中国需要多少铁路和公路

◎李连成

中国需要多少铁路和公路

◎李连成

确定交通基础设施远景规模具有重要意义

交通运输是国民经济的基础产业。经济社会的发展过程，持续性地对交通运输服务提出了便捷、安全、经济、高效等要求，交通运输业的首要社会责任就是提供满足经济社会发展所需要的交通供给和交通服务。交通基础设施是交通运输体系的核心和平台，交通基础设施建设发展滞后，会成为经济社会发展的制约“瓶颈”，我国及世界交通运输发展落后国家在这方面的教训均较为深刻。

交通运输业是资源密集型产业。交通建设对资金的消耗、交通基础设施对土地资源的占用、交通工具对能源的消耗和对大气环境的影响等等，都十分巨大。国际铁路史表明，交通基础设施建设规模过大和速度太快，会造成资源浪费和交通运输自身的发展负担，进而影响经济社会的健康发展。我国部分地区在交通基础设施建设中，也一定程度上存在贪大求高、盲目扩大投资规模等问题。

发达国家交通发展的历史和运输经济理论的分析都表明，以线路长度衡量，交通基础设施不会无限地增长下去。从远景看，交通基础设施大致存在一个稳定的基本网规模，之后对于任何运输需求波动的应对都将在这一基本网的基础上进行调节和完善，而不会进行大规模的拆除、建设或调整。

因此，对于多大的交通基础设施建设规模才能适应当前及未来经济社会发展的需要，并建立交通基础设施与经济社会发展之间的良性关系，具有重要意义。一是满足经济社会发展对交通基础设施的需要，即交通发展要承担起支持国民经济发展的社会责任，避免出现交通基础设施不足进而对经济社会发展产生“瓶颈”制约；二是满足交通基础设施建设中交通资源的持续健康利用，即交通发展要承担起与资源生态协调发展的责任，避免设施规模过度，造成资源浪费。

在各种交通方式中，铁路和公路基础设施的投资规模、资源占用最大，对国土空间的开发作用也十分显著。基于重点问题和目标导向的考虑，本文所要分析的对象限定于铁路和公路，即核心问题是“未来我国究竟需要多少公里的铁路和公路？”。

发挥交通基础设施对经济的拉动作用要限于合理规模之内。交通基础设施建设对经济发展到具有拉动效应，交通基础设施条件改善后，对产业布局和经济发展能力的提升作用较为明显，尤其是对正处于工业化阶段区域的作用更为突出。基于此，我国有两次大规模投资交通基础设施建设，既推动了交通大发展，也有力地促进了经济增长。第一次是1997年亚洲金融危机后，交通基础设施成为我国积极财政政策的投资重点，在国债投资、银行贷款等各方面资金的支持下，交通投资额逐年大幅增加，高速公路、港口、机场等交通基础设施在这一时期得到大力发展。第二次是2008年以来，我国为应对国际金融危机的影响，推出了4万亿投资计划，交通基础设施再次成为投资重点，铁路发展速度大幅提升，公路、机场、港口、农村公路等基础设施建设步伐也明显加快。这两次大规模、集中的交通基础设施建设，既是交通运输自身发展的要求，更是国家扩大内需、拉动经济增长的需要。而实践证明，这两轮交通基础设施建设对拉动投资、带动就业发挥了非常积极的作用，对经济的稳定与复苏做出了十分重要的贡献，并对夯实未来经济社会发展基础具有重大而深远的意义。

交通基础设施建设应该适度超前已经成为共识，但“度”则很难把握。如前所述，交通基础设施对资金资源等的消耗十分巨大，适度超前建设中要防止出现投资和债务风险，要防止出现资源不可逆的大规模浪费。“度”的天花板应该是交通基本网规模。

我国应在2035～2040年建成交通基本网

交通基本网规模是交通基础设施网络处于稳定形态的规模，许多发达国家交通基础设施网络形态已经稳定，对我国及众多发展中国家而言，交通基本网仍是处于建设期的远景目标。决定一国交通基础设施网络远景规模的因素主要有经济地理特征、经济社会发展阶段和资源环境约束条件。决定交通运输网络远景相对稳定规模的三个主要因素中，地理特征中的资源禀赋和空间分布远早于人类历史，其开发利用受经济发展的影响；资源环境容量也具有非常好的稳定性；经济地理特征中的产业和人口空间布局是长期人类活动的结果，与经济社会发展密切相关。由此，交通基础设施规模大致的稳定时期点最终取决于经济社会发展阶段。

经济发展阶段主要指标有经济发展水平、工业化和城市化发展水平，人口规模对客运需求进而对客运交通网络规模有决定性影响。根据邓小平同志的“三步走”发展战略，中国将在2050年左右达到中等发达国家水平。如果按目前我国经济发展形势和世界经济发展形势分析，中国现代化的第三步战略目标可能提前10年左右实现，在2040年左右达到中等发达国家水平。国务院发展研究中心测算，2030年我国主要经济社会指标达到或接近后工业化阶段的标准。国家发展和改革委员会宏观经济研究院预测，我国城镇化将在2040年左右达到70%～75%的峰值。中国社科院人口所预测，我国人口顶峰出现在2037年左右，约为14.68亿人。

