“南海”是怎样成为一个问题的

周末记者 方可成 实习生 俞晴

明镜❘制图

西沙永兴岛，西沙海事局员工在巡视。

新华社记者❘赵颖全❘摄

充满了主权争议的南海，不时搅动起风暴，时代的发展、亚洲国家争议以及背后的身影，都糅合着诸多历史波澜。

南海怎样逐渐成为了一个“问题”？搜寻南海的过往，我们力图拼接出一个完整的历史图景。

◤国际政治格局的变迁，美国的南海态度也随之共振。

◤大量的石油、天然气和海底矿物资源，搅起各国对南海的诱惑和欲望。

◤希望南海问题通过和平和外交途径解决，这个钥匙掌握在周边国家手中。

南方周末记者 方可成

南方周末实习生 俞晴

2012年末，虽然剑拔弩张的紧张气氛已经消散大半，浩瀚的南海，依然是中国的外交核心议题。

其实，南海的风浪并非从来都这样吸引世人的关注。直到一百年前，海上波涛依然存在于绝大多数人的视野之外，径自汹涌。

岁月的暗陬里，南海留给我们的，是一个复杂的历史图景。

1933：前传

殖民的伤疤与大国的夹缝

入夜后，20岁的海南文昌渔民王安庆和他的四名同伴，把中业岛的土地里挖出的一个玻璃瓶扔进大海。

这是1933年4月上旬的一天。白天，居住在岛礁上的王安庆们正干着农活、开采鸟粪，突然，一群法国人闯入。他们乘三艘军舰而来，上岛升起法国国旗，埋下内装法文字条的玻璃瓶，还将五名渔民拉到国旗下拍照。

拍完照，法国人又让王安庆们上了军舰。“舰上有越南人当兵，他们讲的是法语和安南语，我们听不懂。”王安庆回忆。

之后，法国军舰开赴其他岛上升旗。中国渔民们趁机挖掉了玻璃瓶，解下了法国国旗。

王安庆后来才知道，他见证的是南海“九小岛事件”——那一年的7月，法国向全世界宣布占领九个小岛。不过，法国人自己也承认：其中两个“已住有中国渔民”。实际上，至少从唐代开始，中国人就开始在西沙南沙群岛从事生产活动。

法国人的侵略，触动了国民政府的神经，外交部、内务部和海军等机构联合成立了“水陆地图审查委员会”，并于1935年出版《中国南海各岛屿图》。这幅图首次确定中国南海最南的疆域线至北纬4°附近的曾母滩（今曾母暗沙），并第一次将南海诸岛明确地分为东沙群岛、西沙群岛、南沙群岛（今中沙群岛）和团沙群岛（今南沙群岛）。

第二年，北京师范大学历史地理部教授白眉初又据此编绘《中华建设新图》，图中第一次出现南海疆域线，它也是今日中国南海地图上“九段线”（U形断续线）的雏形。

后来，九段线成为南海问题中的核心元素之一。

携坚船利炮而来的殖民者虽然在二战后离开，但阴影至今挥之不去。

在南海留下殖民伤疤的还有日本人。太平洋战争爆发前，日本军国主义者就占领了西沙和南沙群岛，并在南沙建立了海军基地。

1952年4月28日，在美国的支持下，台湾当局与日本单独签订双边和约。这份和约的第二条承认《旧金山条约》的规定：“日本国业已放弃对台湾及澎湖列岛以及南沙群岛及西沙群岛的一切权利、权利名义与要求。”但条约并未明确说明西沙和南沙的归属，这为南海争端埋下了伏笔。

1956：南海问题元年

荒诞的“建国”与真实的侵占

1956年3月1日，菲律宾首都马尼拉。一场饯行晚宴在进行，现场高朋满座，来自政界的高官至少包括：副总统兼外长加西亚（Garcia）、参议员塔纳达和审计总长格雷加多（Manuel Agregado）。

几位要员亲临这场晚宴，他们要为一支40人组成的“民间探险队”送行。队伍由一个叫托马斯·克洛玛（Tomás Cloma）的菲律宾商人组织，他同时拥有一支海上渔船队和一所私立海事学校。

