社区矫正执法人员队伍建设探讨>

■ 陈国庆(海南省司法厅政治部主任)

■ 陈惜珍(中共海南省三亚市委办公室)

近年来，我国的社区矫正工作得到了较快发展。在社区矫正工作不断向深入推进的同时，社区矫正工作人员队伍建设也取得了较为明显的阶段性成效。社区矫正工作人员数量逐年增加，队伍不断发展壮大。截至2013年1月底，全国社区矫正社会工作者达10.2万人，社会志愿者达57.3万人。但是，我们还应当清醒地认识到，当前我国社区矫正工作人员队伍建设方面仍存在诸多不足，尤其是在提高社区矫正工作人员队伍的专职专业化方面，还需进一步完善和加强。在我国,社区矫正工作人员一般包括社区矫正执法人员和社区矫正辅助人员。社区矫正执法人员在社区矫正工作中发挥的作用最为关键。他们能否实现专职专业化，直接关系着社区矫正工作的成败。本文拟就社区矫正执法人员的专职专业化问题作些许探讨。

一、他山之石：西方法治国家社区矫正执法人员情况

社区矫正发源于西欧和英国，发展于美国，目前在西方法治国家已发展得比较成熟。对于社区矫正执法人员队伍的构建，也已形成较为成熟的模式。

(一)美国

美国的社区矫正工作人员主要由假释官、缓刑官、准专业人员、社区志愿者组成，其中具有执法权的是假释官和缓刑官，其身份是公务员。

缓刑官和假释官的工作内容包括对社区服刑人员进行监管和对社区服刑人员进行矫正两个方面。在监管方面，其工作内容包括对矫正对象进行风险评估和需要评估，执行赔偿、罚款以及违反社区矫正规定的惩罚等专业工作。在教育矫治方面，其工作内容包括根据不同的矫正对象制定矫治个案；对服刑人员进行干预性服务；对服刑人员提供文化知识和工作技能培训，对服刑人员的个性问题开设专业指导课程等。根据2001年的统计，缓刑官针对一般缓刑管理的平均人数是133人，假释官针对一般假释管理的平均人数是73人。在对社区服刑人员的一般管理中，每个缓刑官和假释官的平均办案量是98件[注]刘强主编：《社区矫正组织管理模式比较研究》，中国法制出版社2010年版，第26页。。

美国对社区矫正从业人员的专业素质要求很高，假释官和缓刑官都有非常严格的准入门槛：(1)必须具备刑事司法执法、社会学、心理学等专业领域学士学位；(2)具备相关工作经历，例如参与过相关方面的矫正工作等；(3)身体素质过硬；(4)严格的年龄限制，一般不超过37岁[注]吴宗宪主编：《社区矫正比较研究》，中国人民大学出版社2011年版，第211页。。同时，美国的社区矫正工作人员社会地位比警察和检察官高，工资待遇也非常高，平均年收入3～4万美金，远高于警察的收入[注]翁炬、王姝丽：《借鉴美国经验反思我国社区矫正工作人员队伍构建模式》，《中国监狱学刊》，2012年第6期。。

为了确保社区矫正人员的工作效率，并且确保社区矫正工作客观、公正，美国还规定了针对社区矫正工作人员的严格的工作制度。例如每名假释官或缓刑官的年工作量、工作配备人员比例、工作评价制度及监督机制等。同时，对新招募假释官和缓刑官还规定了非常细致的培训制度，包括基本培训(岗前培训和在职培训)和技能培训等[注]翁炬、王姝丽：《借鉴美国经验反思我国社区矫正工作人员队伍构建模式》，《中国监狱学刊》，2012年第6期。。

(二)澳大利亚

澳大利亚的社区矫正官与监狱矫正官一样，都属于州矫正署的工作人员，其身份不是警察，但有统一的制式服装(和警察的服装很相似)和相应的装备，他们是政府公务员，且时有轮岗。在从事矫正工作之前，社区矫正官要先接受罪犯督导、面谈、个案管理及专业复康训练等方面的技能培训。

澳大利亚的社区矫正官分为三类，一是缓刑与假释官，二是社区守法督导官员，三是社区罪犯服务司法所工作人员。因这三类人员的工作内容、工作强度不一样，对其资质要求和培训内容也不相同。

