餐厨废弃油脂全程管理实现途径研究

傅丽萍

（上海市废弃物管理处，上海200063）

餐饮服务环节产生的餐厨废弃油脂，其管理工作事关民生大计，紧系食品安全、生态环境和公众身体健康。为此，国务院、市政府多次下发文件要求不断加强“地沟油”管理与整治力度，切实做好有关管理举措的推进落实。当前对餐厨废弃油脂全程管理的实现途径进行探讨，一是能正确认识餐厨废弃油脂作为“公益和资源”的属性定位，有利于下一步合理地进行制度设计；二是创造性地设计收集、运输、处置的监管主体和模式，有利于发挥市场主体参与积极性，有效地发挥市场正常的资源配置功能；三是通过梳理餐厨废弃油脂全程管理思路，有利于确立立法思路，做好上海专项法规出台后措施的跟进。

1 上海餐厨废弃油脂处置管理历史回顾与现状

2005年以前，上海餐厨废弃油脂的管理职能属于环保部门，环保部门从防治水体污染的角度出发，对废弃油脂的收运处置进行管理，主要管理依据是《上海市餐厨废弃油脂污染防治管理办法》。随着经济的发展，餐厨废弃油脂的资源属性逐渐显现，经过打捞后，废弃油脂对水体污染不再是主要矛盾，而餐厨废弃油脂回流餐桌的问题日渐浮现。因此，2005年政府职能调整，废弃油脂的管理由环保部门划归市容环卫部门，和餐厨垃圾一道，由环卫部门进行管理，市政府专门颁布了《上海市餐厨垃圾处理管理办法》（以下简称《管理办法》），是目前绿化市容局对废弃油脂实施收运处置管理的主要依据。

对于废弃油脂，上海市环保局管理时，审批了9家单位为收运单位，其中7家具备初加工资格。而这9家收运企业，经过7年的发展，通过分立、合并、重组等方式，已经发展成目前的18家企业，专门从事废弃油脂的收运。由于上海市地域广、城市规模大、社会化分工的程度高，不仅餐厨垃圾和废弃油脂的收运分开，废弃油脂的收运与处置也是分开的。

在废弃油脂的处理问题上，上海与苏州、西宁等地有许多相同之处。首先，把废弃油脂纳入餐厨垃圾的范畴，由有资质的专业收运处置企业进行处理。其次，考虑到2011年以来废弃油脂已取消收费制度，目前废弃油脂的收运环节餐饮企业并不需要支付处置费用，收运企业也不支付收购费，而是用打捞废油、清理隔油池等服务行为作为抵价。最后，由绿化市容部门作为废弃油脂的管理部门，对废弃油脂进行“被动式”管理，管理手段比较单一。

另外，上海与其他地方最大的不同之处在于，废弃油脂的收运处置量已经达到一定规模。截止2012年四季度，上海废弃油脂的处置量已达70～80 t，现实情况下，无论是收运企业还是处置企业都是完全的市场主体，政府没有明显的财政支持，完全靠市场机制在运作。

2 上海市餐厨废弃油脂实现全程管理的思考

2.1 基本思路

餐厨废弃油脂问题不单单是处置的问题，而是整个产业链的问题，必须重新构建全新的管理模式，全过程监管的工作法制、体制、机制体系。结合上海市的实际情况，有针对性地进行专项立法固化形成的制度性规范，同时明确监管责任，落实监管职能，建立健全“政府引导、依法监管、专业收运、定向处置、市场运作、社会参与”的工作机制，形成适应上海市实际的废弃油脂产生、收运和处置闭合管理模式。

2.2 实现途径

2.2.1 明确和全面落实政府各部门的监管职责

餐厨废弃油脂作为城市环境和食品安全管理的重要组成部分，如行政管理部门的职责不清，将直接影响到餐厨废弃油脂的全过程管理，影响整治成效。对于现行管理体系，要根据废弃油脂产生、收集、运输、加工、销售、处置和利用等各个环节，进一步明确主管部门及其责任、明确各相关职能部门市场监管常态化的责任，明确每一项工作的执法主体和责任部门，包括食药监、质监、工商、绿化市容、卫生、环保、水务、公安、检验检疫、发展改革、财政、价格、商务、旅游等，并严格实行管理部门的行政问责制，以推动建立餐厨废弃油脂常态化全过程的监管机制保障。

鉴于近两年来不断发生“地沟油”回流餐桌的事件，可以看出，废弃油脂作为食品安全方面的一个领域，其严峻形势不容乐观，必须通过立法规范、明确职能机构、细化部门职责、加大公安介入等方式，对废弃油脂破坏环境、危害公众健康的违法行为予以有重点监管。为实现废弃油脂全过程的长效管理，应当将实践中行之有效的职责分工、措施方法以立法形式予以固化。关于绿化市容部门的职责：主要应体现在对餐厨废弃油脂收集、运输、处置环节的日常监管；食品药品监管、质量技术监督、工商行政管理等部门的职责：应当集中于对产生单位的日常管理，包括油水分离器的安装、督促产生单位申报，执行《餐饮服务单位食用油使用指南》等；公安部门的职责：依法追查和防止非法渠道的餐厨废弃油脂流入或者流出上海市，对废弃油脂违法收运、处置而影响食品安全的案件提前介入，协助其他相关监管部门调查取证，对涉嫌犯罪的，依法严厉追究刑事责任。

