嘉兴市土地可持续利用战略的探讨

徐忠国

(浙江省土地勘测规划院，浙江 杭州 310003)

土地利用战略是土地利用总体规划的“纲”，在土地利用总体规划的编制过程中，通过对经济社会形势的分析，对土地利用情况的充分调研，运用战略思维，针对利益驱动下人类活动对土地利用产生的问题，提出解决之道，设计出土地可持续利用的策略，应是土地利用总体规划编制中的重中之重。土地利用战略也是土地利用总体规划的“魂”，它反映出规划师对土地利用形势的把握能力，对土地利用的总体思想和价值取向，是规划成果的点睛之笔。笔者在编制《嘉兴市土地利用总体规划 (2006-2020年)》时，通过广泛阅读有关嘉兴市土地利用的基础资料，反复到实地调研，观察思考，结合嘉兴市实际，提出未来嘉兴市土地可持续利用的战略。

1 总体思路

土地利用战略是未来土地利用的总体策略，应简明扼要，并切中要害。据此，笔者进行战略研究的总体思路是:分析嘉兴市自然、经济、社会的发展背景;分析与周边城市的竞争态势;调查并研究土地利用的基本情况;梳理土地利用存在的问题;根据内外情况，从竞争优势的角度，提出解决土地利用问题的策略。总体而言，土地利用战略的提出，应有利于嘉兴市在与周边城市竞争中胜出，应有利于嘉兴市吸纳先进发展要素，应有利于土地的长期可持续利用，使有限的土地资源支撑起经济社会的长远发展。

2 规划理念

2.1 以人为本

土地利用总体规划应树立“以人为本”的理念，体现人文主义精神。规划方案的设计，应充分考虑人的发展要求，合理满足人的各种欲望，使土地利用适合人的生存和发展。根据经济社会发展阶段，展望并区分人们的衣、食、住、行、娱、教、游等各项基础和享受型的土地需求，根据资源可接受程度，合理分层次满足各类需求，优先保障基础型需求，妥当安排享受型需求。

2.2 可持续发展

土地资源是十分有限的，不可能无限制满足人类所有的欲望，必须根据土地资源的条件，合理开发利用土地资源，使之永续利用，既满足当代人的用地需求，又能满足后代人的用地需求，采取严厉措施禁止竭泽而渔式的土地利用行为。

2.3 减法规划

传统的土地利用总体规划是开发导向型的规划，规划方案优先考虑经济发展的规模和速度，规划的基本思路是做“加法”，即优先考虑建设用地的规模、区位布局等，在满足开发建设需求后，其他用地作为配套进行布置。而土地利用总体规划应作“减法”规划，即把生态环境脆弱的地区优先保护起来，再来考虑建设开发用地的布局。把该保护的地方先保护好，再把应该建设的地方建设好，并提高建设的标准和水平。

2.4 城乡和谐发展

城市化仍将是当前经济社会阶段的主旋律，土地利用总体规划应当促进城市化进程的健康化，在城镇用地规模不断扩张的同时，要促进人口向城镇集中，使农村人口逐步转化为城市人口，过上城市化的生产和生活方式，享受现代科技文明，农村人口和建设用地实现逐步减少。农村地区要进行新农村建设，改善居住环境，改善农业生产和生活条件，基础设施建设要向农村地区延伸，使农民也能享受基本的公共服务。

2.5 区域协调发展

区域协调发展是区域健康发展的长期保障，只有实现区域协调发展，才能避免社会矛盾的尖锐化，实现可持续发展。就土地利用而言，就是要实现区域的基础设施的公平设置和共建共享，避免重复建设。要将基础型的基础设施在区域内均匀配置，使得人人获得基础服务，要将享受型、大型基础设施在区域内合理安排，并照顾均衡，避免重复建设，避免资源浪费。

