论环境民事公益诉讼的适格原告*

乔 刚

(西南政法大学经济法学院，重庆 401120)

论环境民事公益诉讼的适格原告*

乔 刚

(西南政法大学经济法学院，重庆 401120)

2012年新修改的《中华人民共和国民事诉讼法》第55条规定，“法律规定的机关和有关组织”可以对“污染环境等损害社会公共利益的行为”向人民法院提起诉讼，由此揭开了我国环境民事公益诉讼的新篇章。但是，新修改的《民事诉讼法》并没有进一步明确“法律规定的机关”和“有关组织”的范围。通过对环境民事公益诉讼司法实践的考察和分析，环境保护行政机关应该作为环境民事公益诉讼最适格的原告、检察机关可以作为环境民事公益诉讼的适格原告，二者应当属于“法律规定的机关”的范围；“有关组织”宜界定为以环境保护为主旨，经依法登记或者免予登记的非营利性社会团体、民办非企业单位、基金会等提供环境公益性服务的组织。

环境民事公益诉讼 法律规定的机关 有关组织 适格原告

一、环境公益诉讼制度在我国的建立及新修改的《民事诉讼法》中原告主体资格规定的立法背景

(一)环境公益诉讼制度在我国的建立

近年来，环境污染事故频发，环境公益诉讼越来越多地受到人们关注。学者们纷纷呼吁立法部门尽快建立我国的环境公益诉讼制度。①

2005年12月3日，国务院通过的《关于落实科学发展观 加强环境保护的决定》第27项指出：“健全社会监督机制……发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”这是国务院首次以规范性文件明确提出推动环境公益诉讼。

2006年，环境法学界有专家提出，我国环境公益诉讼立法已经初露端倪，环境公益诉讼制度作为诉讼制度的重要组成部分，难以在环境法中规定，比较现实可行的途径就是通过修改民事诉讼法加以解决。2010年，全国人大常委会决定启动民事诉讼法的再次修改。②在最高人民法院受托起草的“民事诉讼法修改建议草案”中，写进了建立公益诉讼制度的建议。

2012年8月31日，经过三审，第十一届全国人大常委会第28次会议通过了“关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》的决定”，其中采纳了建立公益诉讼制度(含环境公益诉讼制度)的建议。在“决定”的第九部分规定：增加一条，作为第55条，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。

(二)新修改的《民事诉讼法》中原告主体资格规定的立法背景

全国人大常委会法制工作委员会于2011年10月24日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上提交的《中华人民共和国民事诉讼法修正案(草案)》第8条为：增加一条，作为第55条：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”这一稿将环境民事公益诉讼的适格原告限定为“有关机关和有关社会团体”。

全国人大法律委员会于2012年4月24日向全国人大常委会提交的《中华人民共和国民事诉讼法修正案(草案)》第9条为：增加一条，作为第55条：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关社会团体可以向人民法院提起诉讼。”相比前稿，立法第二次审议稿，在起诉主体上做了进一步限缩，仅限于法定的两类主体：法律规定的机关、法律规定的有关社会团体。这样规定的目的是使公益诉讼在我国适度开展，有序进行。

第三次审议稿将第二稿中的“有关社会团体”修改为“有关社会组织”，目的是适度放宽范围，因为“有关社会组织”的范围比“有关社会团体”的范围要宽泛。这一修改在法律委员会上引发了热烈的讨论，结果将“有关社会组织”修改为“有关组织”。③提请常委会审议的第三次审议稿采纳了这个意见，直到通过。[1]

由此，新修改的《民事诉讼法》第55条首次提出了“法律规定的机关和有关组织”可以针对环境污染向人民法院提起“公益诉讼”。“公益诉讼”的提起不需要与事件有“利害关系”，而是有法律的授权。它改变了司法机关办理环境公益诉讼案件只能适用民事侵权责任法与环境保护法的零散规定，为研究公益诉讼立法开启了大门，并由此揭开了我国环境公益诉讼的新篇章。

