政府铁路投资项目绩效审计评价指标体系研究（下）

中山大学管理学院 刘运国 审计署驻广州特派员办事处 邓建新

五、重新构建评价指标体系

（一）评价指标选取原则 指标选取的原则主要运用Peter Drucker提出的SMART原则，即具体的（Specific）、可度量的（Measurable）、可实现的（Attainable）、相关的（Relevant）、有时限的（Timebased）。这些原则在评价指标选取中具有其各自的具体含义。具体的（Specific）：评价指标要清晰而具体，让评价者与被评价者都清晰明了，不能笼统。可度量（Measurable）：评价指标必须是可以量化的，这才有利于推广使用，能减少主观的因素而导致不同人评价会有不同的结果。可实现（Attainable）：评价指标是在付出努力的情况下，是可以取得真实、可靠的数据，避免设计无法取得数据的指标。相关的（Relevant）：评价指标要跟整个项目的绩效评价相关，不能设计与项目绩效无关的指标。有时限的（Time-based）：开展审计项目往往都是有时间限制的，评价指标应选取在审计期间能实现的指标。在SMART原则的基础上，笔者在选取评级指标时还使用了可比性原则和成本效益原则。可比性原则：评价指标选取的应是法定的或通用的指标，而且必须统一口径，这才便于进行横向和纵向的比较。成本效益原则：评价指标不能选取太难取得的指标，也不能图方便选取一些相关性不高的指标；既不能太粗也不能太细，要考虑到审计成本和审计效益。

（二）评价指标的选取

首先，建立因素评价指标集合N。

按照平衡计分卡理论，因素评价指标集合F包括财务（F1）、社会公众（F2）（笔者对第二维度“顾客”予以细化）、内部过程（F3）、学习与成长（F4）等四个维度。按照平衡计分卡理论，第二个维度应为“顾客”。即F=｛F1，F2，F3，F4｝。然后对每个维度的因素评价指标集合再从两个方面来设计，如F1=｛f1，f2｝。最后将每个方面的因素评价指标集合设计若干个指标，如f1=｛a1，a2，a3，……，an｝。根据实践经验，笔者总结了上述绩效审计评价案例的评价方法，设计了4个维度8个方面24个指标，如表4。

1、财务维度。财务维度F1包括合法合规f1和经营效益f2两个方面。（1）合法合规方面f1设计了预算完成率a1和违规金额率a2等2个指标。a1预算完成率是反映项目对预算执行程度的指标。预算完成率=项目实际收支数/项目预算收支数×100%。2008年10月，我国颁布了《企业国有资产法》，该法规定，“国有资本经营预算按年度单独编制，纳入本级政府预算，报本级人民代表大会批准”。通过测算预算收支完成率可以对项目的预算完成情况作出评价。a2违规金额率是指项目违规金额与项目实际收支的比率。违规金额率=项目违规金额/项目实际收支×100%，其中项目违规金额是指审计发现的项目实际收支中存在违反国家或地区法律法规的金额。通过测算违规金额率可以了解项目经营的合法性。（2）经营效益方面f2设计了主营业务利润率a3、成本费用利润率a4、国有资本保值增值率a5等3个指标。a3主营业务收益率是反映项目主营业务盈利能力的指标。主营业务收益率=项目主营业务利润/项目主营业务收入×100%。通过测算该指标可以了解项目核心业务的获利能力。a4成本费用利润率是指项目利润与项目成本费用总额的比率。成本费用利润率=项目利润总额/项目成本费用总额×100%。通过测算该指标可以了解项目成本费用使用的效率，指标越高，表明单位成本费用所产生的利润越大。a5国有资本保值增值率是反映项目中国有资本保值增值情况的指标。国有资本保值增值率=项目扣除客观因素后的期末国有资本/项目期初国有资本×100%。目前我国铁路项目绝大部分属于国有资产，通过测算该指标能了解项目对国有资产的经营状况。

