论法治理念在消防行政执法中的作用

●钱志英

(衢州市消防支队，浙江衢州 324200)

党的十七大报告指出，要坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益。公安机关消防机构作为国家消防行政执法主体，在构建法治型、服务型、责任型的和谐消防进程中，需要弘扬理性、文明执法。为了达到依法行政的目的，公安机关消防机构自2009年开始开展了为期三年的执法规范化建设，在提高执法人员素质、完善执法办案设施等方面全方位规范消防行政执法工作，取得了丰硕的成果，但随着消防行政执法力度的加大，消防行政执法行为也引起了部分社会单位的异议，笔者认为问题的核心是消防行政执法理念问题。下面将从法治理念的角度入手，分析当前行政执法理念存在的问题以及转变执法理念的具体措施。

一、消防行政执法的法治分析

最早提出法治主张的古希腊思想家亚里士多德认为法治比人治理智和公正，比人治正确和高明，比人治稳定和可靠，并给法治下了定义:“法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”近代意义的“法治”就是从西方传入我国的。按照亚里士多德的法治理念，消防领域的法治可以理解为两层含义:一是消防法律法规获得普遍的服从;二是现有的消防法律法规是制定良好的法律。

自改革开放以来，我国消防法制建设所取得的成绩是不容置疑的。仅以立法而论，1984年，国务院公布了《中华人民共和国消防条例》。1998年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国消防法》。2008年修订《中华人民共和国消防法》，随后国务院及其有关部门还制定了35个消防行政法规，地方性消防法规和规章80余部，国家强制性消防工程技术规范、国家和行业消防技术标准230余部，形成了以《中华人民共和国消防法》为基础，以行政法规、部门规章和消防技术规范、标准相配套，以地方性消防法规和政府规章为补充的消防法规体系。尽管仍有一些消防法律法规不完善的声音，但法律作为服务经济基础的上层建筑是随着经济社会的发展不断进步的，总是先出现社会现象，才会出现法律法规来进行规范，在消防领域也不例外，消防法律法规也是随着社会发展不断完善、进步的。消防领域的依法行政问题关键不在于消防法律法规本身，而是在消防法律法规的执行方面，在具体运用消防法律法规的人是否具有法治理念。

法律的执行和法律秩序的维护只有也只能依靠人，没有一支高素质的行政执法队伍，依法行政就是一句空话。培根有句名言说得好，“一次枉法裁判的罪恶甚于十次犯罪，因为犯罪污染的是水流，而枉法裁判污染的是水源”。执法规范化建设在消防监督人员的业务素质培训方面集中在消防领域的业务知识上，培训了一大批消防业务精英，但在执法理念上的培训少之又少，导致在实际的执法工作中生搬硬套法律条款，而对立法的本意却很少去钻研。

二、消防行政执法中法治理念缺失的表现形式

(一)地方保护，行政干预

社会单位的消防安全工作要投入一定的人力、物力和财力，在不发生火灾事故的情况下，社会单位看不到消防经费投入所产生的价值。在目前社会单位主体责任意识仍然淡薄的形势下，消防安全工作主要是靠消防部门的检查指导和督促整改，但消防部门的执法工作一定程度上与地方政府优先发展经济的理念相矛盾。公安消防机构接受地方政府领导，在消防执法时往往冲不破人情网，跳不出地方保护主义的怪圈。职能部门与地方政府因其所处的位置不同，担负责任不同，这就决定了思维方式、目标定位、工作方法等方面的差异，加之一些企事业单位、市场经营者与地方政府联系密切，从而导致某些地方领导将消防行政执法与经济发展软环境对立起来，对某些违反消防法律法规、存在重大火灾隐患的单位不能关停、责令限期改正等。另外，个别地方领导，利用个人的地位与职务，在消防行政执法的过程中“打招呼，讲人情”。“以权代法，人治排斥法治”本身是封建特权思想和专制作风的余毒，它破坏了“在法律面前人人平等”的公平原则。