二、我国环境民事公益诉讼司法实践中的适格原告的考察分析

(一)各地有关环境民事公益诉讼适格原告的规定

环境民事公益诉讼作为解决环境污染、保护公众环境权益的一种积极制度，实践走在了立法的前面。从各地尝试拓展环境民事公益诉讼原告主体资格范围的实践来看，目前被认为能够提起环境民事公益诉讼的主体包括行政机关、检察机关、社会组织和公民个人四类。而新修改的《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”显然新修改的《民事诉讼法》将公民个人排除在了环境民事公益诉讼适格原告的范围之外。

目前，贵州、江苏、云南、重庆等地通过建立环境保护法庭(审判庭)和制定地方规范性文件等方式，对拓宽环境民事公益诉讼适格原告的范围做出了有益尝试，其中贵阳市、无锡市、昆明市等地方的司法实践最具有代表性。

2007年11月，贵阳市中级人民法院环境保护审判庭和清镇市人民法院环境保护法庭相继设立。2007年12月，贵阳市中级人民法院发布了《指定管辖决定书》，确定了各级检察机关、两湖一库管理局、各级环保局、林业局等相关职能部门是提起环境公益诉讼适格原告。[2]P1405-1406

2008年9月8日，江苏省无锡市人民检察院和无锡市中级人民法院共同出台了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》。该规定指出，在提起环境民事公益诉讼程序中，检察院享有不同于普通民事诉讼原告的诉讼地位，有权支持起诉、督促起诉和提起环境公益诉讼等。[3]P249-253

2008年11月5日，昆明市环境保护局、市公安局、市检察院、市中级人民法院联合发布了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》。该意见第6条规定：“环境公益诉讼的案件，依照法律规定由检察机关、环境保护行政执法机关和有关社会团体向人民法院提起诉讼。”2009年5月13日召开的“云南省法院环境保护审判庭建设及环保案件审理座谈会”，通过了《云南省高级人民法院全省法院环境保护审判庭建设及审理环境保护案件座谈会纪要》。该《纪要》否认了环境保护行政执法机关提起环境公益诉讼的资格，只有人民检察院，经依法设立登记的、以保护环境为目的的公益性社会团体可以作为环境公益诉讼的原告向人民法院提起环境公益诉讼。[4]

上述有关环境民事公益诉讼适格原告范围的规定中，无锡市人民检察院和无锡市中级人民法院出台的《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》对环境民事公益诉讼适格原告的范围规定最为狭窄，仅包括检察机关；④《云南省高级人民法院全省法院环境保护审判庭建设及审理环境保护案件座谈会纪要》对环境民事公益诉讼适格原告的范围规定较为狭窄，仅包括检察机关和在我国境内经依法设立登记的公益性社会团体；而贵阳市中院发布的《指定管辖决定书》对环境民事公益诉讼适格原告的范围规定较为宽泛，包括各级检察机关、两湖一库管理局、各级环保局、林业局等相关职能部门；云南省昆明市《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》对环境民事公益诉讼适格原告的范围规定也较宽，包括检察机关、环保部门和有关社会团体。

(二)各地受理的环境民事公益诉讼案件中适格原告类型分析

在各地的环境民事公益诉讼实践中，被认为属于环境民事公益诉讼的案件可以归纳为以下四类：第一类是由检察机关提起的环境公益诉讼。检察机关开展公益诉讼类的实践在我国最早可追溯至1997年方城县检察院国有资产流失案，[5]P5该案被称为是检察机关提起公益诉讼的鼻祖之作。⑤第二类是以行政机关的名义提起的环境公益诉讼。实践中这类案件分别由环境保护行政主管部门提起，如昆明市环境保护局起诉并由昆明市人民检察院支持起诉昆明三农农牧有限公司与昆明羊甫联合牧业有限公司环境污染侵权案；环保分管部门提起，如贵阳市两湖一库管理局诉某化工公司水污染责任案；⑥地方人民政府提起，如富宁县人民政府诉湖南邵阳汽车运输总公司等人环境污染侵权纠纷案。第三类是由环保民间组织提起的环境民事公益诉讼。比如，朱正茂、中华环保联合会诉江苏江阴港A有限公司环境污染侵权一案。⑦第四类是由公民个人提起的或由民间公益组织帮助提起的诉讼。除少量第四类案件外，其余类型中各相关主体均与新修改的《民事诉讼法》第55条规定的“法律规定的机关和有关组织”相关。

