美国城市绿道资金保障机制对中国的启示

吴承照 刘月琴

同济大学建筑与城市规划学院景观学系 上海 200062

0 引言

城市规划的实施并不是一个封闭的技术质量提高的过程，它的发展受到来自内外各种制度力量的推动或是干扰，而后者往往会在城市规划的实施过程中起到决定性的作用［1］，绿道保护作为城市自然生态空间保护的弱势角色，在市场经济的浪潮中，在与各种相关方的利益博弈，在面对城市空间紧张，城市不断向外蔓延的过程中，更是需要面对各种实施过程中的现实问题。

与欧美相比，目前在我国城市绿道建设实施过程中，其资金主要来源是政府财政或是依靠金融机构的贷款 (根据《深圳市绿道网规划建设总体实施方案》其区域绿道统一由市政府投资，城市绿道，社区绿道原则上由区政府投资，除了政府投资外，绿道的经营性项目，如服务点，自行车租赁等可招标企业等社会投资实体建设，政府出台必要的扶持政策)，而缺少多种形式的资金投入，尤其缺少一些非政府非盈利组织的资金以及通过奖惩机制创新而鼓励市场准入等，用于保护措施以及管理的资金。目前我国的市场引入资金主要是一些具有市场盈利项目的资金，如果规划引导不力，将会损害公众的利益。

在城市绿道的保护与建设中，由于其公共物品特性所具有的无排他性，以及公共利益性，主要靠政府财政收入投入是无可厚非的，但在目前我国这种快速的城市化发展阶段，城市发展同时面临着更加紧迫的问题，如旧城改造，企业升级，市政基础设施建设等，而这些都需要大量的资金的投入。而对于绿道这种环境保护类型的资金具有长期性投入的特点，并且短时无法见到成果的项目，往往不会受到城市政府的重视。基于目前绿道实践在我国的探索阶段，可以以美国城市绿道的实施保障为借鉴，以更好地促进我国绿道实践的发展。

1 美国城市绿道实践的资金支持来源

美国绿道实践的保障机制可以分为政策与法律的支持;资金支持以及公众参与。本文仅就对美国绿道实践发展起到积极促进作用的资金来源进行深入的阐述。

美国城市绿道发展的两个主要发展轴线:一条是从19世纪末期到20世纪初的城市美化运动留下的遗产，包括奥姆斯特德以及随后的追随者的城市开放空间系统的建设，以及Burham的芝加哥规划等。另一条轴线是20世纪60～70年代美国内务部下属的国家公园管理局的对土地保护的方法以及方向的转变 (其中很多游径系统包括在这里)。而不论哪种类型的绿道，其发展的基础在于生态，目的在于保护城市的自然开放空间系统，因此大量的资金用于保护城市土地，而这些受到保护的土地将具有提供成为城市绿道的土地储备。在美国，其资金主要来源于联邦政府、各个州的配套资金、私人资金，以及通过奖惩机制获得的资金。

1.1 联邦资金

对美国城市绿道保护中起到主要作用的资金来源是联邦政府，资金用于支持绿道的规划和实施。

在20世纪60年代的土地和水保护资金 (Land and Water Conservation Fund)，是由美国国会在1964年创立的联邦资金，主要是从近海石油和天然气钻探中的联邦税收，资金用于购买自然资源保护土地。

到了1987年通过水质法 (Water Quality Act)成立了州循环资金 (State Revolving Fund，SRF)主要用来帮助改善水质。由联邦来提供资金给各个州，各个州再提供相配套的资金，给各个社区提供贷款，用于污水处理，通过公私合作的方式来进行环境保护活动，如洪水管理，侵蚀和沉淀物控制，溪流恢复，结构性的海岸线侵蚀控制以及农业径流控制。

在20世纪90年代，主要是联邦交通资金，非机动交通是绿道项目获得支持的主要原因［2］。

其联邦交通资金中，21世纪交通效率法 (TEA－21)是主要的资金来源，TEA－21下面的还有:游憩游径项目 (Recreation Trails Program)，交通加强项目 (Transportation Enhancements Program)，拥挤缓解和空气质量提高法 (CMAQ)。

其中的交通加强项目 (Transportation Enhancements Program)主要资助:1)给自行车者和步行者提供设施建设;2)给自行车者和步行者提供安全和教育活动;3)将废弃的铁路廊道转变成自行车和人行道路;4)保护历史遗迹地;5)收购风景优美或历史遗迹地;6)资助景观好或是历史性的公路;7)美化路旁;8)重新修复历史建筑或是设施以提供交通服务;9)从事考古研究，如挖掘;10)去除室外广告标识;11)缓解由于道路径流所引起的水污染;12)建立交通博物馆。

而游憩游径项目的资金则可以用于:1)州管理费;2)环境和安全教育项目;3)发展城市游径连接;4)管理已有的游径;5)修复因为游径使用而导致的损坏;6)游径设施发展;7)给残疾人提供可达性;8)购买地役权;9)无条件继承的产权和建设新的游径。