表4 政府铁路投资项目绩效审计评价指标初表

2、社会公众。社会公众维度F2包括目标实现f3和满意率f4两方面。

目标实现方面f3设计了地区运能增加率a6、旅客周转量a7、货物周转量a8、市场份额a9等4个指标。

a6地区运能增加率是指项目所在地的运能增加幅度与项目所在地原有运能的比率，地区运能增加率=项目的运能/项目所在地原有运能×100%。通过测算地区运能增加率可以了解项目对地方交通运输能力的贡献程度。

a7旅客周转量指项目在一定期间内运送旅客的工作量，一般以人·公里为单位。通过测算该指标能反映项目在客运方面的贡献。

a8货物周转量是指项目在一定期间内运送货物的工作量，一般以吨·公里为单位。通过测算该指标能反映项目在货运方面的贡献。结合旅客周转量和货物周转量能反映项目对所在地区交通运输的贡献程度。

a9市场份额是指项目在本地区的交通运输份额的占比情况，市场份额=项目在本地区的运输量/本地区的全部运输量×100%。通过测算市场份额可知项目在本地区运输行业中的重要程度。

满意率方面f4设计了顾客满意率a10、沿线单位满意率a11、工程薪酬拖欠率a12等3个指标。a10顾客满意率指使用项目的顾客（主要包括客运和货运的顾客）对项目的满意程度，通过问卷调查的方式取得该指标。a11沿线单位满意率是指项目沿线单位（包括政府机关、企事业单位、居民等）对项目的满意程度，该指标通过问卷调查的方式取得，反映项目是否对沿线单位造成滋扰或不良的影响。a12工程薪酬拖欠率反映项目拖欠工程施工方工程款和拖欠其员工薪酬的指标。通过测算该指标能了解项目在按时支付工程款和薪酬方面的执行状况。

3、内部过程。内部过程维度F3包括质量f5和内部控制f6等两个方面。

（1）质量。质量方面f5设计了采购设备合格率a13、招标率a14和正常运行率a15等3个指标。a13设备采购合格率是指采购合格设备的金额与设备采购的总金额的比率。设备采购合格率=采购合格设备的金额/设备采购的总金额×100%。通过测算该指标能评价项目对设备采购的管理是否到位。a14招标率反映项目在采购设备（工程）中使用招标方式进行采购的占比。招标率=经过招标的采购设备（工程）金额/采购设备（工程）的总金额×100%。a15正常运行率是指项目正常运行的时间与营运总时间的比率。正常运行率=正常运行天数/营运的总天数×100%。通过测算该指标能了解整个项目运转的健康程度，从而判断项目的总体质量状况。

（2）内控状况。内控状况方面f6设计了年度计划执行率a16、突发事故反应时间a17、内部事故损失率a18等3个指标。a16年度计划执行率是指项目对年度计划的完成程度，通过测算该指标能了解项目对计划的执行力，从而推断项目的内控完善程度。a17突发事故反应时间是指从突发事故发生至事故已妥善解决的时间，通过测算该指标能了解项目内部沟通协调机制的完善程度。a18内部事故损失率是指由内部事故导致的项目资产损失与整个项目资产的比率，通过测算该指标能反映项目由于内控不严而产生的事故程度。

4、学习与成长。学习与成长维度F4包括发展能力f7和创新能力f8两方面。

（1）发展能力。发展能力方面f7设计了员工建议采用率a19、培训投入率a20、员工满意率a21等3个指标。a19员工建议采用率是指采用员工建议的数量与员工建议总数量的比率，在测算该指标时不同员工的同一建议应算一条。a20培训投入率是指项目在培训中投入的金额与项目的收入的比率，培训投入率=培训投入金额/项目收入×100%，通过测算该指标可以反映项目对培训工作的重视程度。a21员工满意率是指项目员工的满意程度，通过问卷调查完成。一般地，政府铁路投资项目具有投资额大，建设和回收周期长的特点。政府铁路投资项目运营的时间不会仅仅有一两年或者三五年，通常运营的时间会长达数十年甚至上百年。因此，对项目发展能力的评价在整个评价体系当中十分重要，发展能力的好坏可以直接影响到整个项目的长远发展。笔者通过设计员工建议采用率、培训投入率和员工满意率等指标能较好地对项目的发展能力进行评价。

