基层动物防疫服务组织运行模式的新探索

金大春，金俊杰，王跃川，陈培赛，张安兰

（1.温州市畜牧兽医局，浙江温州 325000；2.瑞安市畜牧兽医局，浙江瑞安 325200；3.苍南县畜牧兽医局，浙江苍南 325800）

动物防疫服务组织处于重大动物疫病防控的最基层、最前沿，是乡村动物免疫、诊疗、检测、巡查、疫情报告等工作最直接的承担者，是政府在基层从事动物疫病强制性免疫所依赖的社会组织和中坚力量。然而，在经历了近8年的畜牧兽医体系改革之后，原来的乡镇畜牧兽医站先后被撤并，基层动物防疫服务组织出现空档。如何培育一支既能为当地政府承担辖区内重大动物疫病强制性免疫等公益性职能又能为畜禽养殖户提供动物防疫技术性指导等服务性职能的社会实体机构，就成为新形势下各级政府和有关部门急于要研究解决的问题。

近年来，温州市通过大力培育基层新型动物防疫服务组织，积极探索并创新其运行模式，逐步走出了一条可以值得各地借鉴的路子。

1 基本情况

所谓新型动物防疫服务组织（以下简称服务组织），是指受当地政府委托承担辖区内重大动物疫病防控等公益性职能，并以购买服务的方式协助当地政府完成上级下达的强制性免疫工作任务，同时，又按企业运行方式在力所能及的范围内适当开展技术性服务业务的一类实体机构。

1.1 机构数量

在温州市11个县（市、区）中，已有8个县（市、区）建立了基层新型动物防疫服务组织26家，共有149人（上岗前须经培训取得当地县级农业部门的乡村兽医登记证）作为合伙人入股参与。其中以苍南县最多，共有9家，其业务范围也已涵盖了全县的12个乡镇；另外7个县（市、区）则建有2～4个数量不等的服务组织。目前，尚有瓯海区、文成县和洞头县没组建这类服务组织。

1.2 组建方式

这类服务组织均经工商部门进行合法登记，其中以动物防疫或畜牧兽医服务公司形式登记的有3家，占11.54%；以动物防疫专业合作社形式登记的有12家，占46.15%；以动物防疫或畜牧兽医技术服务站（部）形式登记的有11家，占42.31%。服务组织的注册资金一般为5～15万元，配备工作人员为4～11人不等。

1.3 签约范围

服务组织已与当地政府签约50%以上强制性免疫任务的有：苍南县（占100%）、鹿城区（约占90%）、平阳县（约占65%）、龙湾区（约占60%）；有4个县（市）均在30%以下；有3个县（区）因尚未建立服务组织，而签约率为0。但就全市而言，服务组织所承担的强制性免疫工作量已占全市下达计划任务总量的36.73%。

1.4 收入构成

在服务组织的总收入中，有55.62%来源于当地政府强制性免疫购买服务专项补助经费，有30.63%来源于动物疫病诊疗等服务性收入，有13.75%来源于县（市、区）动物防疫机构委托的采血监测、疫苗代销或兽药经营等收入。

1.5 人员结构

在149名乡村兽医防疫员中，35岁以下的占37.24%，36～55岁的占55.17%，55岁以上的占7.59%。

1.6 办公场所

多数由当地政府为服务组织提供临时性的办公场所，少部分由服务组织自行租用，也有个别暂时借用内部成员的房屋作为临时办公集散地再分头开展相应工作。

2 运行模式

由于这类服务组织主要以向当地政府购买强制性免疫服务为主要任务，因而我们就以“政府”和“服务”这二个主题词将其归纳为“F”和“F+1”、“F+2”、“F+ Q”及“ F+X”等五种模式，其含义是：

F=纯购买服务模式；

F+1=购买服务+委托采血模式；

F+2=购买服务+委托采血+兽医诊疗模式；

F+Q=购买服务+企业内部技术服务模式，即以养殖专业合作社（或公司）内部免疫、诊疗、巡查及技术指导等为主要任务，同时以购买服务的方式承担了当地政府的强制性免疫工作任务。

F+X=购买服务+委托采血+兽医诊疗+兽药饲料销售模式。

2.1 “F”模式

该模式是以单纯向当地政府购买强制性免疫服务为主业务的，在成立之初就有政府支持的背景，基本上能按照当地政府的意愿，通过已经熟悉动物防疫业务的人牵头成立。其任务来源于当地乡镇政府对畜禽强制性免疫任务的委托，参与的防疫人员原先基本上就已在为当地乡镇政府承担临时性强制免疫工作，只是由于乡镇聘请临时人员需要通过一定的人事程序报批因而为其正名有一定的难度，故在当地政府的引导下成立了“XX动物防疫服务站（部）”，并与当地政府签定长期委托服务合同。由于“F”模式多数已从当初的单一服务模式转型为“F+1”模式。因此，目前还停留在纯“F”模式上运行的只有2家，占服务组织总数的7.69%。

2.2 “F+1”模式

该模式是在“F”模式的基础上因业务发展和收入需求转型而来，在以向当地政府购买强制性免疫服务为主业务的基础上，兼职成立了畜禽采血队，承担了县（市、区）畜牧兽医局所委托的畜禽检测采血任务。同时，又利用服务组织内部力量承担了主管部门的一些临时性、突击性的技术服务工作，如奶牛结核病的检测。这类服务组织共有14家，占服务组织总数的53.85%。

