青少年法制教育工作的实践与思考

■ 徐海燕(天津市河西区司法局局长)

加强青少年法制教育工作，不断提高青少年的学法、知法、守法、护法的自觉性，有效预防和减少青少年违法犯罪，为青少年健康成长营造良好的社会法治环境，是实施依法治国战略，建设社会主义法治国家的重要基础，是“六五”普法规划的重中之重，也是全社会共同的责任和紧迫的任务。近年来，天津市河西区司法局深入天津市河西区新华中学、上海道小学等多所中小学校开展工作调研，了解了全区青少年法制教育工作开展的基本情况和存在的问题，形成了破解这些问题的工作思路，采取了有针对性的措施，有效地解决了问题。

一、青少年法制教育工作的基本情况及存在的问题

天津市河西区现有学校53所，其中中学20所，小学33所，在校学生共计58330人。长期以来，区委、区政府高度重视法制宣传教育工作，把青少年法制教育工作作为普法工作的重点，纳入普法依法治理工作总体规划，实行责任目标管理。河西区司法局紧紧围绕市、区中心工作，以加强青少年法制教育为重心，以学校教育为主渠道，以丰富多彩的活动为载体，积极创新青少年普法形式，拓展延伸普法内容，深入开展青少年法制教育工作。

(一)认识缺失，法制教育流于形式化

学校是青少年法制教育的主阵地，法制教育是素质教育的重要组成部分，法制课是开展学校法制教育的主要途径。但由于一些职能部门和学校领导认识上的偏差，全区部分中小学校青少年法制教育有偏重法律知识普及而忽视法治意识培养的倾向。法制教育更多地侧重于传授法律知识，以预防和减少青少年违法犯罪，而对青少年一生最为有用的法律素质和法治意识的培养和树立，则被放在了次要的地位。另一方面，由于当前应试教育的影响，升学率还是对教育成果的评判标准，各中小学校依然热衷于围绕高考指挥棒转。全区隶属市区重点中小学校有10多个，重点中小学校升学压力尤其大，导致少数学校不同程度地存在着重智育轻德育、重分数轻素质倾向。虽然有些中小学校领导也认为法制教育非常重要，但心里却深感无奈，因为当前对法制教育国家教育部仍没有纳入教学大纲，在课程安排上，重视程度上还是不够，时常导致法制课课时被主课占用，一定程度反映了当前教育观念的偏差。

(二)政策缺位，法制教育缺乏规范化

“六五”普法规划中对学校法制教育完善计划、教材、课时、师资、考核、法制副校长的“六落实”的要求与教育部的规定有所冲突，还没有进入教育系统制定的教学大纲。法律知识目前还不是学生中考、高考的必考内容，造成各中、小学校没有统一的法制课时，没有统一法律教材，没有专门的法制课老师，学用脱节、学考脱节的现象较为严重地存在。在教育方法上，学校的法制教育往往局限于课堂教学，采用集中授课，强制灌输的方法，缺乏灵活性和多样性。尽管不少学校进行了积极地探索，组织了诸如模拟法庭、征文比赛、法制文艺节目等活动，但这些活动还停留在传统的宣传形式和方法上，缺少现代媒体技术和手段，缺乏长期性和有效性。每学期或在开学或在结束之时学校举行一次大型法制讲座，不分年级，不分对象，不分内容，几百甚至几千人集中听课，这种强制性地说教，缺乏针对性和趣味性，令青少年产生厌倦心理，难以达到预期的目的和效果。在师资质量上，目前全区中小学校的法制副校长和法制辅导员分别由管界派出所民警和管界交警大队交警担任。由于他们平时自身业务工作繁忙，时间、精力有限，很难深入了解学生对法制教育的想法和全身心地投入这项工作。

(三)协调不力，法制教育网络难以一体化

学校、社会、家庭三结合教育网络虽已形成，但协调配合还不够紧密，学校、社会、家庭的教育合力难以很好形成。主要表现在三个方面：一是各相关部门、单位普遍参与了法制教育，但因各自职能有限，开展工作都有自身的着眼点和局限性，缺少有机的协调与配合。二是学校与社区、学校与家庭、社区与家庭之间衔接配合不够，存在空白和断档。三是家长学校对家长的法制教育的认识不到位，部分家长的法律素质有待提高。他们不仅不注意对孩子开展必要的法制教育，甚至还经常用语言和行为，自觉不自觉地向孩子们灌输腐朽没落的个人主义、损人利己甚至违法乱纪等与青少年健康成长格格不入的思想意识。