2.2.2 确立餐厨废弃油脂处置的公益和资源属性

从不可再作为食用油和污染环境的角度而言，废弃油脂确实是垃圾，但一定意义上它是“放错了地方的资源”，宜定位于“具有资源再利用性的垃圾”或“用途受限的资源”，不宜继续沿用传统的一般废弃物的管理模式。从公益事业角度而言，政府既要履行其应当承担的相关行政管理职责，理顺、完善相应的监管手段，而不能一概推向市场，按市场化模式操作；同时，从具有资源再利用性角度而言，又要充分尊重市场经济规律和规则，运用市场化手段推进管理，从而实现可持续的、良性的管理效果。

应当取消关于产生单位支付处理费的规定，改为由产生单位与政府确认的收运单位签订收运合同，由收运单位与处置单位签订处置合同。依照收运合同、处置合同的约定，产生单位必须将废弃油脂定向交给收运单位，收运单位必须将收集的废弃油脂定向交给处置单位，而不得交给合同当事方以外的、无资质的任何收运、处置单位，实现定向处置。从产生收费到取消收费的转变，将理顺客观存在的经济利益链条，避免产生单位出于利益驱动而使废弃油脂流入非法渠道。这一制度的改变将成为废弃油脂处置市场化运作的关键一环，并为其他相关环节监管制度的设计及有效实施奠定基础。

2.2.3 推行收运处置服务的市场准入和退出机制

（1）建立合理的市场准入机制。加快建立和健全专业化、规范化收运处置服务体系是规范餐厨废弃油脂收运处置市场、经营主体行为和提高市场主体参与公共服务积极性的有效举措。要建立高标准、严要求的餐厨废弃油脂收运服务市场准入制度，引导“适应市场需求、服务区域固定、服务规范达标、社会责任明确”的收运企业进入市场。从目前上海市收运市场的实际情况来看，已经形成了收运单位数量相对固定、收运服务范围以区（县）为单位的现有格局。因此采用收运处置政府特许经营的方式比实行开放式的市场竞争，更符合或有利于上海市实际管理的需要。收运和处置服务通过特许适当限制服务提供者的数量，可保证收运与处置服务质量以及监管的效率。

（2）建立科学的收运处置服务评价体系。市场准入是为了提高门槛、尽可能选择最有价格和服务质量的收运处置服务提供者，那么建立科学合理、执行有效的企业诚信制度或收运处置服务质量评估制度，将进一步规范市场主体的经营行为，提高服务标准。一是各级管理部门与收运和处置单位签订特许经营协议，明确约定经营期限、经营范围、服务标准、终止与变更、违约责任等内容，明确权利与义务关系；二要进一步制定和完善收运、处置服务的从业规范，收运容器、专用车辆等装备配置标准，执行收运、处置企业的服务信息和考评结果的公示制度，将有利于促进整体行业的规范化和专业化水平；三是建立收运与处置企业的监管档案，逐步构建特许经营企业的诚信评价体系。

（3）市场退出的制度设计。通过特许经营的方式鼓励市场主体参与公共服务，同时也应当由组织招标的部门与中标企业签订服务特许协议。一方面可以将收运单位、处置单位的具体权利义务在特许协议中有针对性地予以规定；另一方面，通过调整机制、违约责任等条款的约定，相关行政管理部门可以根据市场条件的变化或者所发生的违约情况，结合日常监管和综合考评的结果，按照特许协议，及时对收运、处置活动进行调整或者追究违约责任，直至将严重违约的不合格收运单位、处置单位剔除出餐厨废弃油脂收运、处置市场。特别是在当前涉及餐厨废弃油脂的食品安全领域严峻形势背景下，特许协议比行政许可的方式更便于行政管理部门灵活、高效地监管收运、处置市场。

2.2.4 要形成餐厨废弃油脂产、收、运、处管理的闭合链条

延续上海已经形成的管理模式，兼顾当前的监管任务，必须构建和打造适应上海实际情况的产、收、运、处管理的闭合管理链条。要彻底遏制餐厨废弃油脂非法回流餐桌现象的重要抓手是在于加强收运、处置环节的监管，确保产生的餐厨废弃油脂全部予以规范收运和处置。一要明确定向送交的义务。即产生单位必须将废弃油脂送交经营所在的区绿化市容部门确定的收运单位进行运输，并签订收运合同；收运单位必须将废弃油脂送交市绿化市容部门确定的处置单位进行处置，并签订处置合同。除此以外，不得将餐厨废弃油脂提供给其他单位和个人。二是实施联单和全环节的监管。包括：产生单位送交时，应当对种类和数量予以确认，并与收运单位在收运联单上签字、盖章；收运单位送交处置企业时，同样应当对种类和数量予以确认，并与处置单位在处置联单上签字、盖章。收运联单、处置联单记录的相关信息还应当按照要求报送绿化市容部门。建立联单制度，不仅使行政管理部门能够更为全面、主动地掌握、监控、核查餐厨废弃油脂的流向情况，而且在今后尝试回收付费模式下，联单将成为产生单位、收运单位和处置单位之间结算回收费用的主要依据，保障了三方的合法利益，并将从最大程度上遏制非法流出途径。目前上海正试点实施电子联单，进一步提高监管实效。三是实时监控和联网。为防止在收运、处置过程中，废弃油脂脱离主管部门的监管而流向非法渠道，还需要通过技术手段加强全过程监控，目前上海已在收运、储存和处置场所安装视频监控和称重计量设备，在专用运输车辆上安装GPS电子监控设备，今后还逐步将在收集容器和收集过程实现信息化监控。同时上述监控设备和数据与全市绿化市容部门信息系统实时联网，从而确保收运、处置环节始终处于行政主管部门的实时监控之下，便于随时发现、处理违法收运、处置行为。