缓刑与假释官之前一般从事心理辅导、教师等工作，在从事社区矫正工作之前，他们必须先到州矫正署下属的惩教学院参加为期9周的技能培训，经考试合格后，再到社区罪犯服务司法所进行为期10个月的实习。只有通过培训考试和实践考核，才能拿到社区矫正执业资格证书，正式开始社区矫正工作。成为正式的社区矫正工作人员之后，缓刑与假释官每年还必须到惩教学院参加为期1天的培训，集中探讨工作中遇到的新情况和新问题。另外，惩教学院还安排一些高级培训课程和针对社区服刑人员的矫正项目培训，比如戒酒戒毒项目、攻击性行为矫正项目、为人父母项目和理财项目等，缓刑与假释官可以自愿选修。社区守法督导官员的工作对象是社区服刑的严重罪犯，属高风险人群，故其任职资格要求更高，要求其经验更加丰富，当然收入也更高。一般说来，社区守法督导官员之前就从事缓刑与假释工作，本来就是矫正署的矫正官，但要想成为社区守法督导官员，必须在矫正署下属的惩教学院接受为期5周的更加集中的强化培训，另外还要参加共计12个月的其他培训与实践，经考试合格才能获得任职资格。社区守法督导大队的工作不同于缓刑假释官的个案管理工作，其工作重在监督高风险的社区服刑人员，可以使用电子监控等手段，以保证社区服刑人员遵守法律，确保社区安全。社区罪犯服务司法所工作人员的工作主要是为社区服刑人员融人社会提供相应的帮扶，其任职准人条件相对较低，对其培训的强度也低很多，一般3周即可结业[注]参见郭健：《澳大利亚新南威尔士州社区矫正机构队伍建设镜鉴》，《中国监狱学刊》，2011年第6期。。

二、我国当前社区矫正执法人员队伍建设情况

(一)基本情况

自2003年开展社区矫正工作试点以来，在执法队伍建设方面各地做法不尽相同，总体来看可归纳为两种类型：

其一，司法所工作人员担任。在这种社区矫正执法人员队伍建设类型中，社区矫正执法人员是由司法所在现有工作人员中指定专人担任，负责对矫正对象的日常管理工作。但由于执法权限不明确，又缺乏强制力，司法所工作人员需要公安机关的支持配合才能有效行使刑罚执行权。为了加强对社区矫正对象的管理，部分地区尝试着赋予司法所工作人员警察身份，以确立其执法地位。

其二，抽调监狱、劳教、公安系统警官以及司法机关工作人员担任。在这种类型中，由监狱、劳教、公安系统抽调的警官以及司法机关抽调的专职人员下到司法所担任社区矫正执法人员。此类人员担负着具体的刑罚执法职能，负责办理社区服刑人员的法律手续，监督和控制社区服刑人员的行为，以及落实法律规定的对社区服刑人员的奖惩等。

(二)我国社区矫正执法人员队伍建设中的问题剖析

我国社区矫正执法人员队伍建设与美、澳两国相比较，存在很大的差距。笔者认为，当前我国社区矫正执法队伍建设主要存在以下几个方面的问题：

1、社区矫正执法队伍专业化程度不高。社区矫正是刑罚执行工作，其工作人员，尤其是处于管理地位的执法人员，需要相应的专业知识和教育矫正技能。司法所工作人员具有一定的法律知识，但普遍缺乏监狱、劳教的管教经验，缺少刑罚执行、社会工作、心理及行为矫治等方面的知识技能，故难以在短期内实现社区矫正工作的专业化。并且，由于大多数司法所工作人员不具有警察身份而缺乏刑罚执法权，不能有效开展社区矫正执法工作，从而导致矫正工作流于形式，得不到应有的刑罚执行效果。

2、社区矫正执法队伍稳定性不够。当前，由于我国缺少一支固定专职的社区矫正执法队伍，不少地方通过抽调监狱、劳教、公安干警下到司法所从事社区矫正执法工作的办法，以解决社区矫正执法队伍不足的问题。但因为是临时抽调，干警与司法所之间不存在隶属关系，处于临时过渡状态，故从属感非常欠缺，队伍的稳定性难以保证。

3、社区矫正执法力量严重不足。按照“两部两院”《社区矫正实施办法》的规定，司法所承担社区矫正日常工作。司法所的力量各地不平衡，矫正对象的分布也不均衡，有些地区司法所力量强但矫正对象少，绝大多数情况下是司法所能力弱但矫正对象多[注]庄春英：《关于社区矫正队伍建设的调研报告》，http://www.legalinfo.gov.cn/moj/yjs/content/2012-10/18/content_2787355.htm?node=30053.。随着社区矫正工作的进一步推进，进入社区矫正的矫正对象人数势必增加，而司法所执法力量不足，必将影响社区矫正的效果。

三、我国社区矫正执法人员队伍应当实现专职化、专业化

(一)社区矫正执法人员队伍专职化、专业化建设的必要性

社区矫正是一种在社区中进行的刑罚执行活动，服刑人员主要在社区内接受教育矫正，“与传统意义上的监禁刑比较而言，社区矫正需要社会相关部门的大力支持和协助，特别是需要服刑人员居住地的社区及当地政府的大力支持，需要一批熟悉当地政治经济和社会环境的社会人员参与，因此，建立一支素质高、业务精的专门工作队伍对于保证刑罚的有效执行，促进服刑人员顺利回归社会是非常重要的。[注]庄春英：《关于社区矫正队伍建设的调研报告》，http://www.legalinfo.gov.cn/moj/yjs/content/2012-10/18/content_2787355.htm?node=30053.”