3 土地利用背景

3.1 概况

嘉兴地处浙江省东北部、杭嘉湖平原腹心地带，是长江三角洲重要城市之一，也是长三角最具典型的平原均质地区。东接上海、北邻苏州，西通湖州，南接杭州，相距均不到100 km。隔杭州湾呼应宁波、绍兴、舟山等地。铁路、公路、水路网络交织，四通八达，交通十分便利。全市土地总面积4 008.75 km2，辖南湖、秀洲2 区和平湖、海宁、桐乡3 市以及嘉善、海盐2 县，建制镇以上城镇53个、乡1个、街道20个。2005年全市户籍人口334.33 万人，人口密度854 人·km-2。

3.2 自然条件

嘉兴地处北亚热带南缘，气候条件优越，四季分明，光照充足，温暖湿润，雨水丰沛，年平均气温15.4～16.4℃，无霜期多年平均为234 d，全年日照2 007～2 179 h，年降水量1 100 mm 左右，光温水条件良好，严寒和酷暑时间较短，有利于农业全面发展。但因深受季风影响，气候诸要素年际变幅较大，尤以降水量的月季和年度间分布不均现象最为突出，常有灾害性天气发生，对工农业生产均会造成不同程度的影响。

全市为太湖边的浅碟形洼地，地势低平，平均海拔3.7 m，大致呈东南向西北倾斜。河道纵横，湖荡众多。由于数千年来人类的垦殖开发，平原被纵横交错的塘浦河渠所分割，田、地、水交错分布。形成旱地栽桑、水田种粮、湖荡养鱼的立体形结构，人工地貌明显，水乡特色浓郁。耕地土壤深厚肥沃，宜种性广，垦殖系数高。经过长期开发利用，已经形成一个多熟制、高投入、高产出，农牧副渔全面发展的农业高产地区，是浙江省粮、油、茧、畜、水产品和蔬菜等农产品的主产区。

3.3 经济条件

3.3.1 综合实力较强

2005年全市国内生产总值达1 159.66 亿元，按户籍人口计算，人均生产总值达34 706 元，按当年基准汇率计算达4 450 美元。嘉兴所辖县(市、区)经济社会发展均衡，综合实力较强，2005年全国县域经济社会发展水平排序，五县(市)所处位次都列入前35 位。各县 (市、区)人均GDP、城乡居民生活水平较为接近，城乡基础设施建设步伐较快，城市化水平较高。

3.3.2 产业特色鲜明

2005年全市完成工业增加值609.1 亿元，其中500 万元规模以上工业企业工业增加值478.9 亿元，成为浙江省重要的先进制造业基地之一。嘉兴产业特色鲜明，形成了以纺织、服装、皮革、造纸及纸制品、木材加工、金属加工及制品、汽车配件等行业组成的传统优势产业;以新型元器件为代表的电子信息产业和以种子种苗工程、产后农业为主导的现代农业。

3.3.3 开放型经济发展迅速

2005年全市进出口总额达99.22 亿美元，经济外向度进一步提高。合同外资和实到外资分别为25.00 亿美元和11.57 亿美元，合同外资和实到外资数分别居浙江省第2 和3 位。利用外资质量同步提高，科技含量较高的项目、千万美元大项目明显增多，单个项目规模不断增大，外资来源不断拓宽，各开发区的主阵地作用更加凸现。

3.4 文化环境

嘉兴历史悠久，文化源远流长，在江南文化马家浜文化的基础上，既汲取了吴文化的温柔敦厚、勤劳精巧，又吸收了越文化的求真务实、坚忍不拔。后来，随着北方士人的南迁，儒家等外来文化也成为嘉兴文化的重要组成部分。近代红色文化又为嘉兴文化增加了新的内容。此外，嘉兴地处江南水乡，早在春秋晚期就开凿了古运河，对嘉兴农业的发展、城市格局的演变，两岸的民居建筑均产生了重要的影响，形成了富有韵味的“运河文化”。吴文化、越文化、儒家文化、运河文化、红色文化等多种文化在嘉兴的交汇与融合，赋予了嘉兴深厚的文化底蕴。