别的联邦资金还有海岸管理项目，森林遗产项目 (Forest Legacy) (保护工作森林的地役权)，城市和社区森林项目，非点源污染控制款，州湿地保护发展款项目，保护自然保护地项目，湿地保留项目，水系保护和防止洪水款 (小的水系保护)，协作濒危物种保护资金 (Cooperative Species Conservation Fund)(保护物种生境)等等来共同的保护州里的自然土地。

1.2 各州资金

州里的资金有州开放空间债券，主要用于保护和购买州里生态重要的土地。州汽油税，州农业保护资金等。

马里兰的开放空间项目 (Maryland’s Program Open Space)和佛罗里达的保护2000(Preservation 2000)以及佛罗里达的永久资金项目 (Florida Forever)都是州里稳定的保护资金的来源。彩票，一般义务债款 (general obligation bonds)，营业税(sales taxes)，证券交易税 (transfer taxes)或是房契登记税 (deed recording fees)以及一般的资金拨款等都是各州的资金来源［3］。

1.3 私人基金

慈善基金，国家保护组织，州或是区域保护组织，本地的土地信托以及历史保护组织也都致力于保护具有价值的土地。非利益土地信托通常通过筹款运动或是从基金或是公司那里申请拨款的方式筹集资金用于保护活动，比如田纳西州的查特怒加市的林德赫斯特基金就给该市的绿道系统投入了大量的资金。

国家级别的非政府组织也是提供资金支持的一种来源，如自然保护协会 (Nature Conservancy)对全世界的土地保护都起重要作用。另外如保护资金(Conservation Fund)是一个国家级的土地和水资源保护组织，与政府机构，公司，基金和土地所有的志愿者一起来保护美国的室外遗产，如野生生物生境，森林，游憩地，开放空间，其景观和历史场所。成立于1972年的公共土地信托 (Trust for Public Land(TPL))也积极地从事于获取土地和土地的地役权，主要是保护土地用于人类的享乐和福利，通过创造新的公园和庇护所，受到保护的工作土地如农田等和历史资源，以及提供游憩机会，以确保给子孙后代创造宜居的土地。同时TPL的保护金融项目还协助社区和州以创造更多途径获得公共资金用于土地保护［3］。

1.4 奖惩政策

通过奖惩政策来获得资金支持，主要是奖的激励政策和罚的补偿政策。其中激励政策主要采用税收减免，如购买的土地用于保护的不需要交纳各种财产税，或者是通过转化土地的部分权利来获得税收减免。

用途价值税评估在于利用经济手段鼓励土地所有者将他们的土地保持当前的用途，而不是将土地卖给开发商。如果土地保持农业用途和林业用途时，土地将被课以较低的税率，否则，就会提高税率，并且还要返还之前被优惠的税金。如果开发公司购得土地后，同意在若干年内仍然保留农用，则土地税收可减，并可延缓交税［4］。

此外，如区划法奖励系统 (Zoning Bonus System)指当发展商通过在城市有关区域 (主要是高密度区)建设时提供更多的向公众开放的拱廊 (Arcades)，广场 (plaza)等公共空间时，将可获得更高的容积率奖励，例如发展商在芝加哥河两岸建设时，建筑物后退超过9m，并将其超出部分空间建设成向公众开放的公共空间时，即可获得容积率奖励，其奖励的容积可以按项计算［5］。

惩罚政策是通过对破坏环境行为进行各种补偿的方式来进行土地保护，如缓解银行 (mitigation banking)，如果开发商的建设行为影响了环境，按法律规定他必须购买缓解银行的部分自然保护用地作为补偿［6］。在美国的《清洁水法案》中的对湿地造成破坏的“补偿银行”，主要是开发者通过“补偿银行”来购买“补偿点数”来保护湿地，可由政府部门，土地信托或是别的非盈利机构来设立，这种政策的好处在于可以用来战略性的重建或保护大量成片的湿地。

此外，芝加哥城市利用一种影响费用 (impact fee)来资助沿着河边的公园的建设。开放空间影响费用是根据新的住宅距离河流的位置来对每个住宅单元征收313～1253美元的影响费用，这个管理措施从1998年开始为芝加哥筹得2300万美金，用来建设21个公园，总共达17英亩［7］。

2 我国在绿道实施中资金来源的创新

借鉴美国经验，针对我国的现实情况，我国在资金来源方面可以进行以下几种探索:

2.1 增加区域生态保护类型的资金

在城市发展日益区域化，区域发展日益城市化的今天，尤其是城市绿道的保护更是需要突破城市与乡村的限制，行政边界与生态边界的限制，而这种行政边界的突破更有赖于我国的财政与税收体制的改革 (由于我国的财政税收体系与纵向的政府权力体系相对应也是纵向的，因此缺乏区域性工作的财政税收来源)，必须给区域性调控职能部门以具体的财力和政策支持。在这个方面，美国在联邦与州政府支持绿道建设上的财力投入与政策支持是值得我们学习的。