官商间的觥筹交错，隐喻着其后几十年中菲律宾对南海问题的介入方式：民间探路，政府跟进。

克洛玛率领的探险队在海上航行的时间比原计划延长了一个月。他们此行收获颇丰，先后登上了9个“无人岛礁”，自称“发现者”和“占领者”。

1956年7月6日，这个激进的菲律宾商人在南海上发出了一个令全世界震惊的消息：他宣告了一个“新政权”的成立，“定都”费信岛（Flat Island），并将这些岛礁命名为“卡拉延群岛”（Kalayaan）——这个菲律宾词语的意思是“自由地”（Freedomland）。

“自由地”并不“自由”，而是早有归属。克洛玛的探险队“发现”的，不过是中国南沙群岛中的北子礁、南子礁、中业礁、南钥岛、西月岛、太平岛等9个岛礁。

菲律宾公民克洛玛在1956年的这场荒诞建政，扣动了一场外交混战的扳机，周边国家和地区争相发表抗议、声明、反声明。台湾当局则派出“立威支队”开赴太平岛，夺回控制权。

当时，菲律宾政府态度暧昧。一方面，没有对克洛玛的行为表示支持，在他被台湾军队赶出南沙时，也没有对其进行“保护”。但另一方面，曾参与晚宴的副总统兼外长加西亚又宣称：“这些岛屿接近菲律宾，既无所属又无居民，因而菲律宾继发现之后，有权予以占领，而日后其它国家也会承认菲律宾因占领而获有主权。”

根据国际公认的准则，私人“占领”岛礁没有任何意义。很多年后，当人们总结2012年的国际局势，发现菲律宾再度搅动南海时，克洛玛的民间行为，为菲律宾对南海的官方侵占找到了借口。

“菲律宾政府侵占中国南沙群岛的野心，最初是通过克洛玛来实现的。”厦门大学南洋研究院教授李金明说。

1971年，时任菲律宾总统马科斯宣称：“自由地”的岛礁是菲律宾公民克洛玛发现的“无主地”，可以通过占有和有效管理的方式取得岛屿的主权。

这也是南海主权争端的第一幕，如果说荒诞不经的“克洛玛事件”尚且可以被视为某种民间行为，南越政府则是操起了真刀真枪。

“克洛玛事件”发生后，南越外交部借机发表公报，称对西沙和南沙群岛享有主权。

这一年的4月1日，刚刚成立不久的南越政府派遣四十余人组成的保安排，以接替法军为由，侵占了西沙群岛的珊瑚岛。

“这种说法并不合理。”李金明说，二战后法国并没有拥有南沙群岛，且没有文件能够证实，法国真正与越南做过移交。

以西贡为政治中心的南越当局的一系列侵占举动，在此后的多年内一直未曾停止。

属于社会主义阵营的北越，则与南越形成了鲜明对比。1956年6月15日，越南（北越）外交部副部长雍文谦在接见中国驻越南大使馆临时代办李志民时说：“根据越南方面的资料，从历史上看，西沙群岛和南沙群岛应当属于中国领土。”

1971：黑金

石油的诱惑与民族主义的兴起

1971年，南海风浪骤然升级。

同年7月10日，菲律宾总统马科斯突然召集国家安全会议，讨论南沙群岛的地位问题。菲政府指称：台湾当局的军舰在南沙海域向一艘无武装的菲律宾海军船“开火”。

会后，菲律宾发表声明：因为太平岛临近菲律宾，所以台湾军队或任何其他军队的出现都是对菲“国家安全”的“严重威胁”。声明还重提1956年克洛玛事件中的“自由地”，声称53个岛屿属于菲律宾。

平静局面突然变化的秘密，藏在平均深度1200多米的海底。

菲律宾大学中国问题专家艾琳·巴维耶拉（Aileen Baviera）直截了当地表示，“卡拉延群岛对菲律宾至关重要。”其理由如下：岛礁本身的经济价值虽不大，但周围海域向来是丰富的渔区，至今仍可能蕴藏有大量的鱼类资源。该地区亦被认为拥有大量的石油、天然气和海底矿物资源。

对于急需加速工业化的东南亚国家而言，石油的诱惑显而易见。后来南海甚至被称为“第二个波斯湾”。

1973年的世界石油危机，更进一步提高了南海油气资源的潜在地位，加剧了争端。

海上油井如雨后春笋矗立于南海的水面之上，轰鸣的机器钻入海底，源源不断地开采出黑金。

“在农业国时期，对海洋的需求不大，无法产生海洋意识。比如中国，郑和下西洋‘玩了一趟又走了，但时代的发展改变了南海的意义。”新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年说。

