安徽省刑释解教人员过渡性安置基地建设的实践与思考

■ 夏训发(安徽省司法厅副厅长)

近年来，安徽省司法厅紧紧围绕平安建设大局，紧密结合安徽实际，把刑释解教人员过渡性安置基地作为加强和创新社会管理的切入点和着力点，创新工作载体，多形式、多层次、多领域依靠全社会资源努力解决刑释解教人员回归初期的安身立业问题，全面推动我省刑释解教人员过渡性安置基地创新发展。

一、基本概况

建立刑释解教人员过渡性安置基地，是当前社会管理创新的一项重要内容，对预防和减少刑释解教人员重新违法犯罪，维护社会和谐稳定具有重要意义。

(一)必要性。据统计，2012年我省由政府安置的“三无人员”仅187人，占当年衔接总数的1%。“三无人员”和重点帮教对象实际过渡安置需求量少，但是对这些人员政府若不及时进行安置救助，没有一个暂时过渡缓冲的地方，直接流入社会将成为人口管理的盲区，有可能成为社会不稳定的因素，极易诱发新的违法犯罪。建立过渡性安置基地，各地不能仅从经济效益考虑，更重要的是要考虑它的社会效益，应从一个地方的社会稳定高度来思考，着力消除和减少社会不和谐因素。

(二)政策依据。中办发〔2010〕5号文件要求：通过政府投入、社会支持等多种方式，在有条件的市建立集食宿、教育、培训、救助为一体的过渡性安置基地，用于安置“三无人员”等重点帮教对象。皖办发〔2010〕22号实施意见提出：建立过渡性安置基地工作在有条件的市先行试点，后逐步推开。相关职能部门做好在基地内安置的刑释解教人员的职业培训、推荐就业、管理、救济、帮教等工作。省委、省政府出台《关于加强和创新社会管理的实施意见》(皖发〔2011〕22号)，对过渡性安置基地建设进一步提出了明确要求：“各市要建立一个由政府投入、社会参与的集食宿、教育、培训、救助为一体的过渡性安置基地，每个县(市、区)要建立1—2个安置基地。2012年，省委、省政府将过渡性安置基地建设列入社会管理综合治理责任书，作为对各市的重要考评内容。

(三)我省情况。我省在安置帮教工作和过渡性安置基地建设上能够充分把握政策机遇，积极主动，工作在全国位次靠前，受到司法部的充分肯定。截至4月底，全省由政府投入建成的过渡性安置基地11个，分别是淮北市濉溪县、烈山区、杜集区、相山区，马鞍山市当涂县、和县，阜阳市颍泉区、颍州区，合肥市肥东县、长丰县，亳州市；全省各地依托社会实体建立的安置帮教基地390个，累计安置刑释解教人员4288人。未建成的地方也大都在积极筹划之中，并作为一项重要工作推进实施。

二、建设模式

从建设情况看，我省各地在过渡性安置基地建设的探索中，形成了以下比较有代表性的建设模式。

(一)新建——专用模式。政府主导、司法行政部门组织实施的过渡性安置基地建设模式。其做法是政府划拨土地、投入建设资金和保障运营经费、专项核定编制，司法行政部门负责组织实施及日常运营监管。如淮北市过渡性安置基地建设，由市县两级财政按照7:3比例配套建设，两级财政共完成投资3500万元，基地办公室负责人按副科级配备配齐。目前，所辖濉溪县、杜集区、相山区和烈山区的四个过渡性安置基地已全部建成使用。各基地根据职能定位，设立了宣告室、教育矫正培训室及食宿场所等，“教育+矫正+培训+安置 + 输出”的工作格局基本形成。市县区司法行政部门相继出台《基地工作人员管理办法》、《技能培训制度》、《临时救助安置制度》、《就业指导帮助制度》等一系列管理制度。创新实施“1+X”延伸服务模式，即以过渡性安置基地为工作中心，充分利用社会各方资源扎实开展安置帮教工作，有力地规范了过渡性安置基地的整体运行。

(二)共建——共享模式。依托社会实体多方参与建设、日常工作协作共管的过渡性安置基地建设模式。其做法是司法行政部门主导，指派专人驻点参与管理，共建单位提供场所、劳动岗位等，政府给予相应优惠政策。目前，参与共建单位主要集中在社会企业、现代产业园区、培训机构等三类社会实体。如滁州天长市分别依托市金力电器公司和天叶肥料公司建成了两个过渡性安置基地，由司法局为基地配置办公设备、安置人员生活用品等，指导企业落实平等待遇原则，协调税务机关对企业落实优惠政策；阜阳市颍泉区依托辖区内第二高级职业中学培训资源，投入100万元对其改造和设备购置，设立了钳工、焊工、数控加工、智能楼宇、网络综合布线、电工技能、建筑装饰、汽车维修等实训室；马鞍山市当涂县依托现代农业科技示范园，总投资45万元，搭建蔬菜大棚11个，占地约6亩，并设办公室、值班室、储藏室、工具存放室、厨房、餐厅及“三无人员”宿舍、备用室及卫生间，用于安置“三无人员”，开展养殖、种植和其它技能培训。

