部门4份，侦查监督部门2份，民行检察部门4份，职务犯罪预防局1份。通过进一步的分析，可以发现三年间Z县检察院制发检察建议呈现如下特点：

一是从制发部门来看，以侦监、公诉和民行检察三个业务部门为主。其中又以公诉部门为最多。这三个部门制发检察建议数量相对较多，与其部门工作性质是紧密联系的。这三个部门是检察业务的主要办理部门，办理案件数量较多，也更容易发现办案过程中的问题，因此也就更容易有针对性的制发检察建议。

二是从发送对象来看，发送给公安机关、法院、政府机关的检察建议占主要。公安、法院和政府机关是检察业务办案过程中接触最多的部门，通过制发检察建议的形式进行法律监督，将司法权和行政权纳入检察监督的重要领域。

三是从制发内容来看，内容涉及改进监督管理、预防违法犯罪和规范司法行为的相对较多。针对公安机关制发的检察建议，主要是涉及规范公安的执法行为；针对企业、政府机关制发的检察建议主要是就单位管理方面的漏洞提出改进建议，以达到预防职务犯罪的目的；针对法院制发的主要是民行部门的再审检察建议。检察机关在办案过程中，坚持标本兼治，打击犯罪与预防犯罪并举，针对容易产生违法犯罪的根源问题，及时提出检察建议，从而实现法律效果与社会效果的有机统一。

四是从实施效果来看，采纳并认同检察建议，同时做出整改措施的占绝大多数。检察建议说理性强、针对性强，并对管理工作有一定指导性，这是相关机关接受并认同整改的重要原因。例如，职务犯罪预防局针对全县卫生系统频频出现的贪污、贿赂案件，就卫生系统的内部管理问题提出加强职务犯罪预防的检察建议，得到了县卫生系统的认同，并及时将整改措施反馈检察院，共建职务犯罪预防机制。

二、完善检察建议的对策思考

将检察建议法律化、制度化，是检察建议有效运行的前提和基础。检察建议作为检察机关参与社会治安综合治理和预防犯罪的重要形式，在实践中已经被广泛适用。但因欠缺基本法上的直接依据，致使检察建议在司法实践中的适用较为混乱，制约了检察建议工作的开展。检察建议只有取得立法的法律地位，使其具有法律赋予的权威性和可操作性，才能真正发挥检察建议的法律监督作用。

（一）从立法上明确检察建议的法律地位

目前，虽然高检院出台了关于检察建议的司法解释，但由于不具有普遍性，难于在司法领域开展起来。因此，可由地方以会签文件的形式明确检察建议的法律地位。当地政法委牵头，以召开联席会议的形式就检察建议的适用范围、制发程序、法律后果等形成正式文件。主要内容应包括：第一，赋予检察建议准实体性的警告、训诫权力。第二，赋予检察机关提请有关机关依法惩处弹劾的程序性建议权。第三，规定法院受理审查再审检察建议的义务。联席会议的形式更容易得到当地部门的支持，有利于开展检察建议工作。

（二）健全检察建议的制发程序

加强检察建议的管理工作，从关键环节入手，健全机制，完善检察建议的制发程序，实现检察建议的有序开展。一是完善检察建议的审批程序。按照高检院和重庆市检察院关于检察建议的相关规定，凡是制发检察建议，必须由案件的承办人或者部门指定人员制作，经由部门领导初步审核后，报分管检察长签发。对于一些重要的或者有可能产生重要影响的检察建议，应当提交检委会讨论后再送达。二是严格按照统一、规范的格式和内容制发检察建议。检察建议书应当列明所办理案件的名称或者事项、案件的特点，在查办案件的过程中所发现的发案单位在管理和制度等方面所存在的问题，以及明确的、具体的整改建议和措施。三是严格执行检察建议的登记、备案等工作规定。检察建议应由办公室统一负责登记、编号、盖章，并报研究室进行备案。同时，还要上报上级院研究室备案。

（三）提高检察建议的制作水平

检察建议是检察机关对外执法的一种形式，代表的是检察机关的形象，检察建议的质量决定了检察监督的效果。一份内容针对性、指导性强、说理充分且具有可操作性的检察建议，更能被发案单位真正接受和采纳。因此，必须多措并举，严把质量关，增强检察建议内容的针对性和可操作性。一是要充分作好检察建议前的调研工作。应当主动深入发案单位，通过召开座谈会、走访单位职工群众和了解单位制度建设等多种途径和形式，尽可能全面地了解情况尤其是要案的特点、手段规律和发案环节要给予重点的了解，在此基础上深入剖析、认真归纳总结，做到有的放矢。二是要行文时突出重点、言之有物。行文时，应在简明扼要叙述案件基本事实后，重点对发案原因、管理漏洞、制度缺陷的概括分析，并提出合理化的建议和整改措施。可以在相关内容后列出相应的法律条文来增强说理性。部分检察建议拟好后，还与发送对象先行口头沟通，听取意见，并就案发原因、管理漏洞和对策建议进行探讨，促进理解，达成共识。

（四）加强对检察建议的跟踪回访

对于检察建议，检察机关决不能“一发了之”，而应加强跟踪回访，确保检察建议发挥应有的作用。第一，按照“谁制发、谁负责”的原则，由制发部门安排专人负责对回复情况和整改情况进行统计。对检察建议置之不理超过一定期限或拒不接受检察建议的，应向其上级主管部门或机关反映，要求追究直接责任人员的相关责任。第二，建立检察建议撤销制度。对于发案单位对检察建议提出异议的，应及时进行审核。如确实不当，及时予以撤销。第三，建立联席会议制度。检察机关在加强与金融、证券、海关、烟草、联通等行业主管部门协调合作的过程中，要通过加大交流、沟通力度，使有关主管部门对检察建议的职能作用给予理解、配合、支持，以便于检察建议的落实。第四，建立年度工作汇报制度，以便有效争取地方党委、人大机关的重视与支持。

（五）建立科学合理的考评机制

完善的业务考核机制是保证工作质量的不竭动力，要提高检察建议的质量，增强检察机关法律监督活动的统一性，充分调动检察机关各职能部门运用检察建议的积极性和主动性，就必须建立科学规范的考核机制。过分看重数量不顾质量的考核办法必须摒弃，必须建立起数量和质量并重的新的考评机制。在新的考评机制中，制发的数量、回复情况、格式规范化程度、内容的针对性及可操作性情况等均可以作为考核指标。重庆市检察机关每年都要评选十佳检察建议，这对于推动检察建议工作的开展十分有益。