西方石油公司冲着大把的商业利益挤了进来，令海上的明涛暗流更为复杂。

1972年，菲律宾与西方石油公司签订合约，美国雪佛龙-德士古（Chevron Texaco）、菲利普斯（Phillips）、城市服务（Cities Service）等能源巨鳄都进入中国的南沙海域。南越西贡当局也拉拢美国壳牌公司在九段线内进行石油钻探。

卷入争端行列的还有马来西亚和文莱。

1968年，马来西亚政府也将包括中国南康暗沙、海宁礁、北康暗沙和曾母暗沙在内的8万多平方公里南沙群岛海域划为“矿区”，并出租给美国壳牌公司的子公司——沙捞越壳牌公司开采石油。

时至今日，南海“矿区”的大规模油气开采仍在继续，并成为马来西亚和文莱的重要能源来源。

2012年6月，南方周末记者从马来西亚滨海城市民都鲁乘船向西北方向航行，在驶向60海里外的曾母暗沙途中，见证了如火如荼的油气开采。

南海问题风起云涌的1970年代，中国大陆却正值“文革”浩劫，海军力量亦严重不足。

形成对比的是，菲律宾方面先后通过1970、1971、1978、1980、1999年的5次军事行动，占领了南沙群岛9个岛礁，并在所占岛礁上修建多处军事基地，派驻军队。

面对因石油诱惑和民族主义刺激而屡屡越界的东南亚国家，中国并未一味“搁置争议”。1974年年初，中国利用美军撤出越南、南北越激战正酣之机，通过海战收复西沙群岛。这次海战有着颇多的标志性意义：它是“文革”结束前的最后一次军事行动，也是毛泽东一生中的最后一次军事决策，还是邓小平复出后指挥的第一次军事行动。

当时，南越海军装备精良，中国海军则捉襟见肘，最大吨位的舰艇比对方最小吨位的还少80吨，但最终的胜利属于中国。

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1976年，北越统一了南越，但它对南海问题的立场却发生了逆转。随着越苏关系日趋紧密，中越关系逐渐冷淡，越南自食其言，将南沙和西沙群岛列入行政区划图。

有军事专家反思说，当时中国若不是及时采取行动，在南海站住了脚，以后再介入将相当困难。

1982：混战

一项法案引发的白热化争夺

太平岛，0.42平方公里，比天安门广场面积略小一点，却是南沙群岛中的“最大号尺码”。它的大多数“兄弟”，甚至无法被称为岛，只能叫礁、沙、滩。

因为太小，这些岛礁大多无法成为定居地。殖民者来到这片海域时，星罗棋布的岛礁也无法唤起他们的兴趣——它们不仅没有什么利用价值，还往往成为航运的威胁。地图上标注出这些岛礁，不是为了声明主权，而是为了提醒船只注意暗礁浅滩。

戏剧性的变化发生在1982年，一纸《联合国海洋法公约》让这些岛礁在一夜之间身价倍增——公约规定：位于外海的岛屿可以划定自己的领海、毗连区、专属经济区和大陆架。

公约的通过，为各国海上利益的分配确定了基本的准则，其核心概念包括：领海基线，以及基线外12海里的领海、不超过24海里的毗连区、不超过200海里的专属经济区。

“从一定程度上来说，国际海洋法是造成了争端，而不是解决了争端。”美国卡内基国际和平基金会副总裁包道格（Douglas Paal）认为。

甚至，低等的腔肠动物珊瑚虫繁殖生长堆积而成的珊瑚岛，也成为了人类想方设法争抢的对象。仅以越南为例，1980年代，该国就非法占领了柏礁等11个南海岛礁。

1988年，中越又在赤瓜礁附近海区爆发了全过程不到28分钟的“3·14海战”，中国海军控制了6个南沙岛礁。

南海周边国家纷纷根据公约条款，提出各自的200海里专属经济区主张，与中国在南海主张的管辖海域形成了大面积重叠——在中国主张的200万平方公里版图面积中，约有四分之三与他国的主张重叠。

不仅如此，这些国家的主张彼此之间也相互重叠：马来西亚和越南就安波沙洲的主权存在冲突，与菲律宾在校尉礁归属问题上冲突，与文莱在南通礁主权上冲突，菲律宾又与越南争夺司令礁……