从运输需求对交通基础设施规模要求的角度判断，综合分析我国工业化阶段、城镇化阶段和人口规模的预测，2040年前后我国交通基础设施规模达到相对稳定的阶段，即应建成交通基本网的时间点。此后，交通基础设施总规模应该不会发生大的变动，只是根据运输需求的变化进行局部的微调，而交通运输更多地是通过技术进步、优化运输组织、提高运输管理水平等途径来满足经济社会对运输服务数量和质量的要求。

从运输能力供给的角度分析，经济社会发展水平的不断提升，持续性地对交通运输服务提出了便捷、安全、经济、高效等方面的更高要求，在这个动态的交互、上升发展过程中，交通基础设施要在运输需求形成之前而非之后形成能力，这一点已经成为社会各界对交通发展的基本共识。简言之，即交通基础设施应该适度超前发展。因此，笔者认为，在条件、资金等许可下，我国应在2035年左右建成交通基本网，发挥交通基础设施支撑国民经济发展和社会和谐发展的社会责任。

未来我国铁路和公路的远景规模分析

美国、德国、日本等在路网规划和建设时将功能目标作为主导。如美国、德国将高速公路定位于连接5万以上人口的城市，日本10万人口以上的城市全部由高速公路连接。根据不同层次交通基础设施网络的功能定位，借鉴国外经验并结合我国国情，设定国家高速公路、普通国道、客运专线铁路和普通铁路网络发展目标如下：

国家高速公路应连接所有城镇人口超过20万的中等及以上城市和经国家批准的对外开放一类口岸，连接所有地级行政中心城市（镇）。

普通国道网应连接所有设市城市和所有一类、二类口岸，连接县级行政中心城市（镇）。

客运专线铁路网又分为区际客运专线和城市群内城际快速轨道交通。区际客运专线主要服务于全国重要城市群之间的快速客运，线路尽量连接所有人口超过100万人的特大型城市；城市群内城际快速轨道交通考虑连接各城市群内人口超过50万以上的城市，主要服务于城市群内部快速客运。

普通铁路考虑连接人口数量超过20万的城市（镇）、重要矿产资源生产区、沿海主要港口以及沿边主要口岸等。

根据以上路网功能目标，采用连通度法测算不同层次交通路网的规模。

此外，借鉴经济发达国家交通基础设施网络演变规律，选取具有相似国家或地区进行类比，从而确定我国交通基础设施网络远景规模，具有一定的可比性和现实操作性。利用相似情景比较法，结合各国国土面积、人口密度、地理特征等特点，将美国、英国、法国、日本、意大利、德国等发达国家路网稳定时期的发展水平与我国人口密度相近的区域进行类比，分析未来我国国家高速公路、普通铁路网规模，并通过路网结构类别分析来测算其他层级路网规模。

根据各种运输方式的技术经济特征和资源利用特征，充分考虑我国人多地少的基本国情，将铁路和公路远景规模的测定置于综合运输体系之中，置于资源节约型、环境友好型的交通发展模式中。通过以上分析和预测，采用综合组合预测法测算，我国公路网远景规模约为596.5万公里，其中：国家高速公路网15万公里；普通国道26.5万公里；省级公路55万公里，农村公路500万公里。铁路网远景规模约为19万公里，其中客运专线约4万公里，普通铁路约15万公里。

相关措施与建议

为科学有序推进交通基础设施建设，国家应建立综合的交通管理体制，强化路网的科学规划和严格实施制度，健全交通资源的节约集约利用制度。

1.建立综合交通运输管理体制

既有交通运输管理模式强调单一方式的自我发展，存在恶性抢占资源的弊端，从而造成交通基础设施网络结构性矛盾和资源浪费。因此，建议国家以机构改革为载体，按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，加快建立和完善综合交通管理体制，建立综合交通运输宏观调控与协调机制，为交通基础设施网络的协调、有序建设提供体制保障。

2.强化国家对交通基础设施网络的统一规划和实施

缺少路网的统一规划与实施制度是美国、英国等国家铁路大规模拆除废弃的重要制度原因。一是要科学规划，重视交通基础设施相关规划前期研究和社会公众的广泛参与；二是严格实施，国家级路网要以中央资金投入为主，依照规划，合理把握建设节奏；三是做好评估，完善交通基础设施网络规划的评估和调整制度，为交通运输规划的动态调整提供依据。

3.健全交通资源的节约集约利用制度

积极建立交通用地的有偿使用制度，建立和完善交通用地的共用和综合开发制度。通过优化交通结构、促进节能低碳车辆开发和应用、建设智能交通管理系统等，实现交通节能减排，减缓对环境生态的影响。

（本文为国家发展改革委宏观经济研究院重点课题《我国交通运输网络规模研究》的成果）

在条件、资金等许可下，我国应在2035年左右建成交通基本网，发挥交通基础设施支撑国民经济发展和社会和谐发展的社会责任

国家发展改革委综合运输研究所