（2）创新能力。创新能力方面f8设计了技术成果转化率a22、专利获得数量a23和研发投入占比a24等3个指标。a22技术成果转化率是指项目开发创新的新技术转化为项目收入的程度，通过测算该指标可以反映项目转化新技术的能力。a23专利获得数量是指项目获得有关部门认定的专利的数量，该指标能反映项目的科研创新能力。a24研发投入比率是指项目的研发投入金额与项目收入的比率，该指标能反映项目对研发投入的重视程度。创新能力是项目发展的一个关键。当前正处在一个技术飞速发展的年代，铁路项目是一个长期的项目，如果项目不具备创新能力，就容易落后，影响项目的长远发展；相反，如果项目的创新能力比较强，就可以预见这个项目有比较好的发展前景。因此在指标体系中设计创新能力方面十分重要。

将设计好的指标制作成问卷，以Email的形式发出，征求专家的意见。专家对象包括审计部门、财政部门、工商行政部门、税务部门、铁路企业等领导、专业人士。问卷的格式如表5。

表5 政府铁路投资项目绩效审计指标设计专家问卷

发出问卷38份，有效回收问卷35份。经整理，专家对指标评价体系提出以下方面的意见和建议：一是指标体系未考虑铁路项目给地方经济带来的效益，建议增加相关指标；二是指标体系未考虑铁路项目对地方环境的影响，建议增加相关指标；三是合法合规应该是进行绩效评价审计的前提，指标体系不宜再设计合法合规性的指标；四是经营效益方面的指标属于时点指标，未能全面评价铁路项目的经营状况，建议增加环比类的指标；五是业内很少使用“正常运行率”，建议将此改为“故障率”；六是建议删除“招标率”，采购一定金额的设备（工程）应按国家要求进行招标，但招标本身并不能反映项目的质量；七是建议增加“准点率”，这是社会公众较为关注的方面。

笔者认为专家所提意见十分中肯且有价值，但部分建议在实际操作中难以实现，决定采纳部分专家建议。具体情况如下：

不采纳建议一，因铁路项目给地方经济带来的效益难以量化。

不采纳建议二，因我国环境审计处于起步阶段，当前审计机关和人员不具备相关的资质和设备。

采纳建议三，删除合法合规方面的指标。

采纳建议四，在财务维度下增加发展状况方面，并设计主营业务收入增长率、利润平均增长率两个指标。

主营业务平均收入增长率是反映项目主营业务收入增长情况的指标。

利润平均增长率是反映项目利润增长情况的指标。

采纳建议五，删除“正常运行率”指标，增加“故障率”指标。故障率是指项目发生故障的时间与项目运营时间的比率。故障率=项目发生故障的天数/项目正常运营的天数×100%。

采纳建议六，删除“招标率”指标。

采纳建议七，在质量方面增加“准点率”指标。准点率是指实际出发时间与计划时间一致的车次数量和全部发车的车次数量的比率，准点率能反映项目的运营质量和运营效率。

最终确定项目绩效审计评价指标的选取，如表6所示：

表6 政府铁路投资项目绩效审计评价指标表

（三）确定指标权重

步骤一，成立专家组。为了指标体系建设的一致性，仍然选取上述38名专家组成专家组。

步骤二，制订评价指标因子判断表。制订维度因子判断表和指标因子判断表等两张评价指标因子判断表。

表7 维度因子判断表

步骤三，专家填写权值因子判断表。以问卷的形式通过Email的方式发放权值因子判断表。共发放38份，有效收回30份。

表8 指标因子判断表

步骤四，计算指标权重。（1）计算一级权重。分别汇总维度因子判断表各个维度重要水平的得分，以及所有维度重要水平的总得分。某一维度的权重=某一维度重要水平的得分/所有维度重要水平的总得分。利用上述公式算出某一维度的权重，形成一级权重。（2）计算三级权重。在指标因子判断表中，按维度分类，分别汇总各个指标重要水平的得分，以及对应维度重要水平的总得分。某一指标的权重=某一指标重要水平的得分/对应维度所有指标的得分。三级权重=某一指标的权重×对应的一级权重。（3）计算二级权重。二级权重为对应的三级权重之和。通过计算，确定指标评价体系的权重，如表9所示。

表9 政府铁路投资项目绩效审计评价指标体系表

表10 政府铁路投资项目绩效审计评价指标体系测试表

（四）计算项目绩效审计评价得分 步骤一，根据行业指导标准、可行性研究报告、审计人员经验等确定指标的参考值。步骤二，审计人员将指标的实际值与参考值进行对比，并确定“A、B、C、D、E、F”等六个档次，相应得分100、80、60、40、20、0。步骤三，将每个指标的权重乘以得分，形成指标分。步骤四，汇总指标分，得到项目的总体得分。项目的总体得分分为“优、良、中、可、差”五个档次，优为100-80分，良为80-60分、中为60-40分、可为40-20分、差为20-0分。