相形之下，中国从民国时期沿用至今的“九段线”虽然已经通过教科书深入国人心中，却无法在海洋法公约中找到对应概念。

对中国而言，海洋法公约另一个尴尬在于：它对“历史性水域”、“历史性权利”未作出明确规定，而这些恰恰是中国声索南海主权的重要凭据。

“现行国际海洋法是由近现代西方海洋法发展演化而来。它在加剧对岛屿的争夺的同时，对于‘历史性权利的界定模糊，对于解决海岸相向或相邻国家之间的海洋权益之争缺乏明确有效的规定，弹性化的规则为各种主张留下了容身之地。”中国南海研究院院长吴士存说。

2012：寻路

崛起大国面临的智慧考验

现在，南海争端是世界上涉及国家最多、情况最为复杂的海洋权益之争。除了牵涉中国、越南、菲律宾、马来西亚、文莱和中国台湾五国六方外，美国、日本、印度等区域外势力亦若隐若现。

“中国一贯反对南海问题国际化，现实情况是，南海问题已经完全国际化了。”2012年5月，黄岩岛事件最热之时，一位南海问题专家在一场学术研讨会上说。

2002年11月4日，中国与东盟各国在柬埔寨首都金边签署了《南海各方行为宣言》。按照协议，各方要承诺保持自我克制，不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动，包括不在现无人居住的岛、礁、滩、沙或其它自然构造上采取居住的行动，并以建设性的方式处理它们的分歧。

各方达成了一个维持现状的共识，却依旧有部分国家悄悄地采取小动作。

越、菲、马等国依然在宣示所谓“主权”，巩固既得利益，它们开发旅游、开采油气资源、建立基础设施，甚至举行选举、建立行政建制。

东盟国家正谋求南海问题的多边解决机制，但中国坚持一对一的双边解决模式。2000年，中国与越南之间的北部湾划界就使得中国通过双边谈判解决了部分海上争端。

中国与印尼之间也曾低调地解决南海争议。澳大利亚新南威尔士大学教授由冀透露，1990年代，江泽民和时任印尼总统苏哈托曾进行私人会谈。由冀认为，这样的谈判能够让九段线的定义更加清晰，有利于问题的解决。

2012年夏天，印尼总统苏西洛也曾对南方周末记者说：“印尼和中国之间不存在关于领土的争端。我们没有任何陆地疆界或海洋疆界方面的争端。这是好事。”

2012年再度升温的南海，与1956年、1971年、1982年的南海最大的不同在于：中国已经成为崛起中的大国。历史上，崛起的大国必然引发邻国的疑虑和猜忌。

“我们正处在一种新的国际安全环境下。”中国现代国际关系研究院院长崔立如说，“在新的形势下，‘主权在我方面应该做更多的工作。”

诸种迹象表明，2013年的南海依然不会平静。越南新成立了渔业局，其下属的“特殊力量”将在有争议的南海海域执行巡逻和监督任务。菲律宾不仅试图联合越南、马来西亚和文莱进行“四国南海磋商”，还在中业岛上建起了小学，以加强“实际控制”。

中国军事科学学会副秘书长罗援少将说：希望南海问题通过和平和外交途径解决，“但是会否爆发军事冲突，这个钥匙掌握在周边国家手中”。

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1976年，北越统一了南越，但它对南海问题的立场却发生了逆转。随着越苏关系日趋紧密，中越关系逐渐冷淡，越南自食其言，将南沙和西沙群岛列入行政区划图。

有军事专家反思说，当时中国若不是及时采取行动，在南海站住了脚，以后再介入将相当困难。

1982：混战

一项法案引发的白热化争夺

太平岛，0.42平方公里，比天安门广场面积略小一点，却是南沙群岛中的“最大号尺码”。它的大多数“兄弟”，甚至无法被称为岛，只能叫礁、沙、滩。

因为太小，这些岛礁大多无法成为定居地。殖民者来到这片海域时，星罗棋布的岛礁也无法唤起他们的兴趣——它们不仅没有什么利用价值，还往往成为航运的威胁。地图上标注出这些岛礁，不是为了声明主权，而是为了提醒船只注意暗礁浅滩。