从当前情况来看，自2003年开始，我国经过8年的社区矫正试点工作，社区矫正规模逐年增长。随着2011年《刑法修正案(八)》的制定、2012年《刑事诉讼法》的最新修改，以及《社区矫正实施办法》的出台，加之从中央到地方对社区矫正工作的重视，社区矫正发展规模将进一步扩大，工作任务将进一步繁重。与社区矫正的发展形势相比，我国社区矫正执法队伍情况难以适用社区矫正工作要求，加强社区矫正执法队伍的专职化、专业化建设已迫在眉睫。

(二)社区矫正执法人员队伍专职化、专业化建设的现实路径

我国社区矫正是在研究借鉴外国经验的基础上建立的，故国外法治国家社区矫正执法队伍建设有益经验和做法对我国也有着重要的借鉴意义，但由于历史文化传统、经济社会状况和法律理念等的差异，我国不可能完全照搬西方国家现成的经验及做法。我国应在借鉴的基础之上，立足国情，结合刑事司法实际，充分利于现有资源，建设符合实际需求的社区矫正执法人员队伍。

1、基本性质: 社区矫正执法人员应当是国家正规执法力量。社区矫正涉及刑罚的执行和对罪犯的监督改造，是一项非常严谨的法律工作，因此，必须对社区矫正工作人员，特别是执法人员各方面的素质提出较高要求。我国社区矫正执法人员队伍应当定位为国家正规执法力量，要建立相应的准入制度，设定准入门槛。首先，社区矫正执法人员应当具有公务员身份，非公职人员不能从事社区矫正执法工作；其次，社区矫正执法人员应当具备一定的刑罚执行、社会学、心理学等专业知识，以便较好地开展工作；再次，要符合人民警察的身体、政治条件。社区矫正在本质上是限制人身自由的刑罚执行方式，这种属性要求执法人员具备人民警察的身份。从我国社区矫正的试点情况来看，由警察担任社区矫正执法人员有利于增强社区矫正工作的严肃性和权威性，有利于增强或提高社会各界对社区矫正工作的理解、支持和参与，有利于增强社区矫正执法人员的使命感和责任感。

2、总体思路：发展与规范并重，“新人新办法、老人老办法”。在当前社区矫正执法力量明显不足、稳定性不够的情况下，可以考虑从两个方面着手，尽快建立起一支相对稳定、专业性强的专职执法人员队伍。一方面应建立专职执法人员队伍发展机制，面向社会招录符合上述三个条件，愿意从事社区矫正工作的大学生充实社区矫正执法队伍；另一方面，进一步完善现有社区矫正执法人员的培训考核机制，定期对其开展技能培训，加强考察评估，提高其工作效能。

3、赋予从事社区矫正执法的司法所工作人员警察身份是一种可以实现效益最大化的可行方法。

(1)现有司法所工作人员的优势。现有的社区矫正执法人员中很大一部分为司法所工作人员。相对其他社区矫正执法人员，司法所工作人员的优势在于熟悉社区环境，拥有较丰富的社区工作经验，工作稳定性较强等。

(2)赋予司法所工作人员警察身份的必要性和可行性。

首先，有利于增强社区矫正效果。由于目前司法所工作人员缺乏执法权，使得司法所工作人员在开展社区矫正执法工作时显得十分被动。对于矫正对象不配合工作、逃避监管的情况没有很好的解决办法，对于发生逃跑以及其他违法犯罪行为等突发情况，能做的也只能是尽快汇报，等待指示[注]参见熊贵彬：《社区矫正基层工作实践探析—以某司法所实践为例》，《前沿》，2012年第1期。。赋予司法所工作人员警察身份后，其只有执行和办事的权力而没有执法权和行使强制措施权利的尴尬情形将不复存在，有助于增强社区矫正效果。

