推广“枫桥经验” 节约司法成本

□翁里

·毛泽东同志批示“枫桥经验”50周年纪念号

推广“枫桥经验” 节约司法成本

□翁里

1963年，在全国性的社会主义教育运动中，浙江省诸暨县枫桥区干部群众在工作实践中创造出“依靠和发动群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少、治安好”的成功经验。同年11月22日，毛泽东同志亲笔批示：“要各地仿效，经过试点，推广去做”。今年是毛主席批示推广“枫桥经验”的五十周年。经历风风雨雨的五十年，“枫桥经验”已成为我国政法战线上一面不倒的旗帜，它指引着党政机关和司法部门与时俱进，坚持群众路线、以人为本，正确处理两类不同性质的矛盾。然而，在当前计划经济向市场经济转轨的历史时期，人民内部矛盾呈现诉求复杂化、化解难度大等特点。在新形势下如何体现“枫桥经验”的价值，充分发挥其依靠群众调解矛盾和纠纷的功能，有必要在理论上进行深入研究和探讨。同时，该课题的研究对节约我国司法成本，促进社会和谐也具有现实意义。

一、“枫桥经验”有助于庭外解决社会矛盾纠纷

在转型期，中国城乡基层社会各类矛盾纠纷大致可分为以下几种：1.家庭、婚姻纠纷；2.社区物业、邻里纠纷；3.劳动争议和医患纠纷；4.消费者权益纠纷；5.环保、民事赔偿纠纷；6.治安、交通事故处理等涉法涉诉纠纷。

倘若上述社会矛盾纠纷全都移送给公检法机关处理，无疑将大大增加司法成本和司法部门的工作负担。笔者认为，各地党政机关、街道社区综治办以及民间调解机构若能推广“枫桥经验”，依靠和发动群众，坚持矛盾不上交，就地解决，不仅能在法庭之外、诉讼程序之前，及时化解这些社会矛盾、解决民事纠纷，而且又不浪费宝贵的司法部门的人力、物力和时间，节约了司法成本。

二、“枫桥经验”为完善民间调解机制奠基

20世纪80年代，随着社会的变革、体制的转型、利益的调整和观念的更新，人民内部矛盾大量增多，民间纠纷大量产生。针对新的时代背景和历史任务，枫桥的干部群众在合力推进经济发展的同时，大力加强社会治安综合治理工作，坚持“组织建设走在工作前、预测工作走在预防前、预防工作走在调解前、调解工作走在激化前”，创造了“党政动手，各负其责，依靠群众、化解矛盾、维护稳定，促进发展，做到小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”的成功经验，实现了“矛盾少、治安好、发展快、社会文明进步”的良好局面。

在中国的城市化进程中，以往政府行政色彩较浓的居民委员会，不少已被社区、业主委员会等群众性组织取代。除了传统的人民调解机构，各地还新增了一些“老娘舅”、“和事佬”等民间调解组织。这些民间调解组织在化解人民内部矛盾、解决社会纠纷事件中，发挥着司法部门难以企及的作用。

“枫桥经验”的特点之一就是“依靠群众，化解矛盾”。笔者认为，在新时期的人民调解工作中，基层党政机关、社区警务应赋予“枫桥经验”更新的活力，坚持“组织建设走在工作前、预测工作走在预防前、预防工作走在调解前、调解工作走在激化前”，充分依靠群众，团结本地居民与外来人员共同参与民间调解活动，构建多元化解决社会矛盾机制，维护社会和谐与安定。

三、“枫桥经验”有利于节约司法成本

（一）国外节约司法成本的经验。展望国际社会，位于南半球的澳大利亚和新西兰近几年利用调解或仲裁等司法改革举措来节约司法成本，提高司法效率的经验值得借鉴。澳大利亚新南威尔士州，为了避免大量的民事纠纷直接进入法院的正式诉讼程序，往往在审前程序中通过仲裁人（Referee）对纠纷进行调解。仲裁人由法院提供，当事人可以在法院提供的仲裁人名单中进行选择。在涉及遗嘱的案件中，当事人必须接受强制性调解，这是唯一强制调解的程序。法院的调解工作是由法庭的注册官（Registrar）而不是法官来完成。据统计，虽然调解的成功率在60%左右，但它们大大减轻了法官审理案件的工作量，节约了司法成本并提高了司法效率。目前，澳大利亚新南威尔士州议会正在审议审前调解协议制度的立法建议，要求当事人必须是在不可能达成调解协议的情况下才能进行诉讼。

澳大利亚仲裁制度规定法院可以聘请专业的仲裁员到法庭，决定有没有必要通过一个简单的庭审来处理案件。在调解过程中如果涉及一些高度专业性的案件会提交给仲裁员，该仲裁员是该领域的专家，仲裁员通过向法庭提交报告的方式由法官决定是否采纳报告的意见，以决定在民事案件进入到诉讼之前有没有达成协议的可能。如果达成协议，纠纷就没有必要再进入到诉讼程序。在刑事案件的审前程序中，助理法官通过对报告刑事案件目录的管理，甄别案件被告是否有罪，并固定审理案件的争点，以提高法官庭审的效率。