(三)环境民事公益诉讼适格原告之争

在我国的司法实践中，由环保组织提起的民事公益诉讼已经崭露头角。从各地制定的关于拓宽环境民事公益诉讼适格原告范围的规范性文件中可以看出环保组织的原告主体资格己经得到确认，只是需要进一步明确其范围。因此，有关环境民事公益诉讼的适格原告之争主要在于“法律规定的机关”不明确，以及“有关机关”是否包括检察机关尚存争议。

1.由环境保护行政机关提起的环境民事公益诉讼之争

关于环境保护行政机关能否作为原告存在争议。反对者认为，环境保护行政机关是实施环境保护监督管理工作的法定机关。对本应通过行政执法权处理的违法行为主张民事诉讼请求，背离了环境保护行政机关履行环境保护监督管理的职责，导致行政权的弱化；授予行政机关原告主体资格，还可能导致出现自身又作为被告被提起诉讼的尴尬情形。

在我国的司法实践中，由环境保护行政机关作为环境民事公益诉讼原告提起的诉讼主要涉及环境保护行政主管部门、环保分管部门、地方人民政府等。⑧前述各地关于环境民事公益诉讼原告主体资格的规定中，云南省高院通过的《会议纪要》主要限定在检察院、环保社团，排除了环保行政机关，而昆明市出台的《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》则规定由检察机关、环境保护行政机关和有关社会团体提起公益诉讼。

其实，环境保护行政机关行政管理权的行使有其特殊的政治、经济、社会以及体制背景，不同于一般行政管理权的行使。目前我国环境保护行政体制结构表现为纵向分级、横向分散，这种体制结构构成了一个矩阵组织。这种组织结构存在的横向与纵向双重职权容易引起冲突，弱化了基层环境监管权威且组织结构复杂，横向协调无力。[6]正是基于环境公权力的不足现实，需要借助司法力量予以补强。因此，有必要赋予其环境民事公益诉讼原告主体资格。

2.由检察机关提起的环境民事公益诉讼之争

检察机关开展公益诉讼类的实践已经多有出现。在我国最早可追溯至1997年方城县检察院国有资产流失案，[5]P5该案被称为是检察机关提起公益诉讼的鼻祖之作。不仅如此，一些地方还出台了专门的规定，明确检察机关的环境公益诉讼原告地位。这反映了对检察机关提起环境公益诉讼的实际需求。

在各地的实践中，检察机关支持起诉没有问题，而要让检察机关成为环境民事公益诉讼的原告却有争议。一些地方明确检察机关的环境公益诉讼原告地位，⑨但有的地方对检察机关的环境公益诉讼原告资格没有明确予以认可。⑩

赞成者认为，检察机关对某些公益诉讼案件向法院提起诉讼，是世界上比较通行的做法。根据德国法律规定，检察机关有权代表国家对涉及国家和社会公共利益的重大民事案件提起民事诉讼；根据法国民事诉讼法规定，于法律规定之情形，检察院代表社会，除法律有特别规定之情形外，在事实妨害公共秩序时，检察院得为维护公共秩序，进行诉讼；根据日本检察厅法规定，检察机关作为公诉机关代表人就法令规定的属于社会公共利益的重大民事案件提起民事诉讼；葡萄牙和巴西等国更是通过《公众诉讼法》，明确规定检察院可以代表公共利益向损害环境的行为提起公益诉讼。[7]在国家和社会公共利益受到侵害时，检察机关作为法律监督机关，应忠实地维护国家和社会公共利益，震慑环境污染者。在大量公共利益受侵害无人提起诉讼的现实面前，有义务担任此重任，并成为环境公益诉讼的先锋。