(四)重视不够，闲散青少年和外来青少年法制教育处在边缘化

近年来，由于父母去世、离异，厌学、痴迷网络游戏等各种原因造成的辖区闲散青少年逐年增多。他们既无工作单位，家庭管理又差，思想不定型，精力又充沛，是法制教育的盲区，几乎谈不上任何形式的法制教育。辖区外来青少年的人数急剧增加，而由于受教育体制的限制，这些外来青少年中出现辍学现象的人数也在不断增加，整天游荡于街头巷尾。而根据经验分析，这些长期缺乏教育，头脑中法治意识少之又少的孩子，长大后成为社会“害群之马”的概率比一般能够接受正常教育的孩子要高得多。在重大的刑事案件中,青少年犯罪比例在不断增加，而闲散青少年和外来青少年犯罪率大大高于在校青少年学生，据河西区人民法院统计，青少年伤害、盗窃、抢劫、抢夺、寻衅滋事等多发性刑事案件中，在校生犯罪仅占全部青少年犯罪的6%，其余大多数为辍学的社会闲散青少年和外来青少年，这也从一个方面证明了这一类青少年法制教育工作的滞后。

二、加强青少年法制教育工作的做法及成效

针对上述存在的问题，我们采取了以下的措施，取得了一定成效。

(一)高度重视普法网络建设

1、纳入整体规划。我们把青少年法制教育纳入到普法依法治理工作总体规划之中，摆上区委、政府的议事日程，坚持把青少年作为普法的重点对象，纳入普法规划和年度工作安排。

2、加强组织领导。区委政法委、区综治办、团区委专门成立了预防青少年违法犯罪工作领导小组、未成年人保护委员会；主动牵头组织，积极协调配合，抓好工作落实。全区53所中小学校配齐配强了法制副校长。为青少年法制教育工作的深入开展提供了组织保证。

1.1 对象 选择2011年8月—2012年7月我院4个病区(呼吸内科、老年科、神经内科和骨科)护士54名，平均年龄(29.6 ±6.5)岁;平均工作时间(8.7 ±7.3)年;学历:硕士1名，本科15名，大专32名，中专6名;职务:护士长4名，护士50名;职称:护士26名，护师22名，主管护师6名。住院患者258例，男154例，女104例，平均年龄(65.7±17.5)岁，沟通良好，并取得患者本人同意。

3、强化目标责任。建立目标管理责任制，明确职责、量化标准，把责任落实到具体的部门和个人，确保各项工作任务落到实处。建立统一的法制副校长聘任、管理、培训和考核制度。

4、健全组织网络。健全了相关职能部门与学校、家庭、社会“三位一体”的青少年法制教育网络，逐步实现了青少年法制教育的制度化、规范化、常态化。一个由党委政府领导，人大监督，职能部门组织实施，学校、家庭、社会积极参与的青少年法制教育网络在全区基本形成，并逐步完善。

5、开展各种活动。区综治办、公安河西分局、团区委等相关部门，积极开展校园周边环境整治、创建“青少年维权岗”、“文明校园”等专项活动，为促进青少年健康成长创造了良好的法治环境。《天津日报·新河西》、河西有线电视台、河西普法网也成为青少年法制教育的重要舆论宣传阵地。

(二)充分发挥主阵地、主渠道作用

全区中小学校充分发挥学校教育主阵地、课堂教育主渠道作用，将法制教育课纳入教学大纲、纳入教学计划、纳入学校德育工作计划之中，基本上做到了完善计划、教材、课时、师资、考核、法制副校长的“六落实”。同时，坚持课堂教学与社会实践相结合，积极开辟“第二课堂”，采取了主题班会、法制讲座、法律知识竞赛、动漫作品创作、模拟法庭、让服刑劳教青少年现身说法、法律征文比赛、参观展览等形式，激发青少年学生的学法热情，提高趣味性。“六五”普法以来，全区中小学校开展模拟法庭320场次、青少年法律知识竞赛108场次，开展“我与法律同行”征文活动220余场次，全区100%的在校中小学生接受过较为系统的法制教育。并依托市青少年活动中心、河西青少年宫等青少年活动场所建成了一批青少年法制教育基地，为吸引广大青少年学习法律知识、参加社会法制实践提供了新的载体。