2.2 奖惩机制的创新

在我国从计划经济向市场经济过度的过程中，在现有的法规体系要发挥作用，仅仅依靠政府的行政命令是行不通，需要更多的引入市场激励与奖惩机制，才能起到保障公共利益的作用。为了保护滨河绿道的畅通性，可以采用容积率奖励，鼓励开放商建筑红线后退一定的宽度，给予一定的容积率奖励。虽然这种奖励机制对于鼓励公共环境的质量有一定的效果，但是也要加强监督与评估，限制以“奖励”为名的过度开发，避免因地块的开发强度多高，对整体城市风貌以及更多公众利益的受损，因此还需要借鉴国外的密度分区规划的成功经验，从城市的生态环境，区位条件，景观风貌等不同要求，划定不同的密度分区，如果在一定条件下的容积率控制，无法让开发商盈利，还可以采用异地平衡的方法进行容积率补偿。并且规划管理部门也要加强对于绿道的公共性的保障，避免开发商将这种公共空间通过一些手段，变成私人空间。同时也可以对外部范围作出生态贡献的地区，企业或是个人给予经济补助等。

2.3 生态补偿制度的建立

参考国际经验，建立生态补偿制度，如“补偿银行”，由于建设对环境造成的破坏或是损伤，需要业主可以采用补偿的方式，建立一定的生态建设量，并且通过法律的手段，明确生态补偿的地点，内容以及程序等，也可以通过“补偿点数”进行交易，以保障实施。从2009年开始，上海市政府出台了《关于本市建立健全生态补偿机制若干意见》明确指出，建立健全生态补偿机制，近一步加大生态建设和保护力度。通过增加市级公共财政投入以及支持生态特色产业发展两个方面来对市域内的公益林，水源地以及基本农田保护进行生态补偿 (上海市人民政府出台建立健全生态补偿机制若干意见)。

对于农田的保护，我国的耕地保护中涉及到政策措施有耕地总量平衡 (土地管理法)，基本农田保护区划定，对基本农田或耕地建设用途占用的严格限制和审批，耕地转化 (为建设用地)指标的严格控制等，但是这些政策都是基于行政命令式的，不能兼顾到失地农民的长期利益，造成的结果往往是事与愿违的。据报道，在南方的一个城市，20世纪90年代初，土地出让金是农民农业收入的200～300倍［8］，更不用说最近几年随着中国房地产的高速发展，出让耕地用于商业开发与继续原有功能的使用，政府自然会选择将耕地用于商业开发。所以对于基本农田区的保护也可以采用经济补偿政策，如土地开发权转让，农民将土地用于基本农田保护将得到应有的经济补偿等。

此外，对于由于滨河污染治理而得益的周边的房地产商，也可以征收一定比例的“污染治理得益税”，用于环境的持续改善与提升。

2.4 发展绿道旅游

城市绿道最重要的功能之一是提供了城市居民的游憩体验，另外随着城市对遗产保护的重视，尤其是线性遗产廊道的重视，说明绿道的发展还可以带来城市旅游业的发展，通过绿道来串起周边的城市遗产，发展城市旅游行业，实现一定的创收，也可以在实现GDP增长的同时，来促进环境的保护，遗产的保护。珠三角绿道可以得到推崇，很大一部分原因是因为绿道的发展带动了绿道周边区域的经济发展，尤其是农家乐。

2 .5鼓励民间机构以及志愿者的保护资金

随着全民环保意思的增强，以及人民生活水平的提高，对城市自然环境的要求也会越来越高。很多企业或是个人都有投身环保的热情，通过引入这部分的基金以及资金也可以用于城市绿道生态功能的完善。而采用民众或是富有阶层来投入绿道的建设，国外也有这种先例，比如在绿道的铺装刻上捐款人的名字，或是在座椅上署上捐赠人的名字等等。在珠三角的绿道建设中，就采用了企业参与投资建设的方式，在广州的二沙岛绿道的节点公园——“传祺公园”就是由广汽集团自愿出资1100万建设，然后取得公园的冠名权。

［1］张京祥．论中国城市规划的制度环境及其创新［J］．城市规划，2001(09):20－24.

［2］Robert L.Ryan，Julius G.Fabos，Jessica J.Allan.Understanding opportunities and challenges for collaborative greenway planning in New England［J］．Landscape and Urban Planning，2006(76):172 － 191.

［3］Mark A.Benedict，Edward T.McMahon.Green infrastructure:Linking Landscapes and Communities［M］．Washington，DC:Island Press，2006:175～180.

［4］张庭伟．控制城市用地蔓延:一个全球的问题［J］．城市规划，1999，23(8):44 －48.

［5］张庭伟，冯晖，彭治权.城市滨水区设计与开发［M］．上海:同济大学出版社，2002.

［6］李博.绿色基础设施与城市蔓延控制［J］．城市问题，2009(1):86－90.

［7］Donna Erickson.MetroGreen－Connecting open Space in North American Cities［M］．Washington，DC，USA:Island Press，2006:95.

［8］丁成日．美国土地开发权转让制度及其对中国耕地保护的启示［J］．中国土地科学，2008，22(3):74 －80.