反对者认为，检察机关作为原告与其作为国家法律监督机关的角色存有冲突。对簿公堂，有输有赢，检察机关作为法律监督者，具有抗诉权，如果败诉，到底是提出上诉还是抗诉？在诉讼过程中，检察机关作为原告的身份极易异化为监督者的身份，原被告地位的不平等和原告身份的异化，容易引发裁判的不公正，影响到法院的中立立场。[8]

三、针对“法律规定的机关和有关组织”的具体司法解释建议

尽管新修改的《民事诉讼法》确认了“法律规定的机关和有关组织”为提起环境民事公益诉讼的适格原告，从上位法层面对民事诉讼的“直接利害关系”进行了突破。但是，“法律规定的机关”依然不明确，“机关”是否包括检察机关也有待进一步的明确。因此，亟需最高人民法院出台相关司法解释，以指导我国的环境司法实践。结合上文的分析，笔者给出如下司法解释建议，仅供参考。

(一)环境保护行政机关是环境民事公益诉讼最适格原告

1.环境保护行政机关作为环境民事公益诉讼最适格原告的理由

(1)环境保护行政机关负有法定义务采取行政和诉讼等相应措施来保护环境公共利益

环境保护行政机关接受公众的委托行使保护环境的公共职能，是保护环境公共利益职责的承担者，其有权力、也有职责代表公共利益采取保护环境公共利益的措施，包括行政措施和诉讼措施。而且，环境保护行政机关拥有其他主体无可比拟的专业人才、设备等环保资源，也因可支配财政资金而具有承担诉讼成本的能力。在环境公共利益受到损害时，环境保护行政机关有法定义务首先采取行政或诉讼等相应措施来保护公共利益。如若不然，即为失职。当然，现实中环境保护行政机关并非在所有的环境公共利益受损案件中都表现积极，甚至在一些案件中较为消极。这就需要规定其他主体作为补充性的环境民事公益诉讼原告。

(2)赋予环境保护行政机关环境民事公益诉讼原告资格可以弥补其公权力的不足

环境保护行政机关的行政职权无论从权力大小、权力行使环境还是从权力性质看，都与环境保护的实际需要相距甚远，赋予其民事公益诉讼原告主体资格实属无奈之举，是穷尽环境保护行政职权之后寻求环境保护的艰辛探索，以一个追求环境正义的民事主体的身份提起诉讼，不仅没有怠慢行使环境保护行政职权，还体现了对环境保护的积极态势。可见，赋予环境保护行政机关环境公益诉讼原告主体资格可以补充其公权力的不足，是期冀法院通过司法力量予以“补力”，以发挥民事手段的功能辅助环境行政执法的“乏力”。

(3)赋予环境保护行政机关环境民事公益诉讼原告主体资格是对现行环境管理体制缺陷的适度矫正

我国的环境管理体制是统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合的体制。长期以来形成部门分割的局面，其表象是“环保不下水，水利不上岸，林业不下山，农业不进城”。而自然的环境问题的产生可不是按人类这样分割情形来产生的，环境问题产生的因素往往是综合的，并且各因素之间相互错综复杂、彼此影响，一个环境问题的产生可能源于几个原因行为，而这些原因行为可能不属于环境保护行政主管部门的管理，而属于其他部门分管。基于地方保护或部门利益的驱动，实际工作中很多环境违法案件得不到及时处理缘起于这种部门管理的分割。在这种情形之下，由环境保护行政主管部门提起环境民事公益诉讼，可以突破这种部门权力分割的僵局，通过司法手段处理环境违法行为，还可以通过公益诉讼对相关行政管理职能部门进行司法监督。