(二)滥用职权，恶意执法

行政权本来是人们为公共利益而设置的，但当其被异化后，就变成了谋取私利的工具，腐败和行政权力滥用的情况便随之出现。个别公安消防机构及其人员虽然在其权限范围内行使职权，但不正当行使职权，不符合法律的目的，违背了法律授权的宗旨。滥用职权的本质在于执法者把法律授予自己的权力私化了，把严肃的执法行为作为谋取私利的手段，以致侵害了公民、法人或其他组织的合法权益，损害了政府和消防部队的形象和威信。不当行政的表现形式有:一是自由裁量随意。制定行政处罚裁量标准的目的就是为了避免案件办理人员随意裁量，但发现在执法办案的过程中办案人员不按裁量标准量罚，随意量罚的违规操作现象仍然存在，对同类型的违法行为的处罚没有做到尺度一致，违背了行政处罚的公平、公正的原则。二是对违法行为较轻的行为随意处罚。表现为在执法过程中，对发现的较轻的违法行为，如一具灭火器失效，一个疏散指示标志损坏，疏散走道内堆放可以立即清除的杂物等违法行为，无论其性质是否严重，动辄处罚，甚至查封，违反了《行政处罚法》教育与处罚相结合的原则。

(三)推责诿过，行政不作为

社会主义法制建设的基本要求是:“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”“有法不依、执法不严”是对它的彻底否定，具体表现为:一是个别公安消防机构特别是有些基层消防员不能认真执行消防法规，该从严的不从严，对应该整改的火灾隐患不积极督促整改，姑息养患，放任不管。二是个别公安消防机构在消防违法处理上严格不够，放宽有余，睁一只眼，闭一只眼，对该停产的不停产，该关闭的不关闭，强调客观，依法监督困难。三是处理随意从宽，个别公安消防机构和人员对违反消防法规行为的处罚不适当，该处理的不处理，该从严的而从宽处理，例如对违章建筑、火灾事故处理不是积极去处理，而是等人来说情，或是雷声大、雨点小，一旦有人说情，不是不处理，就是降格处理，或者不了了之;民不举，官不纠，有的消防监督机构只是查查隐患，发发通知书，很少采取“伤筋动骨”的做法。四是执法不认真、不严肃，有的消防监督人员在执法时不按监督程序办事，缺乏认真而严肃的态度，致使消防行政执法出现纰漏。

三、提高消防行政执法法治理念的措施

(一)培训教育，提高消防行政执法人员的法律素养

目前公安消防部队行政执法队伍学历背景复杂，很多消防监督干部在从事消防监督工作以前，没有专门接受过法律知识教育，特别是行政法律知识非常缺乏，经过行政执法业务系统培训的人不足30%。如此的知识结构，必然造成对法律的立法目的和精神及法律条文理解的困难，从而影响依法行政。不能正确地解读法律，就不可能恰当地运用法律、法规和规章，依法行政就只能是一句空话。要建设一支高素质的并具有丰富执法经验的消防行政执法队伍，必须要通过教育和培训，使广大行政机关工作人员树立法律支配权力的观念，纠正权力支配法律的错误思想。要自觉学法、用法、守法，自觉将行政权严格置于法律的约束之下。消防监督干部除要认真参加法制讲座、中心组学法之外，还要重点学习《行政法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等法律法规，以提高法律素质，增强法治理念。

(二)执法为民，转变消防行政执法人员的执法理念

执法为民，是社会主义法治的本质要求，是我们党全心全意为人民服务的根本宗旨和立党为公、执政为民的执政理念在政法工作上的体现。人民是国家的主人，一切权力来源于人民，这不仅是我国宪法确立的基本原则，也是我们党一贯倡导的立党为公、执政为民的思想源头。为人民服务、对人民负责是执法的根本目的和要求。做好执法工作，必须相信人民，依靠人民，尊重人民，真心实意地接受人民群众的监督，牢固树立“公正执法、一心为民”的宗旨，始终不渝地把实现人民当家作主、维护最广大人民的根本利益作为永恒的价值追求，把人民利益放在第一位，把人民满意不满意、拥护不拥护、赞成不赞成作为检验工作的根本标准。但在处罚消防违法行为过程中，有人往往觉得他们生活困难，值得同情，而使国家的行政法规得不到贯彻执行，恰恰是这一点损害了绝大部分人民群众的利益，影响了人们生活和工作的环境，破坏了正常的消防法律秩序。坚持法律至上实际上正体现了最广大人民的根本利益，只有坚持法律至上才能依法行政。

