中国废纸回收利用行业发展路径及政策探讨

潘永刚，唐艳菊

（中国再生资源回收利用协会，北京100052）

1 2012年废纸回收利用规模

自1997年以来，中国已成为纸产品生产和消费大国，2009年中国纸产量第一次超过美国，成为全球最大的纸产品生产国家。可以预见未来5—10年内，中国纸产品及原料的消费量仍然会处于高位，在全球市场中占有重要地位。

2012年我国国内废纸回收率由2003年的30.6%提高到44.5%，废纸回收量增加到4 473万t，10年间增长了2倍。国内废纸浆的利用率10年间由2003年的56%提高到2012年的73%，废纸浆的利用已成为支撑我国纸产品产量增长的重要因素。

我国的废纸需求是由国内和国外两个供给来满足的，两个市场份额相当，缺一不可。根据海关总署的统计数字，2012年中国进口废纸达3 007万t，占到消耗废纸总量的40%。美国、欧盟、日本仍然是我国废纸的主要进口国。

然而我国废纸原料是否真的供给不足呢？从我国纸产品结构来看，除生活废纸、特种纸、部分包装用纸不可回收外，其余纸种消费后所产生的废纸都是可回收的，约占全部纸产品的83%～85%。而目前全国废纸平均回收率仅为44.5%，说明并不是我国没有足够的废纸原料，而是回收渠道还不健全，相关制度有待完善，废纸回收率存在很大的提升空间。

2 废纸回收利用行业存在问题

2.1 回收行业进入门槛低，秩序混乱

2000年以后，我国取消了再生资源回收的准入审批，使再生资源行业进入门槛为零。由此，再生资源的回收特别是废纸行业步入了高速发展、无序发展的时期，随之带来的市场监管问题也日益凸显。

现存的废纸打包厂多为个体经营，大部分是年产量不足几百吨的小微打包厂，还有视行情进入的投机者。这些打包厂多分布在远郊或农村，土地性质不明，随意设厂，作坊式生产，造成了土地资源和物流成本的巨大浪费，同时也导致行业回收利用率长期处于较低水平，环境污染和火灾事件频发。

为了追逐利益，小微打包厂采取向废纸中掺杂、掺水等手段降低成本，与正规回收企业竞争市场，加上造纸企业质检环节不透明，正规回收企业在不公平竞争中失利，不得不缩小经营规模或停产转而经营其他品种，造成国内废纸质量越来越差，造纸厂为了满足高质量废纸需求，只能长期依靠进口废纸。

2.2 废纸回收体系有待进一步完善

目前国内从事废纸回收和打包的企业是不需要审批的，市场化程度较高。社区回收点和小型回收商的从业人员一般是个体经营者，打包厂多以家庭经营为主，规模较小，年回收量一般在1万t以下，广泛存在各个城市郊区。少数大中型的回收公司采取网络经营和连锁经营模式，在一个区域内开设几家或十几家连锁打包厂。很多大型造纸企业也设有自己专门的废纸回收公司和打包厂。

根据商务部目前回收体系的建设思路，提倡龙头企业在区域内发挥资源整合的作用，规范管理一级回收站点，控制废品流向，保证废品质量和环境保护，最终通过龙头企业统一销售。这种模式是清晰合理的，但实际执行中，由于龙头企业的运输、车辆、场地、人员、税收等经营成本过高，废纸贸易的利润微薄，大企业没有优势与个体经营者竞争，而多数个体经营者没有正规注册，游走在法规之外，以极低的成本抢夺了大部分资源。

2.3 税负过重和税收政策不均衡导致行业发展畸形

自2011年，国家对再生资源回收行业实行“全额征收，只征不退”的税收政策以后，回收企业税负为17%，极大地加重了回收和造纸企业的负担。废纸回收行业的平均利润率不足5%，甚至更低，如此高的税负让企业举步维艰，很多大型综合类回收企业不得不转而经营其他业务，行业陷入大企业缺位的不合理格局。同时，国家税收优惠的取消，一些省市为扶持再生资源行业出台了地方税收优惠政策，使没有优惠地区的回收商纷纷将销售业务转移，市场陷入混乱竞争状态。

2.4 行业缺乏统一的质量标准，交易成本过高。

国内现有的废纸标准还都停留在分类标准制定的准备阶段，并没有得到推广和执行。已经制定的标准也存在着回收和利用环节标准不统一，概念不一致，不符合实际业务需求等问题，不仅带来了高昂的交易成本，也无法满足造纸企业的用料需求，导致中国废纸行业缺乏整体竞争力。

中国再生资源回收利用协会联合了一批大型造纸厂和回收企业，牵头起草了《废纸分类等级检测规范》，结合回收情况和利用要求，把打包废纸分成8类25个等级，相信这个标准将在一定程度上缓解买卖双方在质检方面的矛盾，并为废纸电子商务和供应链金融等业务提供了可能。下一步还将进一步健全废纸的标准体系，包括包装标准、设备标准、场地建设标准等，规范企业的经营行为，提高行业的进入门槛。