此外，在现行的环境管理体制之下，环境保护行政机关对提起环境公益诉讼的环境违法行为不是都有行政管理权，对有的环境违法行为没有行政管理权，但是，该违法行为的危害则扩散到环保部门的管辖区内造成环境危害，受害地区的环境保护行政部门对受害地区具有环境管理职责，其典型案例就是环境问题的跨区域损害：流域上游行政区域的污染企业违法排污，造成下游水域的严重污染，而下游受害行政区域的环境保护行政部门对上游行政区的违法企业又没有行政管辖权，而有管辖权的上游行政区的环保部门基于地方保护的动机对环境违法主体怠于行政执法甚至行政不作为。这正是当前环境管理体制中存在的重要顽疾之一，其在现行的环境管理体制内很难找到解决路径，而只能在当前的体制之外寻求出路，环境公益诉讼就是这种管理体制之外的集民事特点(民事公益诉讼)和行政特点(行政公益诉讼)于一身，集环境管理部门与法院，环境违法主体与受害方的利益代表，上、下游地区的环境保护部门等多方利益主体为一体共同解决复杂环境纠纷。可见，此情景下的环境保护行政部门提起环境公益诉讼并非其环境行政不作为或怠于行使环境管理权，而是根本无权可使。[9]

2.环境保护行政机关成为环境民事公益诉讼原告的行政前置程序

行政机关在解决环境纠纷时，应当优先适用行政手段。环境保护行政机关只有在其穷尽行政手段后，仍不足以保护公共环境利益时才可提起环境民事公益诉讼。分两种情况：一种是针对职权范围内的环境公益侵权行为，环境保护行政机关作为环境民事公益诉讼原告，应当以已经依法履行了自己的全部监管职责作为前提；另一种针对无行政管辖职权的环境公益侵权行为，环境保护行政机关作为环境民事公益诉讼原告，应向有管理权的环境保护行政机关提出书面告知以请求处理违法行为，或请求撤销或变更环境行政行为为前提。

(二)检察机关可以作为环境民事公益诉讼的适格原告

1.检察机关可以作为环境民事公益诉讼原告主体的理由

(1)检察机关的法律地位决定了其有权代表国家提起环境公益诉讼

从权力功能上来看，检察机关行使检察权的目的是实现国家和社会公共利益。当环境公共利益进入现代社会的视野且需要有一个强有力的主体为之作为代言人之时，赋予检察机关以环境公益诉讼的原告资格似乎是顺理成章的。

从检察权的性质及内涵看，检察机关的监督应该是全面的、多种多样的，它应该不只是拥有抗诉权这样一种事后救济方式，而更多的应该从事前防范着手，提起并参与民事公益诉讼。

(2)从环境公益的角度来看，检察机关行使法律监督权与其作为环境公益诉讼原告并无角色冲突

很多学者反对检察机关提起环境民事公益诉讼的重要理由在于，检察机关参与民事诉讼的身份和角色定位是行使民事审判活动的监督权，如果作为原告提起民事诉讼则是对当事人的民事意思自治原则的破坏，是对当事人处分权的干预，会引起诉讼双方实力对比的不平衡，并且会引起检察机关角色的冲突和混乱。其实，检察机关行使法律监督权与其提起环境民事公益诉讼并无冲突。在环境民事公益诉讼中，虽然适用的是民事诉讼程序，但矛盾的实质却不再纯粹是当事人个人利益之争，而是涉及社会不特定主体的环境公益，环境侵害一方往往是实力雄厚的污染企业，需要检察机关作为国家和社会环境公益的代表与之抗衡。因此，传统民事诉讼模式下的意思自治原则和处分权原则不再是绝对的，干预原则在一定领域要发挥其作用。检察机关在诉讼过程中虽然也是法律监督者，但它作为原告的外在角色冲突也由于其作为原告并不存在自身的直接利益而得到化解，它作为原告和作为监督者的目的都在于保护国家和社会利益，无论诉讼结果如何，都与其自身民事利益无关。[10]检察机关作为环境民事公益诉讼的适格原告，既可以弥补检察机关在诉讼中的法律监督权，又能更好地实现对公共利益的司法保护。

