推动社会管理重心下移合理配置基层政府机构资源

● 路晓薇 金剑强

如何切实推进社会管理重心下移，理顺管理体制，科学合理配置基层社会管理机构是个重要的研究课题。本文以绍兴市为例，重点探究基层社会管理的组织架构、存在问题及改革建议。

一、基层社会管理架构的基本现状

绍兴市6个县（市、区）共94个乡镇、24个街道，乡镇和街道办事处承担的社会管理职能相似，分别作为一级政府和市辖（县）区派出机构，承担着区域内自上而下、全方位的社会管理和公务服务职能。各乡镇（街道）一般内设党政办公室、经济发展办公室、社会事业办公室、村镇建设办公室、综治中心、驻村中心等机构，并设有农业服务站、工贸服务站、文化站、计划生育服务站等事业单位。

各乡镇（街道）有各种社会管理类基层站所，包括各职能部门（单位）的派出分局、中心、站、所、中队、支队，主要根据现行法律法规授权或委托、政策规定，承担行政执法、专业技术等调控力强、涉及规模范围广的社会管理职能。

村民委员会和社区（居民）委员会作为村（居）民自治组织，承担着自治区域内自我教育、调解、治安、救助、协助乡镇（街道）相关政策落实和意见建议上传下达等职能。目前全市共有村民委员会2186个、社区（居民）委员会479个。

总体来看，基层社会管理已基本形成了乡镇（街道）机构属地行政管理服务、基层站所分片交互执法、村（居）自治组织日常自我管理服务等由片及点、各负其责的工作格局。

二、基层社会管理存在的主要问题

1. 乡镇（街道）参与社会管理比较被动。在形式上，乡镇（街道）实行条块结合、以块为主的运行机制，但实际运行中，人、财、物等权力都在“条”，而事权、责任在“块”。基层政府50%以上的工作是根据上级考核项目开展社会管理服务，而不是根据实际需要来设计工作载体和服务内容。

2. 乡镇（街道）岗位设置匹配度低且人员素质不高。乡镇（街道）工作综合性强，但工作压力大、环境差。乡镇（街道）工作人员流动频繁，具有基层管理经验的综合性人才流失严重。同时，乡镇（街道）工作人员学历专业技术职称普遍不高、年龄结构老化以及临聘人员数量较多等现状，使得精细化管理和服务难以实现。一些乡镇（街道）的机构和岗位设置与实际运作有一定差距，导致事业单位人事管理、财务管理与事业单位法人制度要求不相适应。

3. 基层执法机制不顺畅。乡镇（街道）执法权限有限。虽然，强镇扩权将执法权委托给乡镇，但缺乏法律依据。这种情况在实施小城镇大综合执法试点后，有所改变，但在实际执法过程中，基层站所仍需要乡镇（街道）协同才能完成执法，职能部门的执法主体地位不够明显，客观上降低了乡镇（街道）的威信，加大了日常社会管理和服务工作难度。而政策性、运动式执法较多，执法成本高，执法方式过于刚性，导致群众产生不满，直接针对乡镇（街道）和基层村官的信访和诉讼数量增多。

4. 基层站所力量薄弱、管理难度大、布局有待优化。目前，基层站所一般设置在人口集中、产业集聚、交通便捷的乡镇（街道），根据职能，需管辖2-10个乡镇（街道），平均每个乡镇（街道）不到2个人，执法和管理力度明显不够。长期使用临聘人员，既存在劳动用工的诸多隐患，又增加了行政成本。

5. 村（居）自治组织力量相当薄弱。村（居）民整体缺乏自治意识和传统，特别是工业化和城市化背景下，人口流动快，社区邻里人际关系频繁重组，人际关系相对淡漠，基本没有能够独立顺畅运作的业主委员会，许多工作由主管职能部门牵头进行网格化管理。村（居）民委员会虽然具有法律地位，但实际运作中主要受街道（乡镇）管理指导，主职干部和委员接受考核，基本工资奖金列入财政预算。农村农民合作组织受行政干预重、自理能力弱、发育迟缓，短时间内难以承接政府和企业转移剥离出来的社会管理和服务职能。

三、完善基层社会管理的对策建议

在现有体制框架内，行政管理服务、技术执法和日常管理应根据职能差异，立足乡镇（街道）、基层站所、村（居）自治组织分工协作，合理利用资源，平衡实施行政和法律两种管理手段，提升基层社会管理整体水平和效能。

1. 建议进一步明确以乡镇（街道）为主体的社会管理服务机制。围绕乡镇（街道）主要承担的职能，科学调整乡镇（街道）机构设置。可按职能归口设置党政办公室、党群工作办公室、经济发展办公室、社会事务管理办公室、镇村规划建设办公室、社会管理综合治理办公室、财政财务管理办公室等综合性办公室。事业机构可按照城乡统筹协调发展，基本公共服务均等化、便利化的要求，充实和完善现有事业综合性服务中心职能，加强社会事务综合服务、就业和社会保障服务、公共卫生服务和综合性农业公共服务等平台建设，建立健全基层公益服务体系，实现基本公共服务向基层覆盖。

继续推进强镇扩权，理顺县（市、区）与乡镇（街道）的职责关系，推进执法重心下移，进一步扩大乡镇（街道）经济社会管理权限，形成较为健全的社会事业管理体系。同时，应将乡镇（街道）的越位执法主体还给职能部门，摆脱执法权责不一致困境。乡镇（街道）要主动配合各级各类执法行为，做好事前摸底、协调，事中协助、宣传，事后维稳、教育等工作。各职能部门涉及基层的政策制度应在征询乡镇意见（街道）的基础上整合，提高针对性。

加强乡镇（街道）干部队伍建设。建立健全以群众反应、工作评价为基础的乡镇（街道）民主管理考核制度，淡化考核奖惩中工作职务的权重。根据乡镇（街道）承担社会管理任务的实际，适当增加人员，充实社会管理队伍，使乡镇（街道）更好地履行社会管理职责。

2. 建议进一步强化以基层站所为主体的执法体制和工作力量。基层站所是完成各项社会管理工作的基本载体和立足点，各职能部门要把大部分的人财物资源投入到基层站所工作网络的建设和运作中。

规范委托执法机制。突出职能部门及所属基层站所的执法主体地位，在委托执法职能的基础上，要起到组织领导、监督控制的作用。同时，规范现有临聘人员使用管理机制，明晰执法程序。

建立一整套信息全、反应快、执行准并且能涵盖事件信息采集、分析、整理、许可确认、执法力量组织、应急反应、执法评估、档案系统分类的管理体系，确保基层站所职责明确、联系便捷、联动执法。

根据地域情况和社会需要合理布局现有基层站所机构编制数量，并实行动态管理。各职能部门除部门领导和极少数特殊专业人员外，其他工作人员要定期在各基层站所轮岗，参与基层社会管理和执法工作。要将基层工作业绩的权重放在各项考核的首要位置。

3. 建议进一步大力培育和引导村（居）自治组织和行业社会组织。随着城市化进程加快，各类社区的稳定性、亲密度和熟悉度也在提高，客观上有利于社区自我建设和管理。切实加强基层法制宣传，提升村（居）法治意识，在各类选举、投票、听证和意见建议咨询过程中勇于和善于行使知情权、参与权、表达权、监督权等合法权益。各地社工委、民政部门和各乡镇（街道）应成为社会自治组织的培育者、协调者和引导者，逐步淡化对自治组织的行政干涉，鼓励、激励和帮助村（居）委员会明确发展目标方向。