在新西兰，1998年通过的《纠纷法庭法》（Dispute Tribunals Act 1998）取代了1976年的《小额诉讼法庭法》（The Small Claims Tribunals Act 1976），其目的就是通过快速、低成本、非正式的方式解决小额民事纠纷。纠纷法庭附设在地区法院内，是地区法院的组成部分，纠纷法庭的支出由国家财政保障。纠纷法庭不像正式法庭那样有正式任职的法官，也没有律师参与。纠纷由经过认真挑选并接受培训的仲裁人（Referee）进行审理。仲裁人或者帮助当事人自己达成解决方案，或者对纠纷做出裁决。他们所做出的任何裁决都是有约束力的，在必要的情况下由法院负责执行。新西兰的仲裁人借鉴澳大利亚昆士兰和新南威尔士州做法，仲裁人不是法官，其职责是鼓励通过非正式途径解决纠纷，主要作用是寻求纠纷的解决办法而非做出裁断。仲裁人通常不能是律师。纠纷法庭可审理的案件包括工作是否充分完成，财产损失等争议较为简单的案件。纠纷法庭判给当事人一方的数额不能超过1.5万新元。纠纷法庭不处理的纠纷包括税收纠纷、社会福利纠纷、抚养子女纠纷、遗嘱纠纷、土地所有权纠纷、商誉价值纠纷、商业秘密或者其他知识产权纠纷。

新西兰的纠纷当事人可以到最近的地区法院与纠纷法庭取得联系，法庭工作人员会提供帮助。当事人通过取得一份申请表，并支付一定的费用，便可以将纠纷提交到纠纷法庭解决。由于没有律师参与，当事人不需要支付律师费，除非当事人在庭审之前向律师咨询，但律师无权陪同当事人或者代表当事人出庭。纠纷法庭的庭审是保密的、非正式的。公众和媒体通常不允许进入庭审室。如果当事人有充分的理由可以申请对案件的复审，当事人需提出理由和证据支持自己的申请。原审案件的仲裁人进行案件的复审工作。复审的申请应在纠纷法庭做出裁决的28日内提出。如果当事人认为仲裁人做出的裁决不公平，当事人可以就仲裁裁决提出上诉。上诉应在仲裁裁决做出的28日内向地区法院的纠纷法庭提出。地区法院的法官决定上诉理由是否成立。

澳大利亚新南威尔士州通过审前调解的方式，运用社会各方力量化解纠纷来达到降低司法成本的目标。新西兰则在各地区法院设立“纠纷法庭”模式达到了低成本、快速高效化解社会纠纷的目的。澳、新两国的司法改革给我们的启示是：涉法涉诉案件在进入诉讼程序之前坚持审前或庭外解决纠纷原则，这样不仅可以降低司法成本，而且有利于提高法官审理案件的效率和质量。①

（二）国内节约司法成本的“枫桥经验”。马克思主义认为：“蔑视社会秩序，最明显最极端的表现是犯罪。”②犯罪是人类社会的必然产物，它会随着阶级社会的消亡而退出历史；由于商品经济社会中客观存在着显性或隐性的阶级斗争，因此目前人类社会不可能根除犯罪现象，但可以控制犯罪。③对于形形色色的犯罪行为，既要打击，更需预防。面对中国转型期社会中出现的可能滋生犯罪的不稳定因素，若都由司法机关投入人力物力给予其所谓的预防性打击显然不现实，还可能使司法机关失去权威性与公正性。况且，将预防犯罪、稳定社会的职责全都归于司法部门，必然导致司法成本的无限膨胀。基于这一点，“枫桥经验”作为节约司法成本的典型非常有现实意义。

上世纪六十年代初期，国内外反动势力伺机颠覆刚刚建立不久的新中国，加之国内各项政策措施尚未完善，造成了当时混乱的社会局面，各种犯罪激增。为巩固政权化消极因素为积极因素，中共在全国农村普遍开展社会主义教育运动。1963年，浙江枫桥的干部群众在社会主义教育运动中响应党的号召，在实践中创造了“少捕，矛盾不上交，依靠群众，以说理斗争的形式把绝大多数‘四类分子’改造成为新人”的经验，使得80%的纠纷在村一级得到解决，97%以上的纠纷在基层得到解决，最大程度地消除了各种不稳定因素。这是“枫桥经验”在我国计划经济年代对社会治安所做的贡献，同时也让公安民警和广大群众看到了它在预防犯罪方面具有的强大生命力。