(三)强化提高青少年的法律素质

近年来，河西区青少年法制教育工作重点突出，内容丰富，形式灵活，具有较强的针对性、趣味性和实效性。全区青少年通过丰富的学法方式，一是初步形成了遵纪守法意识。对于什么是违纪违法行为，违纪违法行为的危害性，违纪违法将受到什么处罚等，有了进一步的了解和认识，增强了遵纪守法的自觉性，提高了明辨是非、预防犯罪的能力。二是提高了维权意识。对于依法维权的重要性，哪些是青少年的合法权益，如何运用法律手段维护自身的合法权益等法律知识有了更多的了解。三是逐步培养了权利义务对等的现代法治观念。随着法律知识的逐步积累，更多的青少年学生对宪法所规定的公民的权利义务，对法的价值和权威有了进一步的认识，为全面提高知法、守法、用法、护法的能力，打下了一个较好的基础。四是青少年法律意识的提高，还生动体现在他们广泛参加社会法制实践活动方面。他们积极参加“带法回家”、 “送法进社区”，担任法制宣传志愿者等活动，宣传所学到的法律知识，不仅是法制教育的受益者，而且成为法律知识的传播者。

(四)加强青少年法制教育工作制度化、规范化建设

河西区不少中小学校在总结青少年法制教育内在规律和实践经验的基础上，不断从制度上规范青少年法制教育工作，将青少年法制教育纳入校长任期目标责任制，对办好青少年法制教育基地、家长法制学校等阵地建设、整治学校周边环境，提出了明确要求。有的中小学校在探讨建立健全师资培训、法制副校长、法制辅导员制度，探索建立有关青少年学生法律素质测评、法制课质量评估等制度方面也取得了初步成效。这些制度的建立，为青少年法制教育的健康发展，起到了积极的保障作用。

经过我们的积极探索和不懈努力，河西区青少年法制教育工作取得了明显成效：青少年法制教育网络基本形成，青少年的法律素质明显提升，青少年法制教育工作制度化、规范化逐步实现，广大青少年依法律己、依法维权的意识不断增强，自我保护和抵御违法犯罪侵害的能力进一步提升，青少年学法、知法、用法、护法工作的成效日益显现。

三、进一步加强青少年法制教育工作的对策建议

(一)要更新理念，强化责任，提升地位

1、立足长远，确立法制教育主导思想。各中小学校要紧紧围绕“六五”普法规划，立足本校法制教育实际，摒弃青少年法制教育中的急功近利心态。青少年法制教育的目的，不仅是要向他们传授法律知识，而要从根本上培养教育青少年尊崇和敬畏法律、维护法律尊严的法治意识，使青少年成为具有高度法律意识和法治精神的社会公民，整个社会逐渐形成良好的法治文化和法治环境。

2、加强领导，把法制教育纳入日常的教育范畴。要在全区广泛宣传加强青少年法制教育的重要性，扩大影响。学校、家长包括学生本人要切实认识到法制教育的紧迫性和重要性，增强青少年的法律素质和法治观念，减少和预防青少年违法犯罪，促进青少年健康成长。区教育局要负责制定具体的意见，把法制教育列入正常的教育体系，列入教育大纲，列入教学考核的目标，列入法治化管理轨道。同时，要设立法制教育专门机构，加强青少年法制教育的组织领导，并在全区各中小学校全部设立法制安全办公室，配备法制联络员，为全区各中小学校聘请法制副校长，积极做到青少年法制教育工作有人管、有人做、有人查。

(二)要突出重点，创新形式，增强效果

1、强化措施，充分发挥课堂教学主渠道功能。要确保完善计划、教材、课时、师资、考核、法制副校长的“六落实”。由区教育局负责完善在校学生的法制教育体系，将法制教育作为一个重要学科纳入教育教学大纲和年度计划，进一步改革和完善法制教育教学内容，规定具体的课时安排，力求每学期的法制教育课程安排不少于8个课时。一方面，区教育局要广泛征求学校、各有关职能部门、教育方面的专家、学者的意见，根据学生的年龄、心理特点、接受能力、知识结构等编写出统一、规范、科学的法制课教材；另一方面，区委宣传部和治区办等法制宣传教育主管部门也要根据工作特点配合编写一些配套教材、资料，协助学校全面推进法制教育工作。