(3)由检察机关提起环境民事公益诉讼并不改变其民事诉讼的本质

环境公益诉讼归根到底是民事诉讼，由检察机关提起环境民事公益诉讼并不改变其民事诉讼的本质。民事裁判是在当事人双方控辩活动中逐步形成的，是双方意志的充分体现和调和。环境民事公益诉讼如果由于检察机关的介入导致被告不能充分参与诉讼，所得判决必然是显失公平的。检察机关代表公众直接提起环境公益诉讼时，检察机关和一般诉讼中的原告享有相同的诉讼权利，履行相同的义务。例如在诉讼中，检察员可以提出回避申请，收集、提供证据，进行辩论等；同时检察机关必须依法履行诉讼义务，遵守诉讼秩序，履行生效法律文书等。不允许检察机关以民事诉讼程序之外的特殊手段来排斥或对抗对方当事人。至于上文中提出的检察机关在败诉时对判决结果不服，是采取上诉还是抗诉的方式，毫无疑问，应采取上诉的方式，因为此时的检察机关的角色只是一名普通的民事诉讼原告，而不是以法律监督者的身份参与进来。当然，此时的被告也完全有权利针对检察机关的诉讼请求提出反诉。

2.检察机关提起环境民事公益诉讼的前置条件

检察机关直接提起环境民事公益诉讼的前置条件应当从环境民事公益诉讼制度的整体需求出发进行设计，需要考虑与行政机关、有关组织的协调。

从实际效果看，行政手段无疑是保护环境公益最高效的手段。正常情况下，在行政手段没有穷尽之前，诉诸司法手段并不是保护环境公益的最优选择；当行政手段受到各种主客观因素制约无法有效保护环境公益时，直接诉诸司法手段，通过提起环境公益诉讼保护环境公益无疑成了最优选择。

与上述论断相适应，作为法律监督机关，检察机关可通过检察建议、支持起诉、督促起诉、刑事附带民事诉讼、直接起诉等多种方式参与环境公益的保护，而直接起诉很多时候并非必要也非最佳选择。

不过，检察机关在环境公益的司法救济中，主要还是起监督和“保底”的作用，即在没有适当主体主张环境公益诉权或现有主体无法行使环境公益诉权之时，检察机关才作为最终的原告提起环境公益诉讼。这一机制的设置有利于充分发挥其他主体参与环保的积极性，也有利于减轻检察机关的诉讼负担。

因此，可酌情对检察机关提起环境民事公益诉讼设定必要的前置程序：(1)向环保机关发出检察建议，督促其履行监管职责；(2)对污染或破坏环境的自然人、法人或组织发出停止侵害、排除危害、恢复环境等检察建议；(3)督促有关环境保护行政机关起诉；(4)如果有关环境保护行政机关不起诉，环保组织有权以自己的名义提起诉讼，以实现其保护环境的目的。总之，检察机关只有在没有适当主体主张环境民事公益诉权或现有主体无法行使环境民事公益诉权之时，检察机关才能作为最后顺序的原告提起环境民事公益诉讼。这种前置程序体现了检察机关在履行民事公诉职责时应有的谦抑原则，也有利于案件进行分流，减少检察机关的工作量，节约诉讼资源。[11]P88-89。

(三)明确环保组织参与环境公益诉讼的原告资格

从环保组织本身的特性来看，它是提起环境公益诉讼的最理想的主体，只是需要进一步限定其范围。笔者建议将“有关组织”界定为：以环境保护为主旨，经依法登记或者免予登记的非营利性社会团体、民办非企业单位、基金会等提供环境公益性服务的组织。

在国外，环保NGO为保存良好适宜的生存环境而提起环境公益诉讼具有得天独厚的优势。就环保组织自身而言，有完善的组织机构、完备的组织章程、较为充足的活动经费、较高的环保热情、先进的环境监管设施，众多环保专业人员积极参与环境保护事业。在制度层面，不少发达国家的法律明确规定环保组织是提起环境公益诉讼的适格主体，环保NGO在环境保护实践中发挥了重大作用。在美国，环保NGO提起了众多典型环境公益诉讼案件，如塞拉俱乐部诉莫顿案、“地球之友”(earth of friends)诉莱德劳案。此外，还有相应的配套立法措施支持环保NGO提起环境公益诉讼，如减轻原告举证责任、环境公益诉讼案件胜诉后诉讼费和律师费均由被告负担等。如此，最终成就了环保NGO在环境公益诉讼中的重要角色地位。