其次，有利于保障国家刑罚权的实现。在当前我国社区矫正工作中，仍存在着矫正对象脱管漏管以及对少数矫正对象不服从管理抗拒改造打击不力等现象，这些现象的存在均有碍于国家刑罚权的实现。另外，《刑法修正案(八)》和最新修改的《刑事诉讼法》生效实施后，社区服刑人员迅速增加，2012年1月至2013年1月全国新增社区服刑人员达17.2万人，平均每省(自治区、直辖市，不含港、澳、台)新增0.55万人，而许多地方司法所人手不足——如海南省2012年底全省共有司法所225个，司法所干警共437人，平均每个司法所干警人数不足2人——开展社区矫正工作已十分吃力，但由于缺乏执法权力，司法所仍不得不分派人手来做与公安机关派出所之间的衔接与协调工作，严重影响到社区矫正工作的顺利开展，不利于国家刑罚权的实现。赋予司法所工作人员警察身份，有利于加强其执法效能，提高执法效率，有效打击脱管漏管、抗拒改造现象，最终有利于保障国家刑罚权的顺利实现。

第三，有利于及时处置突发情况。社区矫正是限制人身自由的非监禁刑罚执行方式，对于社区服刑人员活动范围、接触人员、活动内容以及迁居都有一定的要求和限制。《刑法修正案(八)》引入了禁止令制度，禁止犯罪分子在执行期间从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人。而根据“两院两部”《关于对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定(试行)》第9条，禁止令由司法行政机关指导管理的社区矫正机构负责执行。一旦发生社区服刑人员违反禁止令的规定或逃避监管、逃跑以及其他违法犯罪行为等突发情况，就需要及时处置，采取强制措施。而此项权利只有警察才能行使[注]参见司绍寒：《社区矫正警察队伍建设问题研究》，《中国司法》，2012年第4期。。赋予司法所工作人员警察身份后，使其具有行使强制措施的权利，有利于及时处置这些突发事件。

第四，赋予司法所工作人员警察身份，不但不会形成新的编制负担，还可以增加基层警力，同时有利于增强社区矫正工作人员的责任感与使命感，增强其工作积极性。

另外，赋予司法所工作人员警察身份也可以在《中华人民共和国警察法》中找到根据。反对赋予司法所工作人员警察身份的人的主要理由是认为这样做不符合《警察法》的规定。而笔者以为，由于《警察法》通过之时，社区矫正尚未开展，当时监禁刑主要由监狱警察负责执行，管制、缓刑、假释等非监禁刑由公安警察负责执行。《刑法修正案(八)》以及最新修改的《刑事诉讼法》生效实施后，司法行政机关接替公安机关负责管制、缓刑、假释等非监禁刑的执行，司法局、司法所成为与监狱并列的法定刑罚执行机关，那么负责非监禁刑罚执行的工作人员理应具有警察身份。《警察法》应当与时俱进作出适当修改。

4、具体设计。社区矫正执法人员队伍建设是一项庞杂的系统工程，为尽早实现专职化、专业化，笔者作出以下具体设想：

(1)将社区矫正执法人员纳入国家公务员招录计划。出台政策性措施，适当增加政法专项编制，参照公安、监狱系统标准，通过公务员招录渠道招录人员迅速充实社区矫正执法队伍。

(2)强化职业培训。强化职业培训是增强社区矫正执法人员队伍专业素养的一条重要途径，职业培训应包括两个方面：岗前培训和在职培训。岗前培训是指社区矫正执法人员在入职前所进行的培训。具体可以包括从事社区矫正执法工作所需的专业知识、工作经验的交流等。在职培训是指对已开始从事社区矫正执法的工作人员在工作过程中进行的培训。

(3)提高社会地位和待遇水平，增强队伍的稳定性。由于社区矫正对象的特殊性，决定了社区矫正执法人员工作具有一定的危险性。另外，社区矫正执法人员承担的工作量较大，责任较重。因此，应提高社区矫正执法人员的社会地位，并且提高其工资待遇，这样可以留住人才，稳定社区矫正执法队伍。

(4)不符合条件人员的安排。社区矫正执法人员应该有严格的准入制度，对于不符合任职条件的人员，不能从事一线执法工作，可以安排其从事社区矫正辅助工作。

(5)监督管理。社区矫正执法人员要代表国家执行刑罚，其行为关系到社区矫正事业能否顺利推进，因此，必须建立严格管理的内部监督机制，坚持依法治警、从严治警的方针，加强纪律作风建设，严格规范执法行为。

(6)仍需大量社工人员辅助配合。除了社区矫正执法人员以外，社会工作者成了当前社区矫正的一支重要力量。大量社会工作者的加入，能在一定程度上弥补社区矫正执法力量不足的问题。因此，组建社会团体或招聘社工参与社区矫正，有助于完善社区矫正执法队伍建设。