在知识经济增长阶段，经济增长点集中在规模虽小但知识密集度极高的创新活动，此时，相比较于资本和资源，人力资源要素就成为经济发展的第一要素。而越是高素质的人才，对人文环境的要求就越高。在“以文化论输赢”的今天，嘉兴深厚的文化底蕴将成为嘉兴创新型经济发展的支撑，将有利于经济社会的转型升级，有利于土地集约利用水平的提升。

3.5 土地利用特点

3.5.1 土地利用类型地域分布明显

嘉兴东北部地势低洼，河网密布，耕地中水田比重高，盛产粮、油、畜 (包括苗猪)和水产品，是淡水养殖重点地区，商品粮和水产品生产基地。中西部地区，旱地比例相对较高，桑园面积约占全市80%，经济作物种类繁多，农牧副渔全面发展，是蚕茧、湖羊、南湖菱、杭白菊等众多小宗土特产的集中产地。东南沿海一带地势相对较高，土地利用类型较多，除田、土、水面外，更兼有山、海之利，是棉、麻集中产区，特种水产品 (海、淡水养殖)和低丘坡地水果生产基地。

3.5.2 耕地、园地开发程度大，种植水平高

嘉兴市历来有“耕地种粮、种桑养蚕、剿丝织绸、湖荡捕鱼”的传统，耕地和园地利用水平在浙江省名列前茅。近几年通过土地开发整理，土地的宜种性进一步提高，一些原来排灌条件不佳的园地通过标准农田建设，农业基础设施条件进一步得以改善，全市已建成标准农田13.6 万hm2，占耕地比例达到60%，形成了田成方、路相通、渠相连、树成行的基本农田格局。

3.5.3 建设用地经济效益较高

1997-2005年，嘉兴市工业持续快速健康发展，传统特色产业、高新技术产业、装备制造业和临港型产业等4 大产业集群已经具备一定的发展规模和实力。二、三产增加值由1997年的345.38 亿元增长到2005年的1 075.21 亿元，年均增长15.25%。建设总用地量也在逐步上升，1997年建设总用地面积59 194 hm2，2005年的建设用地总面积为78 890 hm2，年均增长3.66%，慢于二、三产业增加值的增长速度。单位建设用地二、三产业增加值由1997年的58.85 万元·hm-2，提高到2005年的136.29 万元·hm-2，建设用地的集约利用水平稳步提高。

3.6 土地利用方面存在的问题

3.6.1 地力衰退，生态环境脆弱

嘉兴耕地重用轻养现象比较普遍，有机肥与无机肥施用比例失调，偏施化学氮肥轻磷钾肥，秸秆产出多还田少，绿肥作物种植面积有所降低，土壤肥力下降，耕性变差。地下水开采过量，导致地面严重沉降，市域至2009年累积沉降量一般在100～200 mm，局部小于100 mm，嘉兴中心城区尤为突出，至2009年最大累积沉降量900 mm，使得城市防洪任务加重，地面沉降已由城镇向农村扩展，遏制地面沉降的任务更加艰巨。

3.6.2 节约、集约用地水平有待提高

本轮规划实施以来，嘉兴市域建设用地扩展趋势加速，市域正逐步形成以市区为中心依托交通干道连绵发展的城镇群，呈现快速城镇化趋势。在行政体制、区域竞争的双重影响下，各地依托主要的区域性基础设施规划工业功能区，个体的合理性在缺少整合情况下带来的是空间上布点的高密度及对产业竞争和产业同质化的影响，这种从下至上自然自发的工业化，导致用地布局比较分散。

嘉兴市城镇人均建设用地和农村人均用地面积明显偏大，前者在全省列倒数第三，全市城镇人均建设用地为143 m2，比全省平均水平126 m2高出13.49%;农村居民人均用地面积161 m2，农村居民点布局十分分散，全市自然村落约有17 300个，旧宅基地占地多等问题比较突出。农村居民点建设存在着贪大求宽现象，远高于城市标准。农村居民点低密度的蔓延，在很大程度上抑制了农村居住环境的改善和土地利用效率的提高。