3 废纸回收利用行业发展路径探讨

3.1 抓住产业链条关键环节，形成有机回收网络。

按照废纸来源和流向，国内废纸主要有3条回收渠道，分别是社区居民、商店写字楼和工厂。其中社区居民回收一般经过社区回收商、中间商、打包厂3个环节后再到纸厂，商店写字楼也要经过中间商、打包厂2个环节才能到纸厂，工厂产废一般直接到废纸打包厂或者直接运往造纸厂，由此可见打包厂在整个供应链中至关重要。由打包厂可向前延伸建立回收渠道，也可向后延伸建立销售渠道。拥有打包厂的回收企业能够以打包为核心，通过各个环节的资金利益链建立起紧密的回收网络，整合回收商和回收站点资源，真正控制住货物的流向和质量。因此要通过产业政策导向，鼓励有实力的回收企业从事打包厂经营，并整合前端回收商和回收站，形成有机的回收网络。

3.2 提高行业进入成本，加快企业整合，促进集约化发展

再生资源回收利用行业不同于普通的流通业和加工业，它兼具重要的社会公共性。不设置行业门槛，就无法对从业者进行监管，不可避免地在节约资源的同时造成土地、水等资源的浪费和环境的二次污染。提高行业进入成本就要在经营资质、企业综合实力、投资规模、经营规模、建设标准等方面对从业者进行规范。主要做法是对打包厂实行规模和管理准入，对回收商实行注册审批准入，按照地方产废量和城市规模，规划打包厂和回收站点数量。

3.3 推行统一标准，提高废纸质量，降低交易成本

利用政策和市场两个导向，促使回收企业和造纸企业推行统一的产品标准，这需要政府、行业协会、企业、交易平台联动才能实现。通过大型废纸供应商的联合和第三方交易平台的介入，以统一的质量标准和统一的定价机制向纸厂供货，标准的推行才能实现。因此标准的推行需要两个联合，一个是大型废纸供应商的联合，一个是废纸供应商和造纸厂的联合，买卖双方对质量统一的必要性要达成共识。

3.4 引入新的交易模式和交易平台，提高废纸行业竞争力

当前行业在艰苦的经济环境中挣扎求存，为了行业能够持续发展，不仅要求外部环境的支持，也需要行业内部求变。市场已初现的新模式主要有三类：物流交易中心、交易所、电子商务交易平台。

物流交易中心是区域性的大型废纸物流基地，可以解决内陆地区物流成本和纸厂库存压力较大的问题，为纸厂采购稳定优质的废纸提供了可能。交易所是将标准化的废纸通过第三方平台交易，为废纸经营企业提供套期保值和供应链金融等服务，避免信息不对称，减少同业不当竞争。废纸电子商务则是介于交易所和物流交易中心之间的一种交易形式，它能促进废纸在全国范围内的交易，平衡南北市场价格，促进产品质量统一。通过电子商务平台，可引入金融、物流平台为企业提供全面的服务。目前国内3种新型的交易模式都已初现雏形。

4 政策建议

4.1 完善法律体系建设

通过学习、借鉴发达国家的成功经验，明确企业、个人在废纸回收利用各个环节的责任和义务，对违反规定的企业和个人给予惩罚。注重发挥政府、学校等机关事业单位的带动作用，率先在这些系统建立起回收体系，多收好纸，减少中间流通环节。居民回收体系建设应与垃圾分类工作相辅相成，一方面做好宣传教育，更重要的是做好监管和收运工作，让垃圾分类有意义、有效果。

4.2 制定平衡、合理的税收扶持政策

节能环保产业已提升至国家战略性新兴产业高度，造纸工业利用废纸再生造纸，是减少木材用量、保护环境、实现低碳经济的有效手段之一。每回收利用1 t废纸，可节约 3 m3木材、1.2 t标准煤，节电 600 kW·h，节水100 t，并减少75%空气污染和35%水污染。在欧美日等国家，为了鼓励生产企业多用废纸少用原木，实行废纸利用无偿回收政策，同时由产废者支付相应的回收补贴。建议国家有关政府主管部门能出台相关税收政策给予规范企业税收优惠，以平衡不同地区税负对行业造成的不良影响。

4.3 扶持龙头企业，加强回收体系建设

通过产业政策的导向作用，逐步培育一批规模大、经济效益好、自主研发能力强、技术设备先进的大型龙头企业，形成龙头企业跨区域发展，大企业和中小企业分工协作的模式，提高废纸回收利用行业的组织化程度。鼓励大型龙头企业利用资金、技术、管理优势，发挥骨干企业作用，快速提升传统工艺；按市场规律，收编个体经营户，充分利用拾荒人员、社区居民等多方力量，形成稳定、高效和经济的回收体系。