戏剧性的变化发生在1982年，一纸《联合国海洋法公约》让这些岛礁在一夜之间身价倍增——公约规定：位于外海的岛屿可以划定自己的领海、毗连区、专属经济区和大陆架。

公约的通过，为各国海上利益的分配确定了基本的准则，其核心概念包括：领海基线，以及基线外12海里的领海、不超过24海里的毗连区、不超过200海里的专属经济区。

“从一定程度上来说，国际海洋法是造成了争端，而不是解决了争端。”美国卡内基国际和平基金会副总裁包道格（Douglas Paal）认为。

甚至，低等的腔肠动物珊瑚虫繁殖生长堆积而成的珊瑚岛，也成为了人类想方设法争抢的对象。仅以越南为例，1980年代，该国就非法占领了柏礁等11个南海岛礁。

1988年，中越又在赤瓜礁附近海区爆发了全过程不到28分钟的“3·14海战”，中国海军控制了6个南沙岛礁。

南海周边国家纷纷根据公约条款，提出各自的200海里专属经济区主张，与中国在南海主张的管辖海域形成了大面积重叠——在中国主张的200万平方公里版图面积中，约有四分之三与他国的主张重叠。

不仅如此，这些国家的主张彼此之间也相互重叠：马来西亚和越南就安波沙洲的主权存在冲突，与菲律宾在校尉礁归属问题上冲突，与文莱在南通礁主权上冲突，菲律宾又与越南争夺司令礁……

相形之下，中国从民国时期沿用至今的“九段线”虽然已经通过教科书深入国人心中，却无法在海洋法公约中找到对应概念。

对中国而言，海洋法公约另一个尴尬在于：它对“历史性水域”、“历史性权利”未作出明确规定，而这些恰恰是中国声索南海主权的重要凭据。

“现行国际海洋法是由近现代西方海洋法发展演化而来。它在加剧对岛屿的争夺的同时，对于‘历史性权利的界定模糊，对于解决海岸相向或相邻国家之间的海洋权益之争缺乏明确有效的规定，弹性化的规则为各种主张留下了容身之地。”中国南海研究院院长吴士存说。

2012：寻路

崛起大国面临的智慧考验

现在，南海争端是世界上涉及国家最多、情况最为复杂的海洋权益之争。除了牵涉中国、越南、菲律宾、马来西亚、文莱和中国台湾五国六方外，美国、日本、印度等区域外势力亦若隐若现。

“中国一贯反对南海问题国际化，现实情况是，南海问题已经完全国际化了。”2012年5月，黄岩岛事件最热之时，一位南海问题专家在一场学术研讨会上说。

2002年11月4日，中国与东盟各国在柬埔寨首都金边签署了《南海各方行为宣言》。按照协议，各方要承诺保持自我克制，不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动，包括不在现无人居住的岛、礁、滩、沙或其它自然构造上采取居住的行动，并以建设性的方式处理它们的分歧。

各方达成了一个维持现状的共识，却依旧有部分国家悄悄地采取小动作。

越、菲、马等国依然在宣示所谓“主权”，巩固既得利益，它们开发旅游、开采油气资源、建立基础设施，甚至举行选举、建立行政建制。

东盟国家正谋求南海问题的多边解决机制，但中国坚持一对一的双边解决模式。2000年，中国与越南之间的北部湾划界就使得中国通过双边谈判解决了部分海上争端。

中国与印尼之间也曾低调地解决南海争议。澳大利亚新南威尔士大学教授由冀透露，1990年代，江泽民和时任印尼总统苏哈托曾进行私人会谈。由冀认为，这样的谈判能够让九段线的定义更加清晰，有利于问题的解决。

2012年夏天，印尼总统苏西洛也曾对南方周末记者说：“印尼和中国之间不存在关于领土的争端。我们没有任何陆地疆界或海洋疆界方面的争端。这是好事。”

2012年再度升温的南海，与1956年、1971年、1982年的南海最大的不同在于：中国已经成为崛起中的大国。历史上，崛起的大国必然引发邻国的疑虑和猜忌。

“我们正处在一种新的国际安全环境下。”中国现代国际关系研究院院长崔立如说，“在新的形势下，‘主权在我方面应该做更多的工作。”

诸种迹象表明，2013年的南海依然不会平静。越南新成立了渔业局，其下属的“特殊力量”将在有争议的南海海域执行巡逻和监督任务。菲律宾不仅试图联合越南、马来西亚和文莱进行“四国南海磋商”，还在中业岛上建起了小学，以加强“实际控制”。

中国军事科学学会副秘书长罗援少将说：希望南海问题通过和平和外交途径解决，“但是会否爆发军事冲突，这个钥匙掌握在周边国家手中”。