2、打造特色，充分运用第二课堂开展学法用法的社会实践活动。一是要组织形式多样校园主题实践活动。落实校园年度法制教育工作计划，拓展校园法制宣传教育形式，通过组织法制讲座、主题班会、法制故事演讲、法律知识竞赛、开展模拟法庭、学法征文、法制漫画创作、法制小报创作竞赛、法律文艺小节目等活动，广泛普及法律知识。针对近年校园伤害案件高发的实际，组织校园安全防范专题讲座、应急疏散演练和自护自救演练，增强安全防范意识和自我保护能力。二是要全方位拓展校外主题实践活动空间。通过组织参观少年犯管教所、禁毒所、看守所、旁听庭审，参与交通协勤等丰富多彩的校外主题实践活动，让青少年在亲身体验中，接受直观、形象的“现身说法”教育，认识体验遵纪守法的必要性和重要性，培育青少年对法律的敬畏与信仰。三是要加强青少年法制教育阵地建设。依托天津市青少年活动中心、天津市文化中心、河西青少年宫等青少年活动场所，建立青少年法制教育基地，增加法制元素，完善基地设施和硬件水平，开展举办各类法制培训班和主题宣传活动，为学生体验法治实践、深化法制教育效果创造有利条件。四是要充分发挥媒体阵地的舆论导向作用。充分利用各类媒体开辟青少年法制教育专栏专刊，制作系列专题节目，加大青少年法制宣传力度，并对侵害青少年权益的违法现象进行揭露和批评，形成持久、有力的法制宣传声势，推动形成全社会关注支持青少年法制教育的舆论氛围。

3、严格标准，巩固和完善中小学法制副校长制度。一是要选派或及时补充具有较好的文化素质、熟悉法律知识、热心青少年教育工作并有一定的组织和协调能力的专职普法工作者、政法机关优秀干警以及律师、法律工作者担任中小学校兼任法制副校长，实现全区各中小学法制副校长配备率始终达到100%。二是要进一步完善法制副校长对中小学法制教育工作的指导、监督、协调机制，规范法制副校长的工作职责及考核标准，确保法制副校长教学有计划、办公有场地、活动有安排、工作有保障。法制副校长要根据治安形势变化、结合学生特点，实施有针对性的法制教育。协助学校加强内部安全防范，健全、完善规章制度，落实各项防范措施，消除各类安全隐患，开展安全文明校园、无毒校园创建等活动；对有不良行为的学生，进行教育转化；积极参与学校周边治安环境整治，配合政法部门处理在校教师、学生违法犯罪案件，严肃查处侵害师生合法权益和滋扰校园的案件。三是要大力增强学校法制课的师资力量，提高法制课教师的法律素质，鼓励现有的法制课老师参与法律学历教育，大胆引进高校法律专业大学生参与青少年法制教育工作,使其成为青少年法制教育的生力军。四是要采取短期培训、专家辅导等方式，有计划、有针对性地对法制副校长和法制课教师进行法律知识培训，切实提高广大中小学法制课教师的法律知识和授课技能。

4、深化服务，加强青少年普法讲师团队伍建设。要推进青少年法制教育工作长效化、规范化、制度化建设。建立健全青少年法制教育“点对点共建”机制，实现全区“律师进校园”活动全覆盖。充实青少年普法讲师团队伍，推荐具有法律专业知识和实践经验的专业人士，根据讲师团成员的专业特长和学校的需求，科学合理调配。加强青少年法制教育志愿者队伍建设。注重把具有法律专业特长、自愿参与普法活动、热爱普法公益事业的三方面力量吸收到志愿者队伍中来，要充分发挥“五老”(退休老干部、老战士、老专家、老教师和老模范)在青少年法制教育中的积极作用，定期深入校园、社区，面向青少年积极开展法律志愿服务。

5、科学考评，完善法制教育评价体系和考核标准。要把法制教育纳入学校教育质量和学生综合素质评估体系。教育局可以开展专项评估，或单独建立一个分别以初中、高中为重点的评价体系和考核标准，内容主要包括：计划、教材、课时、师资、考核、法制副校长的“六落实”的基本要求、执行情况；开展第二课堂学法活动和法制实践活动的要求、完成情况；兼职法制副校长发挥作用的情况；加强和家庭、社会的联系，整合社会资源、形成学校法制教育工作合力的情况和工作开展情况；学生遵纪守法情况等等。评价和考核结果作为评选文明学校等的重要依据。