3.6.3 市域空间分割和分离倾向严重

嘉兴毗邻上海、苏州、杭州、宁波4 座特大或较大城市，在地理位置上处于上海及杭州大都市圈影响范围的交织地带，作为浙江与上海、江苏联系的门户，区域性基础设施在嘉兴密集分布，占用了大量土地资源，并将市域空间分割得支离破碎。沪杭高速公路东西向横穿嘉兴市域，建设中的沪杭客运专线 (沪杭高速铁路)、规划中的沪杭磁悬浮也将沿该交通走廊布局，将市域空间分割为南北两大发展区域。杭州湾嘉绍通道、乍嘉苏高速公路和规划的沿海铁路大通道、乍嘉苏高速铁路形成南北向交通廊道，又将进一步分割土地空间。

周边大城市对市域沿边城镇具有强大的吸引力，中心城市对市域空间的组织力和集聚力明显不足，城镇的发展未能充分考虑市域协调的要求，主要公益性基础设施区域共享未能体现，区域间的竞争性大于整合性。

3.7 与周边城市竞争态势

根据《2009年中国城市竞争力报告》，长三角15个城市有14个进入全国竞争力前50 名，其中13个城市排名在嘉兴之前，嘉兴处于长三角15个城市发展的中下游水平，与长三角其他城市尤其是南京、苏州、无锡、杭州、宁波等城市有较大的差距，无论是经济总量指标还是经济发展水平等指标均落后许多，属于强市中的弱市。在自我发展能力还比较有限的情况下，接轨和借力战略无疑将更有利于在未来城市竞争中获取有利地位。嘉兴周边分布有上海、苏州、杭州和宁波4 座特大或较大城市，未来通过高速公路网和跨海大桥建设，与周边4 大城市的联系更加便捷。与4 大城市相比，嘉兴相对较低的生产成本和相对充裕的生产要素，将成为4 大城市产业转移和功能分流的首选地。

4 可持续土地利用战略

4.1 保护耕地，提高耕地质量

采取严格的用途管制措施保护耕地，非农建设占用耕地必须补充数量、质量相当的耕地。严格按照有关法律规定，划定基本农田，严禁违法占用基本农田，确需占用基本农田的，必须补划数量、质量相当的基本农田。继续大力开展农村土地综合整治，增加有效耕地面积。多方筹资开展农田基本建设，提高农田灌排保障水平。通过科学施肥增加土地肥力，稳步提高耕地的粮食综合生产能力。采取严格环保措施，严防灌溉农田水质污染。发展都市型现代农业，提高耕地的产出效益，走效益农业发展的路子。

4.2 加强建设用地空间管制，促进空间有机集中

城镇建设用地在节约集约利用土地和城乡建设用地增减挂钩的前提下，依附原有的基础设施集中布局，提高嘉兴市主城和副城的集聚效应和辐射功能。

工业功能区在优选经济发展区位的前提下，严格限定在规划范围内，并优先选择能够充分利用既有公共设施的区位，形成相对集中的工业功能区域。

采取严格措施遏制农村居民点贪大求宽的势头，合理控制农村居民点人均居住面积，落实一户一宅，严格宅基地审批程序，推进中心村建设，开展村庄的集中整治。

4.3 设置基础设施廊道，统筹、均衡布局基础设施建设

新建大型交通等基础设施必须在既有的基础设施廊道内进行布局，避免对土地完整性的进一步破坏，以保证城镇组团的整合性发展。基本型基础设施在各县 (市)域均衡布局，保证各地居民能就近、平等地享受现代城市文明。享受型基础设施在市域内经论证后根据有关条件布局，市域内集中设置，采取有力措施，避免重复建设。