在上述全过程实现信息化监管的前提下，有必要建立餐厨废弃油脂全过程信息化监管平台，推动实现产生情况、申报执行和处置去向的全过程跟踪的信息共享共管制度。探索来源可追溯、去向可查证、责任可追究的全过程监管机制。同时，根据“谁许可、谁监管”的原则，依据信息化监管平台反映的各产生单位的申报和申报执行情况，食药监、质监、环保等部门纳入对餐饮服务等企业和食品生产单位的许可证核发和延续内容予以监管。

2.3 保障措施

2.3.1 建立价格协调机制

在餐厨废弃油脂整个闭合的市场化链条中，价格起了至关重要的作用。根据实践，废弃油脂收购市场早已经形成了以国家原油价格和废弃油脂处置利用成品油为主要因素的价格形成规律，包括收运处置单位必要的收运、处置成本。处置市场还包括最后工业制成品的出厂价格扣除成本、利润，来决定其从收运单位手上回收餐厨废弃油脂的价格。从2011年开始，由上海市收运和处置单位共同讨论决定，成立餐厨废弃油脂回收价格协商小组，负责定期协商和公布餐厨废弃油脂行业指导价格。这一形式，较能代表双方的利益和诉求，依托行业协会和信息平台等多种方式，通过建立收运、处置单位参与的定期的价格沟通会议，能形成稳定、真实的回收价格信息获取渠道，也是目前比较好的方式之一。

当然，作为主管部门还必须清醒认识到在市场化运作之下，必然会产生“有利可图的抢着干、无利可图的不愿干”的情况。在尊重行业主导的原则下，还是需要对收运、处置价格进行协调，必要时由发改委实行临时政府定价或者政府指导价，尽可能地将对收运、处置单位利益的影响减少到最低程度。

2.3.2 建立应急处置机制

应急处置机制主要是指当出现餐厨废弃油脂收运、处置环节不能正常衔接，包括处置单位库存过多即收运处置的量已超出该企业所能负荷的处置生产能力，拖欠收运单位货款造成收运队伍的不稳定，以及处置企业发生生产、安全、环境污染等事故及突发事件情况下，组织和安排其他应急处置通道，确保上海市餐厨废弃油脂收运和处置工作平稳、有序，物流可控，防止回流。

另一种情况，就是当处置单位在正常经营的情况下，由于非自身因素的影响（如受国际汽柴油价格大跌影响导致的最终产品价格大跌等），造成处置单位的餐厨废弃食用油脂回收成本与产品出售价格产生“倒挂”，无法从处置经营中获得经济效益，处置作业难以维系，此时，处置单位不再进行资源化产品的生产势必成为唯一的选择。同时，为了防止从收运单位接收的餐厨废弃食用油脂堆积在自己手中，处置单位将很有可能选择在未作处理的情况下自行处理和倒卖。为保证餐厨废弃油脂得到及时处置，不流向其他非法途径，应当直接将餐厨废弃油脂定为一般生活垃圾，由管理部门重新恢复类似垃圾物流管理的制度，保证餐厨废弃食用油脂进入政府掌控和监管的处理企业实现无害化处理。

2012年已经尝试通过公开招投标的方式建立了市外应急处置服务单位名录，当出现本市处置服务质量无法保证的情况，以开放的态度欢迎周边有能力、有资质、环保达标的处置利用企业进入上海处置市场，提供处置服务。今后，上海市和区（县）绿化市容行政管理部门需会同相关部门制定餐厨废弃油脂处理突发事件应急预案，建立餐厨废弃油脂应急处置保障系统，确保紧急情况下餐厨废弃油脂正常的收集、运输和处置。

3 结束语

餐厨废弃油脂是一项复杂的工作，经过数年的艰辛实践，虽初有成效，但还任重道远。必须把餐厨废弃油脂管理工作作为保障公众食品安全和身体健康的大事来抓，作为实现环境优化、资源利用的事业来做，以十八大推进生态文明建设为精神引领，明确责任、落实职责，重在设计、着眼普及，因地制宜、疏堵结合，建立起餐厨废弃油脂全程管理的长效机制，才能变废为宝、化害为利，实现社会效益、环境效益和经济效益的统一。