我国城乡建设用地市场一体化方法研究

姚隽

(烟台市地理信息中心 山东省烟台 264000)

近年来，随着我国经济的迅速发展，城市不断向郊区外延，而很多农村也有城镇化的倾向。城市和农村的迅速发展，都离不开对建设用地的依赖。而我国自新中国成立以来就存在着明显的城乡二元结构，城市建设用地在价格上明显高于农村建设用地[1]。随着农村城镇化的发展，农民要求在土地建设收益上享有和城市土地同等权益的呼声越来越强。2012年8月，国家发改委发布《全国农村经济发展“十二五”规划》，提出要推进城乡发展一体化的制度创新，具体包括逐步建立城乡统一的建设用地市场，按照同地同价的原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿；将农村集体经营性建设用地使用权转让纳入现行的城市国有土地市场统一管理。根据《全国农村经济发展“十二五”规划》，未来我国将逐步建立城乡统一的建设用地市场，包括按照同地同价的原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，将农村集体经营性建设用地使用权转让纳入现行的城市国有土地市场统一管理。

1 我国城乡建设用地市场一体化现状

当前，我国在城乡建设用地市场一体化正在逐步推进，但却面临着来自制度和地方政府的层层阻力，进展效果缓慢[2]。首先，我国城乡之间的二元结构是造成城乡建设用地一体化困难的制度根源。《中华人民共和国土地管理法》第八条规定:“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。这就从所有制结构上限定了我国城乡建设用地的二元结构[3]。由于城市和农村的土地分属于不同的主体，这就为我国城乡建设用地市场一体化设立了最根本的障碍。

不仅在所有权上，我国城乡建设用地分属于不同的所有权主体，而且在使用权上，对于农村建设用地使用权的流转，也存在着严格的制度限制。根据国家土地使用规划，为了保障耕地的总量和粮食安全，国家对将耕地转换为建设用地进行了严格的规定。在国家的土地规划中，各个省份、地区都有各自的建设用地数量审批范围，以确保农用耕地的总数。但是，由于各个省市经济建设发展的不平衡，沿海地区省市的发展普遍高于内陆省份，对建设用地的需求远超过国家规划的数量。而在内陆地区，还通常存在着富余的建设用地指标。这也就表明了建立全国范围内的建设用地市场一体化的重要性。而在城乡差异上，对于农村的耕地，一般要先经由农村集体部门向农民个人征收，将耕地转化为农民集体土地。然后，农民集体将土地再出售给当地政府部门，变为国有土地。只有当将耕地由农民个体所有变为国家所有之后，农民的耕地才可以作为建设用地进行出售和转让。在这之中，政府部门是一个巨大的受益者，地方政府以低价从农民手中收集购买耕地，在将耕地转化为建设用地之后，又高价卖给建设开发商，从中谋取巨额价差收益。因而，近年来，我国在城乡建设用地的征地和使用领域纠纷不断，导致了社会矛盾激化，对我国社会主义和谐社会的构建造成了极大的不良影响。

2 我国城乡建设用地市场一体化方法研究

我国城乡建设用地市场一体化，是一项艰巨而复杂的任务。如果要从根本上解决这一问题，必须要考虑的是城乡土地所有权和使用权的二元结构。而对于农业耕地的保护政策，一直以来是我国的一项基本国策且对于维护国家的粮食安全具有非常重要的作用。要破除城乡建设用地市场的二元结构，不能太过急躁，这其中关系到我国农业发展的稳定和政府、农民及开发商等多个主体的利益问题。因而，实施城乡建设用地市场一体化，首先应当从制度方面入手，明确城乡建设用地市场一体化的制度症结。然后，抽丝剥茧，从农业耕地转化为建设用地的使用权转化制度入手，通过相关法律法规的制定和实施，使农业耕地在转化为建设用地的过程中逐渐走人市场化，而政府部门的主要职能时对这一转化过程进行严格监管，而不涉及到里面的利益纷争。只有市场化的建设用地制度，才能合理调节建设用地的供给与需求，才能逐渐从局部开始发展，逐步形成全国统一的城乡建设用地市场。

在我国城乡建设用地市场一体化的过程中，还应当密切关注政府、农民和开发商三者之间的利益关系和冲突。现行的征地制度的一个明显弊端在于开发商和地方政府作为强势的两方，共同压榨处于弱势的农民，使得占地纠纷不断，群体性事件时有发生，严重影响了社会稳定[。对此，由于地方政府将土地转让收入作为地方财政的主要来源，而将土地优惠政策作为吸引开发商的一个重要优惠条件，严重损害了农民的利益。然而，在对这个问题的解决过程中，国家不可能一次性的将农村建设用地流向市场，而剥夺了地方政府的主要财政来源。国家可以通过立法保障，循序渐进的使农村耕地向建设用地的转化过程更加市场化，并严格监控地方政府部门和开发商的营私舞弊行为，并最终使政府部门的职能由农村耕地向城市建设用地的转化过程中的重要利益获得者变为对这一过程的监管者，从而能够更加公平公正的处理城乡建设用地市场一体化过程。

3 结语

当前，我国城乡建设用地市场一体化是历史发展的必然，对促进城乡经济发展、保护农民利益、维护社会和谐稳定和长治久安有着非常重要的作用。文章认为，我国在进行城乡建设用地市场一体化的过程中，应当首先逐渐破除城乡建设用地的二元结构，并在同时密切监管和逐步调整农民、开发商和政府的关系，使地方政府部门最终变为城乡建设用地市场的监管者，对农民和开发商的建设用地市场化交易进行监管。

[1]马万里,陈玮.城市化与耕地保护——对我国城乡建设用地合理流转机制的构想[J].经济社会体制比较,2009,(03):140-145.

[2]郑云峰,朱珍.城乡建设用地的二元结构及其市场构建[J].重庆社会科学,2010,(02):29-33.

[3]程世勇.城乡建设用地流转:体制内与体制外模式比较[J].社会科学,2010,(06):45-52+188.