“依靠群众”，是犯罪侦查工作的基础和力量源泉。在“枫桥经验”的发源地——浙江省诸暨市枫桥镇，当地干部群众五十年如一日，认真实践“枫桥经验”，确保枫桥治安好，矛盾少，社会安定，从而推动了经济的繁荣与人民生活的富裕。据有关部门统计，枫桥刑事发案率一直低于浙江省其他城镇的平均水平。社会矛盾和民间纠纷也保持在较低水平，并呈现逐年减少态势，多年来未发生重大群体性突发事件。1998至2002年，枫桥刑事犯罪的发案率在诸暨市各辖区中比例最小；其中2002年，诸暨市刑事案件4902起，而枫桥只有180起，只占3.6%。④

“枫桥经验”与预防犯罪的结合，体现了刑法惩罚与教育相结合之功能。刑法的目的是惩罚犯罪与保护人民，该目的之实现主要是通过刑罚，但刑罚只是对犯罪人起特殊预防作用，而对于各种不稳定因素之一般预防，其作用则相对较弱。于是就要依靠群众的守法意识与主人翁意识，发挥群体自我教育功能。另外，从预防犯罪实践的角度着眼，“枫桥经验”几十年来能有效地指导我国预防犯罪工作，笔者认为有三点经验值得总结。

首先，“枫桥经验”充分体现了党的群众路线在预防犯罪中的贯彻和实施。枫桥的党政领导深知群众在预防犯罪中的重要作用。只有依靠群众，发动群众，实行群防群治，不断提高群众的法律意识，才能从源头上控制犯罪的发生。当地党政领导长期面向群众开展道德思想教育和各种普法活动，关心广大群众，关爱特殊群体，关爱外来人员，最大限度地服务群众，提高人民群众的道德水准和法律意识，让平民百姓都认清“低犯罪率”最终的受益者是群众，从而有效地达到控制犯罪的目的。

其次，重视在基层建立和巩固预防、化解矛盾的“四前”机制。众所周知，人民内部矛盾有时也是引发犯罪的诱因，不少犯罪案件就是人民内部矛盾激化的结果。为了及时发现并化解矛盾，枫桥人民在实践中创造了“组织建设走在工作前，预测工作走在预防前，预防工作走在调解前，调解工作走在激化前”的“四前”工作机制。笔者建议在我国的社区日常治安管理活动中，也应当引入人民调解机制，妥善处理人民内部矛盾。

最后，“枫桥经验”维系了社会稳定与经济发展的良好关系。稳定与发展相辅相成，只有社会稳定，人民安居乐业，才有空间去发展经济；反之，市场经济的不断发展，又能巩固稳定的社会秩序。枫桥干部群众深刻地认识到这一点，所以始终坚持稳定与发展两手抓。一方面抓住经济建设这个中心，坚持市场导向，发展特色经济。2002年，全镇实现国民生产总值近20亿元，人均GDP7950元，农民人均收入7605元，跨入全国“百强乡镇”行列。另一方面，枫桥的公安民警把稳定放在突出的位置，努力去发现、减少、化解矛盾，畅通民情民意。由于群众基础好，犯罪分子就不敢轻举妄动，进而有效地控制了犯罪。例如，2010年浙江省的刑事犯罪案件每一万人的立案数是98.22起，而枫桥地区的刑事犯罪每万人的立案数是60起，明显低于全省的犯罪率。⑤犯罪率降低，意味着进入诉讼程序的刑事案件减少，这在客观上减轻了公检法工作量，也节约了司法成本。枫桥镇绝大多数民间纠纷不通过法院进入正式司法程序，其中80%左右的纠纷是通过社会力量调解解决的。⑥“枫桥经验”在预防犯罪、避免浪费宝贵的司法资源方面价值由此可见。

注释：

①参见最高人民法院：《澳大利亚、新西兰司法成本与司法效率改革情况》，载《中国应用法学研究信息》2010年第5期。

②参见 《马克思恩格斯全集》（第二卷），人民出版社1986年版，第416页。

③参见翁里主编：《犯罪侦查学》，浙江大学出版社，2002年10月版，第1页。

④转引自浙江省公安厅、绍兴市委、诸暨市委联合调查组《看枫桥如何实现发展快，矛盾少》，2003年。

⑤参见朱志华、周长康：《枫桥经验发展论》，浙江人民出版社2011年版，第13页。

［1］周长康，金伯中.走向21世纪的“枫桥经验”［M］.北京：群众出版社.2000.

［2］朱志华，周长康.枫桥经验发展论［M］.杭州：浙江人民出版社.2011.

［3］汤沥钧.枫桥经验与替代性纠纷解决机制研究［J］.公安学刊——浙江警察学院学报，2011（2）.

［4］尹华广.论构建基层矛盾的多元化解决机制——基于“枫桥经验”的实证分析［J］.浙江警察学院学报，2011（4）.

（责任编辑：一凡）

2013-05-08

翁里，浙江大学国际法研究所副所长、副教授、硕士研究生导师，绍兴市“枫桥经验”研究会特邀研究员。