我国环保民间组织分为四种类型：一是由政府部门发起成立的环保民间组织，如中华环保联合会、中华环境文化促进会；二是由民间自发组成的环保民间组织，如自然之友、地球村，以非营利方式从事环保活动的其他民间机构等；三是学生环保社团及其联合体，包括学校内部的环保社团、多个学校环保社团联合体等；四是国际民间组织驻大陆机构。[12]在我国现有的由环保民间组织提起的环境公益诉讼案件中，90%以上的案件均由政府部门发起成立的环保民间组织提起。如中华环保联合会诉清镇市国土资源局行政不作为案、中华环保联合会诉江苏江阴集装箱有限公司环境侵权纠纷案等。

鉴于目前我国环保组织发展的现状，笔者认为，我国在借鉴国外环保NGO提起环境公益诉讼的成功经验的同时，可以着力培养政府发起成立的环保民间组织，使之成为目前国内已有的四类环保民间组织的中坚力量。在环保民间组织未来的发展道路上，由它带动其他类型的环保组织向纵深方向发展，逐步实现环保民间组织在环境公益诉讼中的应有作用。

注释：

① 2003年全国政协委员梁从戒在提交给全国政协的提案中就提出，应该建立公益诉讼制度；2004年环境保护部副部长潘岳在其发表的有关公众参与的文章中也论及了环境公益诉讼制度；据环境保护部法规司副司长别涛介绍，在2003年之前,就有专家提出我国应该建立环境公益诉讼制度。

② 我国民诉法是1991年七届全国人大四次会议通过的。2007年，十届全国人大常委会第三十次会议曾对民诉法审判监督程序和执行程序的部分规定做了修改。

③ 我国民政部门登记的社会团体只占社会组织的一部分。考虑到以上情况，法律委员会经过慎重研究，把原来的“有关社会团体”改为“有关组织”。“有关组织”比“有关社会组织”的范围更宽泛，这充分体现了我国立法机关的开明和进步。

④ 在无锡市中级人民法院提供的案例中，除了检察机关提起的环境民事公益诉讼案件外，还包括环保社团组织以及公民个人提起的环境民事公益案件。参见：王立：《环保法庭案例选编》，法律出版社2012年版，第71～106页。

⑤ 在各地的实践中，由检察机关提起的环境民事公益诉讼案件数量最多，且胜诉率达100%。如贵阳市人民检察院诉熊某某等三人排除妨碍、恢复原状案。该案在清镇市人民法院环保庭的主持下，经双方协商达成调解协议后，被告熊某某等三人主动履行了义务，将位于五桂山上的违章建筑物主动拆除，消除了危害一级饮用水水源地阿哈水库的隐患，保证了贵阳市民的饮水安全。参见：王立：《环保法庭案例选编》，法律出版社2012年版，第10～12页。

⑥ 该案是清镇市人民法院环保法庭成立后受理的第一个案件，也是贵州省第一例环境公益诉讼案件，在贵州审判实践上具有重大意义，在全国环境公益诉讼司法实践上也占据了重要地位。参见：王立：《环保法庭案例选编》，法律出版社2012年版，第3～9页。

⑦ 本案是江苏省无锡市中级人民法院环境保护庭于2008年5月成立以来审理的国内第一起由环保社团组织提起的环境民事公益诉讼案件，为建立环境民事公益诉讼体系做出了积极、有益的探索性司法实践。2011年12月，《人民日报》专刊介绍了此起案件所产生的积极影响和对立法的推动作用。参见：王立：《环保法庭案例选编》，法律出版社2012年版，第75～81页。

