浅谈固体废弃物的综合治理

熊孟清，隋军，熊舟

（1.广州市城市管理委员会，广东广州510030；2.广州市市政工程设计设计研究院，广东广州510060；3.广州市第三市政工程有限公司,广东广州510060）

1 固体废弃物治理的定义与特征

1.1 固体废弃物治理的定义

固体废弃物治理是指在政府主导下政府与社会参与者管理固体废弃物事务的所有方式方法与行动的总和，包括固体废弃物处理、管理和政府与社会参与者及社会参与者之间的互动等方式方法与行动，向社会提供物质资源、能量资源、环境容量等资源性产品和固体废弃物处理服务、资源环境保护的教育及相关投诉的处理服务等服务性产品。固体废弃物治理的环境容量与服务性产品是既不具有排他性也不具有竞用性的“公共物品”。

固体废弃物治理的研究对象是政府与社会及社会各利益相关方之间互动的方式方法，其目标是均衡消费者利益与社会成本、效率与公平，遏制市场失灵，促进固体废弃物处理产业化与产业发展，强调的是政府与社会及社会各利益相关方之间的良性互动，是一门社会技术，需要综合应用行为分析、心理学、经济学、社会学等学科的知识，研究、制定社会组成的“个体”对“他人”跨界行为与市场行为的响应方式、方法与途径，研究政府、社会与市场的相互作用，这与固体废弃物处理和管理不同。固体废弃物处理的研究对象是固体废弃物的处理技术，属于工程技术领域，目的是妥善处理废弃物，强调的是固体废弃物减量、排放控制、分流分类、收集、转运、处理处置等处理作业及其协调推进。固体废弃物管理的研究对象是政府对固体废弃物处理行业的管理，属于管理学范畴，目的是保证固体废弃物处理行业有序发展，强调的是政府的行业管理作用。

1.2 固体废弃物治理的特征

固体废弃物治理是政府主导下充分发挥市场导向作用的社会自我管理与自主自治，具有以下特征。

1.2.1 政府主导，广泛吸收自然人、法人、机关团体和社会组织等各利益相关方参与

固体废弃物的产生、排放及其治理的受益者是社会各利益相关方，固体废弃物治理必然涉及社会各利益相关方，即自然人、法人、机关团体和社会组织及其形成的社区或集体，亦即全体社会。社会各利益相关方拥有排放固体废弃物的权利，拥有享受固体废弃物处理服务的权利，也有参与固体废弃物处理的义务，是固体废弃物处理的主体；但固体废弃物处理事关经济社会可持续发展，事关社会福祉和公共利益，政府应统筹管理固体废弃物处理，发挥政府的宏观调控与调节作用，是固体废弃物治理的责任主体，起到主导作用。固体废弃物治理需要协调政府与社会各利益相关方的利益，吸收各利益相关方参与，引导和规范参与者的行动，维持一定的秩序，达至善治，最大程度地增进公共利益。

固体废弃物治理以“人——自然人和法人，也包括其利益代表者即政府”为主体，是一门社会技术。人是理性经济人，难免追求自利自保极大化；人是具有心理活动的人，其行为难免不受心理驱动；人是社会的人，其行为受复杂的社会关系制约，在追求自利自保极大化的同时，表现出“非理性的”利他主义、社会意识、公正意识等奉献精神，这是固体废弃物治理的依据，但必须清醒认识到，人的理性与非理性心理活动将产生责任分散效应（旁观者效应）、搭便车效应、邻避效应、不值得定律等“社会失灵”问题，而且，固体废弃物治理赖以运转的市场机制存在垄断或垄断竞争、外部影响、公共物品、信息不完全与不对称等“市场失灵”问题，遏制市场失灵与社会失灵需要政府管制（规制）。

1.2.2 强调政府与社会及社会各利益相关方之间的互相依赖性和互动性

从产品生命周期来看，社会各利益相关方可分为产品生产者、固体废弃物排放者和处理者（负责收集、转运、处理、处置等作业，为处理产品的生产者或提供者）。产品生产者负有源头减量和相关废物回收利用责任，废弃物排放者负有按既定分流分类等排放规定排放与储存的责任，废弃物处理者负有妥善处理废物的责任。一般而言，生产者和排放者不仅制造、排放废物，也是减量、分流分类处理作业的处理者和治理服务的享受者；处理者提供固体废弃物处理服务，但作为人类活动的一份子，也是产品生产者和废弃物排放者。可见，产品生产者、废弃物排放者和处理者既是废弃物产生与排放的源头，又是废弃物治理的需求者与受益者，可称为固体废弃物治理的“源头需求侧”。由此可见，社会各利益相关方具有一定的分工，但身份与作用界限具有一定的交集与模糊性，天然就具有互相依赖型与互动性，彼此应协作协同，增大各自的利益与社会福利。