（五）测试 将所设计的绩效审计评价指标体系应用于案例（三），以此测试指标体系的有效性，测试结果如表10。

该项目总得分为76.18分。从四个维度看，财务维度得分17.86分，占满分23分的77.65%；社会公众维度得分31.84分，占满分40分的79.6%；内部过程维度得分18.18分，占满分25分的72.72%；学习与成长维度得分8.3分，占满分12分的69.17%。总的来说，项目运营状况良好，这与案例（三）的实务分析结论基本一致。从维度看，项目的四个维度得分都在良好区间，表明项目在各个维度发展比较均衡，社会公众、财务维度相对更好，而学习与成长维度略低于平均水平。测试结果表明评价指标体系在实务中能操作并具有一定的有效性。

六、结论

通过上述分析，笔者得出如下主要结论：（1）基于平衡计分卡的理论构建了政府铁路投资项目绩效审计评价指标体系。体系设计了四个维度八个方面二十四个指标，具体包括财务、社会公众、内部过程、学习与成长等四个维度，经营效益、发展状况、目标实现、满意率、质量、内控状况、发展能力、创新能力等八个方面，主营业务利润率、成本费用利润率、国有资本保值增值率、主营业务收入平均增长率、利润平均增长率、地区运能增加率、旅客周转量、货物周转量、市场份额、顾客满意率、沿线单位满意率、薪酬拖欠率、采购设备合格率、准点率、故障率、年度计划执行率、突发事故反应时间、内部事故损失率、员工建议采用率、培训投入率、员工满意率、技术成果转化率、专利获得数量、研发投入占比等二十四个指标。（2）利用专家打分确定政府铁路投资项目绩效审计评价指标的权重并设计了计算政府铁路投资项目绩效审计评价的综合得分方法。（3）从事政府铁路投资项目的审计人员可将本评价指标体系作为参考，对政府铁路投资项目进行评价，进而对项目提出建议，促进项目的高效运转。（4）该评价指标体系可推广应用于其他交通运输项目，如高速公路项目、航空项目等。审计人员可根据项目自身特点调整评价指标体系进行使用。

在构建该指标体系时，笔者尽量做到使指标体系适合我国国情、通用且易于推广。但评价指标体系仍存在一些局限性，对此，特提出相应的建议。（1）部分指标难以量化而舍弃。在政府公共投资项目中，项目所承担的社会责任是需考虑的重要因素，如项目是否符合国家政策方针、大的规划，然而由于这方面的指标难以量化，在评价指标体系的构建中舍弃了这一类指标。建议审计人员在审计过程中增加一些定性分析的指标，完善项目的绩效评价。（2）该评价指标系统尚未在实践中大规模应用，对一些实际的操作层面上的细节可能存在考虑不周的情况。建议从事政府铁路投资项目绩效审计的审计人员不断完善评价指标体系。（3）未对评价指标标准进行探讨。评价指标的标准需要大量的实践进行总结，而且需要不断更新以保持标准的合适性。在目前阶段建议使用国家强制标准、行业指导标准、可行性研究等资料参考。

［1］ 王希云：《对平衡计分卡理论下企业绩效评价的研究》，《经济研究导刊》2008年第19期。

［2］ 王苏定、邓华：《基建投资绩效审计评价指标体系在实践中的应用》，《审计研究》2009年第3期。

［3］ 王世成、武国：《大规模投资绩效审计评价指标体系研究》，《审计研究》2010年第5期。

［4］ 吴国萍：《关于开展政府绩效审计工作的思考》，《审计研究》2005年第2期。

［5］ 刘力云：《关于绩效审计的几点思考》，《审计研究》2001年第3期。

［6］ 黄晓文：《经济效益审计评价准备的确定原则》，《中国审计》2004年第11期。

［7］ 王欣：《政府绩效评估的历史演变》，《经济问题》2005年第3期。

［8］ 高明：《浅谈政府公共投资项目绩效审计》，《投资研究》2008年第6期。