(三)严格裁量，消除消防行政执法人员随意裁量的空间

公安部消防局制定消防行政处罚裁量标准的目的，就是为了规范消防行政执法行为和行政处罚裁量权的行使，促进公安机关合法、合理行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益。要严格按照裁量标准进行量罚，做到同一时期、同一地区，对同一类违法主体实施的性质相同、情节相近、危害后果基本相当的消防安全违法行为，适用的处罚种类应基本一致，处罚幅度应基本相当。可见裁量标准的执行与否，是消防依法行政的关键一环，只有严格执行裁量标准，才能真正做到消防行政执法的公平、公正。对实际消防行政执法活动中违规自由裁量的案件，要及时予以纠正、督改，对考评过程中发现的已签发的违规裁量的处罚案件，应定为劣质案件，对相关人员予以责任追究。

(四)阳光执法，让消防行政执法在社会的监督下进行

全面推行消防行政公开，实行“阳光消防”。“阳光是最好的防腐剂，阳光政府能够最大限度地降低公共权力滥用的概率，有助于实现公共权力与公民权利关系的良性互动，进而推动社会关系的和谐化。”要着力打造“阳光消防”，将消防部门各项执法活动置于群众的监督之下，提高消防行政执法的社会公信力。不但要将办事制度、办事程序、办事时限、办事结果、服务承诺在消防网站和办事场所公开，设置消防办事指南、办事流程、下载消防业务申报表格、查询消防相关法律法规和办事结果，为民众提供快捷优质高效的服务;更要将每一个处罚案件、火灾调查、行政审批等具体执法信息在门户网站上发布，从而使广大群众通过上网，就可以了解到相关业务办理情况，掌握消防动态信息，真正实现消防行政执法的公开、透明。

(五)问责到位，使消防监督执法人员不敢随意作为

责任行政原则是全部行政法产生的基础，是贯穿所有行政法规范的核心和基本精神。将行政活动置于责任行政的基础之上是行政法治的内在要求。消防行政执法人员行使行政职权若违反法律规定、失职、越权、滥用职权等，均应承担相应的法律责任。没有法律责任，就没有行政法治。消防部门虽然建立了执法过错责任追究制度，但是，由于种种原因在实际运行中很难执行到位。实行行政执法责任制是依法行政的关键环节，没有责任制，没有权责一致，没有律人和律己的统一，依法行政也只能是一句空话。只有责任追究到位，才能消除消防行政执法人员在行政执法过程中的越权执法、推诿不作为等违规现象，消防依法行政才有保障。

消防依法行政的关键和核心在于法治理念的养成。依法行政，是新形势对消防执法监督工作提出的新要求，要适应新形势的发展，必须加强法治理念的宣传和教育，提高消防监督人员的法治意识，加强对消防执法人员的制约和监督，充分发挥消防执法在社会主义消防法治建设中的作用，促进社会主义消防法治建设发展，也只有这样公安消防机构才能真正做到“忠诚可靠、服务人民、竭诚奉献”。

［1］周旺生.法理学［M］.北京:北京大学出版社，2007.

［2］杨海坤.行政诉讼法学［M］.北京:中央广播电视大学出版社，2008.

［3］朱德海，缪晶.浅析消防行政执法中存在的问题及解决对策［EB/OL］.中国消防在线，［2013 －09 －15］.http://119.china.com.cn/txt/2010－02/02/content_3370604.htm.

［4］陈小刚.我国行政执法理念偏差表现及其纠正研究［EB/OL］.中国政府法制信息网，［2013 －09 －05］.http://www.chinalaw.gov.cn/article/dfxx/zffzdt/201002/20100200194847.shtml.