4.4 大力推进城镇与村庄的空间置换，引导农村居民进入现代新市镇、城乡一体新社区

以“两分两换”政策为载体，引进市场化机制，协调建设主体和被拆迁农民之间的经济利益关系，大力推进城镇与村庄的空间置换。合理设置现代新市镇、城乡一体新社区的农民安置居住条件，以良好的人居环境和基础设施及服务来吸引农民积极自愿进入安置点，逐步实现原农村居民由农村生活方式向城市生活方式的转变。

4.5 提高节约集约用地水平

接轨和借力周边4 大城市，承接周边城市的产业转移和功能分流。要从产业政策和供地条件2 方面严格限定工业准入门槛，加强批后监管和供地合同的履约情况的审查，合理确定企业发展的用地规模，达到节约用地的目的。限定农村人均居住面积，严格宅基地审批程序，保证一户一宅政策的落实。通过提高城镇村建筑密度和容积率及产业的升级换代，提高集约用地水平。加快对批而未供土地的供地办理，促进用地主体早日进场，对供而未建地块，如闲置时间过长，应依据土地出让合同的约定依法予以收回，促进已批建设用地更早发挥经济和社会效益。

4.6 推进产业升级，减少工农业对水环境的污染

引导居民点和工业建设，减少对水环境的污染。维护平原水网的畅通，提高水域的自净能力，减少涝灾。划定地下水禁采区，减缓地面沉降对城镇和基础设施的影响。采用经济杠杆，使农民自觉使用有机肥料和低残留农药，减少农业面源污染。

4.7 严格保护平原河网、湖泊及湿地

严格保护市域的平原河网、湖泊及湿地，禁止通过填河、填湖及破坏湿地等行为来开展经济建设活动及土地开发补充活动，保障水域的行洪排涝能力，保护水域的综合水环境功能。重点保护嘉善县北部、秀洲区北部、桐乡市西南部大麻和海盐县沈荡附近的水网密集地带。

5 可持续土地利用目标

根据土地利用条件和土地利用战略，嘉兴市土地可持续利用的战略目标是:采取严格措施保护耕地尤其是基本农田，并努力逐步提高耕地质量;农业用地得到优先保护和综合整治，严格控制建设占用耕地;坚持环境保护和环境治理相结合，使土地生态环境有所改善，重点抓好饮用水源的治理和保护;在保障重点建设项目用地前提下，非农业建设用地总量得到有效控制，城镇建设用地扩张与农村居民点的减小相挂钩;土地后备资源得以适度开发，有计划地开发沿海滩涂资源，积极开展农村土地综合整治工程;探索统筹城乡和统筹区域的土地利用管理新机制，调整和优化土地利用结构和布局，继续不断提高土地产出率。

6 土地利用总体方向

6.1 中聚内优

中聚。鼓励市域各项发展要素向中心城区集聚。加快中心区至各副城放射型快速路网的建设，实现主副城之间便捷的经济联系，迅速增强中心城区的内聚力。

内优。优化主副城的内部空间结构，逐步置换出主副核心城区内的工业用地，提高第三产业的用地比重。以嘉兴国家农业科技示范园区为依托，积极发展以水乡文化和现代高科技农业为特色的观光农业。

6.2 东接西联

东接。加强嘉善和平湖与上海南部区域发展的对接，在优化提升现有产业的同时，积极承接上海产业的转移和部分功能的扩散。

西联。以西部长安镇和崇福镇为依托，加强与杭州下沙的联系，在注重自身发展特色的同时，积极承接杭州教育科技产业的扩散。

6.3 北控南拓

北控。控制申嘉湖杭高速公路以北，除王江泾片区以外的区域，严格控制北部水网地带产业和人口的聚集，将北部水网建设成为嘉兴市域的“绿肺”。

南拓。积极推进产业南拓战略，依托临海临江型产业，促进杭浦高速公路以南地区，滨海、滨江产业带的迅速形成。

［1］董祚继，吴运娟.中国现代土地利用总体规划:理论、方法与实践［M］.北京:中国大地出版社，2008.

［2］程志光.中国土地可持续利用与人地系统调控［M］.北京:科学出版社，2007.