(三)合建——通用模式。采取过渡性安置基地与其他资源统筹规划、整体合建，或利用有关部门现有资源进行改扩建进而满足基地功能需求的建设模式。如马鞍山含山县政府以会议纪要的形式，将县城中心原县公安局办公场所整体划拨给县司法局(占地面积20余亩)，用作刑释解教人员过渡性安置基地和社区矫正教育中心建设(简称基地—中心)，具体建设由县政府城投公司负责，基地—中心建成后运行经费由政府适当补助。有的县(市、区)利用民政部门所属的社会福利院、救助站用于“三无”人员和生活无着落等帮教对象的过渡性安置。

三、问题与思考

当前，我省过渡性安置基地建设在部分地方取得一些成绩，基地建设整体取得了一定突破。但客观来讲，基地建设工作还存在一些不足。

一是从政策层面看，基层对上级精神把握不准。由于《中共中央办公厅国务院办公厅转发〈中央社会治安综合治理委员会关于进一步加强刑满释放解除劳教人员安置帮教工作的意见〉的通知》(中办发〔2010〕5号)、〈关于转发《省社会治安综合治理委员会关于进一步加强刑满释放解除劳教人员安置帮教工作的实施意见》的通知〉(皖办发〔2010〕22号)及《关于进一步加强刑释解教人员安置帮教工作的实施办法》(皖司发〔2011〕75号)都是带有密级的文件，基层单位一般都难以看到，对其中的内容实质都不太了解，加上文件条款过于笼统，操作起来比较困难。比如，有的对“以政府投入为主的过渡性安置基地”内涵认识不够准确，把以政府是否划拨土地、规划建设作为主要指标。

二是从实际操作看，地方党委政府重视程度不一。从调研情况看，凡是地方党委政府重视程度高的地区，基地建设的推进力度就大，取得的成效就越实。但是，还存在一些地方只重视经济发展，注重民生工程建设，忽视司法行政工作，认为司法行政工作是软指标，讲起来重要，干起来次要，考虑用钱的时候就不要。基层司法行政机关打报告申请基地建设费用时强调政府的种种困难。

三是从自身推动看，部分司法行政机关干部动力不足。调研及座谈中，各地对建基地的看法还有差异，认为“三无”人员少，可以缓建。少数地方司法局领导对建基地需要政府审批和投入，需要争取资金和土地指标，需要购置工作设施和装备，在思想上存在畏难情绪，不愿向党委政府汇报，不愿积极主动作为。有的则不善于向党委政府汇报工作，不善于协调相关部门，以至工作推进不力甚至推不动。有的工作中顾虑重重，担心基地建成后地方政府布置诸如收容精神病患者等新任务，存在多一事不如少一事的消极认识。

四是从进展程度看，工作发展不平衡状况依然突出。从当前基地建设的现状看，全省各市之间，同一个市的各县(市、区)之间工作推进力度不一，工作开展“冷热不均”，没有形成整体推进的发展态势。有的已基本完成省厅下达的目标任务，如淮北市一县三区均已建成1个由政府投入的过渡性安置基地；有的还未制定规划和落实实施单位，如淮南、池州等市及所属区县过渡性安置基地建设工作尚未启动。

四、意见与建议

(一)进一步统一思想认识。首先要重点解决各地司法局主要领导和领导班子的认识问题，在政策要求、现实需要等方面统一认识。其次要积极争取地方党委政府的重视支持，着力从社会管理创新、民生工程、维护当地和谐稳定、司法行政职能发挥等方面取得他们的支持，落实基地及有关刑释解教政策。再次要做好宣传沟通工作，解决好影响过渡性安置基地建设的政策障碍、认识误区等，如统一过渡性安置基地名称，明确基地建设的基本功能需求，明确只对有需求的刑释解教人员提供帮助而并非全部等等，进一步增强过渡性安置基地建设的可操作性。同时，要加强与特殊人群专项组成员单位的协调配合，让成员单位切实承担起各自的责任。

(二)采取合适的运作模式。鼓励各地在完成省厅硬性指标的基础上，因地制宜，大胆探索创新。经济条件好的地方可采取新建——专用模式，建立相对独立封闭的基地，人员、经费保障纳入本级财政预算和编制管理，日常运转由当地司法行政机关管理负责。社会实体多且优的地区可采取共建——共享模式，选取社会责任感强、热心安置帮教工作的社会单位，由政府投入一定的资金和设备，司法行政机关进行业务指导。刑释解教人员少的地方，可与相关部门整合资源采取合建——通用模式建立基地，如将过渡性安置基地与社区矫正教育中心合建，也可依托人社、农委、民政部门所属的职业培训中心、农民职教中心、社会救助站、福利院等建立过渡性安置基地。

(三)规范和强化管理使用。过渡性安置基地的生命力在于使用。目前，基地利用率还比较低，易造成资源的闲置浪费。一是司法行政机关要积极协调编制部门争取人员编制，或者由政府购买公益性岗位充实。同时明确过渡性安置基地工作人员的准入标准及经费保障。二是要加强基地的管理，建立健全各类管理制度，制定应急突发事件预案，加强值班值守，确保安全稳定。落实对“三无人员”或重点帮教对象必接必送政策，防止脱管失控。对确有需求的“三无”人员和帮教对象，要严格按照政策规定，给予帮助救助。三是要寻找适合的项目作为支撑，保障基地的正常运转。可利用司法行政系统内“双向联系”机制，发挥监狱劳教(戒毒)单位项目多、资源多的优势，以适当形式进驻。也可结合当地比较优势，在项目选择上，宜工则工，宜农则农，适宜劳务的则选择劳务加工项目。