(三)要联动协作，齐抓共管，形成合力

1、落实责任，加强各职能部门之间的协调。要明确各职能部门在青少年法制教育中的职责，形成各部门协调配合，互相促进，共同发展的良性运行机制。一是要建立联席会议制度。由区委宣传部、教育局、综治办、司法局、团区委、关工委等有关部门建立青少年法制教育联席会议制度，切实加强青少年法制宣传教育工作，着力构建学校、社会、家庭“三位一体”的青少年法制教育工作格局。二是要明确协作分工。区委宣传部负责对青少年法制教育的总体指导；区教育局要将“六落实”列入学校教学质量评估内容，将在校学生的法制教育列入学生综合素质评估体系；区司法局要积极组织律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员深入开展“法律进校园”活动，并做好青少年的法律援助工作；区综治办要将青少年法制教育工作纳入社会治安综合治理年度考核内容，负责协调有关部门做好兼职法制副校长的聘任、管理工作；团区委要落实有关预防青少年违法犯罪的法律宣传和相关活动的组织工作；区关工委要充分发挥“五老”在青少年法制教育中的积极作用，深入学校、社区开展各类普法宣讲活动。三是要健全工作保障措施。建立目标管理责任制，明确职责、量化标准，把责任落实到具体的部门和个人，分批定期、限期实施，确保各项工作任务落到实处。探索完善激励机制，坚持平时检查与集中检查相结合，自查与互查、联查相结合，过程考核与结果考核相结合。四是要注重调查研究，开展对青少年法制教育系统化、规范化的理论研究，以引导青少年法制教育工作适应形势的变化和发展。

2、密切配合，加强学校与家庭的协调。一是要加强学校与家庭的联系，密切注意青少年的思想动向，学校、社区以及工、青、妇等与青少年教育密切相关的部门，可以联手成立家庭教育群众性组织，将每一个有未成年人教育的家庭，都纳入到这一组织中来，给予每个家庭对孩子的教育以规范化的指导、检查和督促，并在此基础上逐步建立起具有一定刚性意义的家庭教育监督机制。二是要积极发动文明家庭加入普法宣传志愿者队伍，通过法律知识讲座、评定典型示范户等活动，弘扬家庭美德，建设家庭文化。三是要特别关注暴力性家庭、单亲家庭等特殊家庭，坚决预防与制止家庭暴力。建立社区、学校与单亲家庭定期联系机制，维护好单亲家庭子女的合法权益。

(四)要综合协调，分类帮教，着眼于本

1、多措并举，切实加强对闲散青少年的法制教育。河西区东海街是全市唯一的闲散青少年教育帮助和预防犯罪工作试点街道。今后要继续巩固和推广东海街独具特色的“一二三四”闲散青少年教育帮助工作模式。即，依托综治工作平台建立一个统筹协调的联动体系；搭建12355青少年服务平台、青少年维权岗两个科学有效的服务载体；打造法律及心理专业人才、“五帮一”社区工作组、社会公益人三支专兼结合的工作队伍；建立动态管理、分类帮扶、动态预警、融入互动四项闲散青少年帮扶机制。团区委要积极整合社会资源、统筹协调相关部门，在全区开展针对闲散青少年的教育帮助专项行动，并联合有关职能部门出台具体工作实施意见。一是以预防违法犯罪为中心，组织形式多样的学法和职业道德、社会公德教育、开展帮教活动并举，帮助闲散青少年树立正确的人生观、价值观，引导他们自觉遵守社会秩序，依法维护自身权益。二是法制教育和文化补习并举，通过同步提高闲散青少年的综合素质，使他们能更好的融入社会和适应就业需要。三是法制教育和就业培训并举。其一，在法制教育中突出劳动、安全、合同、税收、工商管理等内容的学习；其二，结合开展就业技能的培训和在就业方面提供必要的指导和帮助。四是对刑释解教青少年做到帮教和安置并举，通过教育和服务，防止他们重新走上违法犯罪的道路，维护社会和谐稳定，积极帮助一批青少年解决涉及切身利益的生活帮扶及就学就业问题。

2、疏导结合，切实加强对外来青少年的法制教育。一是在内容上要适用。要根据外来青少年文化程度相对较低、参差不齐的特点，编写生动易懂的法制教材，提高教育的针对性和实效性。二是在形式上要灵活。要把集中上大课、收看法制录像、观看法制文艺演出等多种形式结合起来，提高教育的生动性和趣味性。三是在方法上要多样。要根据外来青少年流动性大等特点，把固定场所开展教育和流动宣传教育有机结合，注重服务性。四是在效果上要务实。要把提高法律意识与维护进城务工青年权益相结合，在突出宣传公民的基本权利和义务等内容的同时，注重帮助解决其人身伤害、工资拖欠、劳动安全等问题，帮助引导广大进城务工青年掌握法律武器，做遵纪守法、文明务工、依法维权的新市民，提高教育的警示性、劝导性和渗透性。