固体废弃物治理的环境容量与服务型产品是公共物品，其生产（提供）由废弃物处理者负责，其购买与分配由政府负责，其消费是全体社会即其生产（提供）、消费与购买、分配相分离，需要处理者、消费者与分配者协商协调与互相监督。

此外，固体废弃物治理不仅存在市场失灵与社会失灵，因政府体制缺陷，也存在政府行为的负内部性、负外部性、信息不完全与不对称、政府被企业俘获等“政府失灵”问题。政府应引导社会遵循市场导向，遏制市场失灵与社会失灵，同时，社会应监督政府避免政府失灵。

1.2.3 自主自治网络体系

固体废弃物治理是政府主导下充分发挥市场导向作用的社会自我管理与自主自治。政府出台相关法制并依法行政，引导社会自我管理与自主自治，并遵循市场导向，均衡需求与供给、社会成本与社会福利、效率与公平。因固体废弃物，尤其是生活垃圾，其产生、性质与处理具有地域性、行业性和社区性，其治理，尤其是分流分类、回收等预处理作业，应该实行区域（地方）、行业、社区自治。社会通过自主组织和集体选择，建立利益与矛盾协调机制，发挥国家与市场、政府与社会力量的作用，确保“政府主导，全民参与”有序而高效，抑制市场失灵、社会失灵与政府失灵，向社会提供公开、公平、公正、优质的综合服务。固体废弃物治理应建立健全自主自治网络体系。

1.2.4 多措并举与综合治理

固体废弃物具有消耗、资源和污染三重性，作为资源消耗与浪费产物的固体废弃物需要减量化处理，作为资源的固体废弃物需要资源化利用，作为污染物的固体废弃物需要无害化处理与处置。固体废弃物治理不仅仅是一个公共政策目标，更是一种经济活动，需要政府与社会按市场规律协调行动，及时、妥善处理。固体废弃物治理应善用经济手段、科技手段和行政手段，落实“污染者负责”与“受益者补偿”原则及“生产者责任延伸制度”，推进废物分流分类，提高资源回收利用率，提高传统的固体废弃物处理方法的处理效益与效率，多措并举，综合处理。

2 固体废弃物治理的基本任务

固体废弃物治理的根本任务是促进政府与社会良性互动，遏制市场失灵，共同推动固体废弃物处理产业发展，根本目的是确保固体废弃物妥善处理。为完成固体废弃物治理的根本任务与根本目的，必须做好源头需求侧管理、固体废弃物处理体系的建设与管理、固体废弃物治理服务需求与供给的均衡、固体废弃物治理效率与公平的均衡等工作，这是固体废弃物治理的基本任务。

2.1 完善源头需求侧管理

厘清产品生产者、废弃物排放者和处理者的责权利，将源头需求侧管理资本化，切实落实污染者负责原则、受益者补偿原则和生产者责任延伸制度，通过减少资源消耗和产品废弃物产量、推动可持续消费、促进废弃物分流分类储存与排放、提高再生资源回收率与鼓励源头自处理等措施，减少固体废弃物产量和排放量，为后续无害化、资源化处理创造有利条件。重点做好分流分类、源头减量与回收工作。

2.2 建立协调的固体废弃物分类处理体系

建立收运体系，建立资源回收体系，建设足够能力的处理设施，建设足够库容的满足炉渣处置和应急所需的填埋场，促进固体废弃物处理链的源头减量、排放（控制）、收集、转运、处理（回收利用）、处置等作业环节形成产业链。落实“谁治理谁获利”原则，综合利用经济手段、科技手段和行政手段，确保固体废弃物处理产业发展，形成以资源回收利用为核心的固体废弃物分类处理循环经济体系，回收利用再生资源和能量资源，减少后续环节的废弃物处理量和进入填埋场的处置量。重视乡镇农村垃圾处理设施建设，提高乡镇农村垃圾处理水平。

2.3 建立健全固体废弃物治理的供求关系

在研究固体废弃物治理的需求与供给的基础上，研究与建立健全固体废弃物治理的供求关系，均衡固体废弃物处理服务的需求与供给，并动用政府管制工具，尤其是经济工具，协调社会各利益相关方的利益与社会福利。

一是根据上游排放的固体废弃物的“质”与“量”，确定下游固体废弃物分类处理的方式与规模，确保已排放的废弃物得到及时且妥善的处理，同时，固体废弃物处理能力应留有一定余量，以备固体废弃物排放量增大和发生突发事件时应急之需。

二是建立健全社会力量准入与退出机制，建立健全经济调节平台，创新投融资模式，建立健全以服务效果为重点的考核考评机制，确保固体废弃物治理服务的供给满足社会需求。

三是“划片而治”与社会自治，整合固体废弃物排放者与处理者，即让废弃物处理者与排放者直接“交易”或二者融合，让固体废弃物排放的外部不经济性与固体废弃物处理的外部经济性“内部化”，从而优化资源配置。