⑧ 典型案例分别如：昆明市环境保护局起诉并由昆明市人民检察院支持起诉昆明三农农牧有限公司与昆明羊甫联合牧业有限公司环境污染侵权案；贵阳市两湖一库管理局诉某化工公司水污染责任案；富宁县人民政府诉湖南邵阳汽车运输总公司等人环境污染侵权纠纷案。

⑨ 如2008年无锡市中级人民法院、人民检察院共同出台《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，规定人民检察院对涉及侵害环境公益的民事案件，有权向法院提起环境民事公益诉讼。

⑩ 如2011年重庆市高级人民法院、重庆市人民检察院、重庆市公安局、重庆市环境保护局印发的《关于试点集中办理环境保护案件的意见》的通知(渝高法[2011]383号)中规定：“人民检察院支持起诉的，应当派员出庭，并可以向人民法院提供证据，证据利益归属于原告。环境保护行政机关没有提起环境公益诉讼的，人民检察院可以依法发出检察建议书，督促环境保护行政机关提起环境公益诉讼。”

[1] 孙佑海.关注《民事诉讼法》修改特别报道：制度破冰——环境公益诉讼师出有名[N].中国环境报，2012-09-06(3).

[2] 张丰芹，曾祥生.我国环境公益诉讼原告资格制度的现状及出路[A].2009年全国环境资源法学研讨会(昆明)论文集[C].

[3] 无锡市人民检察院，无锡市人民法院.关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定[A].王立.环保法庭案例选编[C].北京：法律出版社，2012.

[4] 云南省高级人民法院全省法院环境保护审判庭建设及审理环境保护案件座谈会纪要[EB/OL]. http://www.doc88.com/p-497273740093.html，2013-04-05.

[5] 别涛.中国的环境公益诉讼及其立法设想[M].北京：法律出版社，2007.

[6] 李萱.完善行政机制优化监管能力[N].中国环境报，2012-01-04(2).

[7] 楚道文.我国环境公益诉讼原告的设定[N].人民法院报，2011-07-13(8).

[8] 田成有.云南法院破解环境司法保护困局有“招术”——专访云南省高级人民法院副院长、新闻发言人田成有[DB/OL].http://yn.yunnan.cn/ html/ 2011 -06/10/ content_1657837.htm，2013-04-05.

[9] 曹树青.“怠于行政职责论”之辩——环保行政部门环境公益诉讼原告资格之论见[J].学术界，2012，3.

[10] 马梅凤.关于检察机关参与环境公益诉讼的几点思考[J].民主与法制,2012,5.

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[12] 中华环保联合会.中国环保民间组织发展状况报告[N].中国环境报，2006-04-26(6).

OntheSuitableQualifiedPlaintiffsintheLitigationofEnvironmentalPublicInterest

QiaoGang

(Economic Law School of Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120)

New amending Article 55 of the Civil Procedure Law first originates that the authorities provided by law and the relevant organizations can lodge a lawsuit with the court for environmental pollution. And it opens a new chapter of the civil litigation for environmental public interest in China. But the authorities provided by law are unclear. It also needs to be demonstrated that whether the authorities include the prosecution. Furthermore, the relevant organizations need to be defined the scope. Aiming at the analysis about juridical practice of the civil subject qualification of the authorities provided by law and the relevant organizations, it proposes that the environmental administrative authorities should be the most suitable qualified litigants in the environment public interest litigation, and the procuratorial organs could act as qualified litigants in the environment public interest litigation. And then it makes recommendations that the relevant organizations should be defined as the one offering environmental public interest services just like the non-profit social groups ,the non-enterprise units and the foundation which is aiming at protecting the environment ,registered according to law or exempted from registered.

the environmental public interest litigation ；the authorities provided by law；the relevant organizations；the suitable qualified plaintiffs

DF468

A

(责任编辑：张保芬)

2013年国家社科一般项目：《我国碳捕获与封存立法研究》(13BFX133)的阶段性研究成果。

乔刚(1972-)，男，湖北荆州人，法学博士，西南政法大学副教授，硕士研究生导师，研究方向为环境资源法学。

1002—6274(2013)05—071—07