四是协调产品生产者与消费者（或废弃物排放者）之间的利益，促进产品生产者减少资源消耗和产品废弃物产量，减少消费者的利益损失。

2.4 兼顾效率与公平

加强固体废弃物治理的投入与产出分析，制定基于市场供求关系的排放费收支机制与治理产品的价格机制，增加信息透明度，打破垄断或垄断性竞争，消除分配上的平均主义和不合理差别，制定与落实惠民政策，促进政府与社会共治，兼顾效率与公平。

3 固体废弃物的综合治理

3.1 固体废弃物的治理准则与方法

固体废弃物治理准则是确定固体废弃物治理方案的依据，也是开发固体废弃物治理方法时必须遵循的一般性原则，是社会经济发展对固体废弃物治理的具体要求。生态环境保护要求无害化，循环型社会系统建设要求资源化和减量化，资源节约与保护及经济与城市可持续发展要求节约土地、节约资金以及资源化和减量化，和谐社会建设要求居民满意。由此可见，在当前经济社会发展形势下，固体废弃物的治理准则主要包括：无害化、资源化、减量化、节约土地、节约资金和居民满意。

治理方法包括传统意义上的处理方法及维持治理意义上政府与社会良性互动的政策、措施和程序，呈现3个层次，一是经济手段和科技手段为最重要的治理方法，二是生产者责任延伸制度和分流分类为应该优先选用的方法，三是物质回收利用、生物转换、热转换和填埋处置为垃圾消纳的硬方法。固体废弃物治理应善用经济手段和科技手段，优先落实生产者责任延伸制度和推进固体废弃物分流分类，因地制宜地推进物质回收利用、生物转换、热转换和填埋处置，多措并举，推进固体废弃物综合治理。

3.2 固体废弃物治理的综合方案

固体废弃物综合治理是指根据固体废弃物的成分或特性，结合当地产业、经济、科技、地理和人文条件，优化组合多种治理方法，回收物质和能量，以废治废，实现垃圾处理集约化、资源化、专业化和无害化。固体废弃物综合治理可以采用综合处理基地方式集中处理，也可以通过构建信息交互系统，采用虚拟生态工业园方式分散各处理单元或单位紧密关联的处理。遵循以下4个原理。

3.2.1 共生性原理

通过不同企业或工艺流程间的横向耦合及资源共享，为企业和流程各环节产生的废物寻找下游的“分解者”，建立工业生态系统的“食物链”，有效削减固体废物产生量，从而最大限度地减少固体废物的处理负荷。此外，固体废物设施的各个组成部分彼此之间也存在着紧密的共生关系。

3.2.2 地域性原理

固体废物处理设施的配置以及各种设施之间的配置顺序，因所在区域的固体废物（原料）特性，以及社会、经济和环境条件，具有区域的特殊性。

3.2.3 环境安全原理

应避免固体废物处理设施在运行过程中对环境造成负面的影响，如应避免填埋场产生的渗沥液对土壤和水体的影响，避免垃圾焚烧排放的有害气体对大气的污染等。

3.2.4 循环再生原理

要求固体废弃物处理既能有效消除污染，又能充分回收垃圾中的有用物质和能量。

4 固体废弃物治理的主要障碍

固体废弃物治理面临的障碍源自市场、政府与社会的不完善和低效率，即所谓的“市场失灵”、“社会失灵”与“政府失灵”。

4.1 市场失灵

市场失灵是指资源配置不当，损失社会各利益相关方的利益与社会福利。市场失灵意味着需要政府利用法规、标准、行政指令、经济手段等工具对市场进行管制，常用的工具有价格管制、税收、津贴、排放权交易、主体整合和行政处罚。

4.2 社会失灵

固体废弃物治理的社会失灵主要表现在责任分散效应（旁观者效应）、搭便车效应、邻避效应、不值得定律，社会成员（尤其是“个体”）缺失社会正义与社会自治动力，甚至表现出全体的沉默与边缘化的盲目，任由市场与政府处置，致使固体废弃物治理缺失社会自我管理和自主自治，缺失社会监督，缺失公益性，引发或加剧市场失灵与政府失灵，损害消费者乃至全体社会成员的利益。

4.3 政府失灵

固体废弃物治理存在政府的内部性、外部性、政府特许经营、信息不完全和不对称、政府被企业俘获等政府失灵问题，致使政府决策失误、政府运转失灵、机构臃肿、社会参与权缺失、政府治理责任缺失等，甚至引发或加剧市场失灵与社会失灵，最终损失的是社会利益。遏制政府失灵必须坚持市场化、专业化、法治化，限制政府管制的权限，必须做到政府管制只发生在市场失灵或社会失灵的领域与环节，尽量使用市场型经济工具。