2.3 “F+2”模式

该模式是以兽医诊疗业务为基础由合伙人发起成立的，其首先对应的是动物诊疗市场，服务组织内部人员有一定的技术实力，有一定的业务范围，有一定的诊疗市场。当地政府因强制性免疫工作需要，邀请该类服务组织加盟政府购买服务行列，并受主管部门委托承担部分畜禽检测采血任务。这类服务组织共有8家，占服务组织总数的30.77%。

2.4 “F+Q”模式

该模式是由养殖专业合作社（或公司）在企业内部成立技术服务部，具体承担合作社（或公司）跨区域性的程序化免疫、科学化养殖、规范化管理和技术性指导及疫病类诊断等任务。在此基础上，接受当地政府的委托对畜禽散养户实行阶段性的集中免疫。这类服务组织仅2家，占服务组织总数的7.69%。

2.5 “F+X”模式

该模式是以兽医诊疗和兽药饲料销售为主要业务的人员而发起成立的，其首先针对的是动物诊疗及兽药饲料市场，内部人员有较高的技术水平、较多的诊疗业务、较精明的经营头脑、较好的经济收益。由于当地政府在强制性免疫方面缺乏人才，故与该类服务组织签订购买免疫服务协议。这类服务组织目前尚未真正意义上出现，但有部分服务组织已在积极筹备谋划或酝酿之中。

上述5种模式中，“F”和“F+1”模式与政府关系最为密切，对政府的依赖度也最高，其收入来源主要依靠当地政府和主管部门的购买服务或工作委托；“F+Q”模式对政府的依赖性最弱，多数是在企业内部运行，只是受当地政府的临时性委托，偶尔承担着季节性的集中免疫工作任务。5种模式各有特色，但要赢得市场并不断增加业务收入，无疑“F+X”模式或许会成为未来的一种发展趋势。

3 绩效评估

3.1 提高了政府工作效率

从政府层面来看，无论是实行何种模式，政府最终都能将动物强制性免疫这一公益性服务职能通过购买服务的方式让服务组织来完成。这既能让政府从烦琐的动物防疫事务中解脱出来，又能及时保质保量、又快又好地完成上级下达的免疫任务，同时又提高了强制性免疫的工作效率，达到预期的目标。

3.2 稳定了基层防疫队伍

目前，温州市已建立起一支相对稳定的基层新型动物防疫服务组织机构和队伍，这些服务组织有相对固定的办公场所，疫苗冷链基本符合要求，不少服务组织还实现了免疫台帐电子化管理。服务组织在加强内部管理的基础上，不断提高防疫人员的工作能力和技术水平，使基层动物防疫体系更加完善，动物免疫效果更加明显，形成了有人干事，能够干好事的局面。

3.3 保障了免疫的密度和质量

这类服务组织以较强的针对性和较好的专业性，通过企业化运作，以公益性和服务性来承担政府的防疫职能，比较注重自身印象，工作责任心较强，通过不断努力，强制性免疫的密度不断提高，质量明显好转，抗体合格率稳步上升，动物疫情逐趋稳定。

3.4 提高了疫病防控能力

通过政府向服务组织购买强制性免疫服务后，改进了政府在动物防疫上的工作方法和策略，解决了基层动物防疫力量不足问题，真正落实了防疫措施，完成了免疫任务。

3.5 节约了防疫经费支出

经签约委托服务组织实施强制性免疫工作任务后，政府在动物防疫方面的人力、物力、财力投入相应减少，防疫经费支出明显下降，强制免疫行动所花时间明显缩短，动物免疫质量明显提升。多数乡镇政府认为，通过这一形式可节约防疫经费支出在20%以上。

4 主要问题

4.1 服务能力有待提升

动物防疫的对象是畜禽，工作辛苦，收入平平，多数畜牧兽医专业大学毕业生不愿意在基层从事该项工作，而一些有门路、有一技之长的兽医员也相继逃离兽医这一行当，致使基层动物防疫队伍面临后继无人。目前，在服务组织人员中，初中以下文化程度已占40.69%，没接受专业性培训的也有33.10%。因此，服务组织从业人员文化、专业水平整体偏低，服务能力和技术水平急待提升。

4.2 业务范围有待拓展

服务组织过于依赖政府购买服务，但受人手和业务能力限制，目前所签约的任务量还不到强制性免疫工作总量的37%，特别是瑞安、乐清、永嘉等几个免疫任务量较大的市（县）由于技术水平缘故，实在难以应付日趋复杂多变的动物疫病形势。加上服务内容和范围狭窄，导致兽医诊疗服务等项目开展不多，收入水平总体不高，事业发展后劲不足。

4.3 运行模式有待改进

从组建形式来看，服务组织注册经营范围过于单一，服务组织中的88.46%是以专业合作社或服务站（部）的形式出现，据说其目的是为了避税，但却因此在一定范围内失去了经营兽药和饲料的资格。从服务范围来看，真正从向当地政府购买强制性免疫服务到接受主管部门委托检测采血、再到兽医诊疗最终走向兽药饲料销售等综合性业务的服务组织机构也还没有实现零的突破。占有61.54%的服务组织仅局限于依赖当地政府购买服务和畜牧兽医主管部门委托检测采血等来实现基本收入，少有兽医诊疗业务，几乎没有开展兽药饲料经营。从业务收入来看，55.62%需要依靠政府购买服务实现正常收入，一旦离开政府，就需要重新考虑服务组织的生存空间了。

4.4 管理方式有待完善

乡镇政府工作千头万绪，动物防疫只是其众多职责任务中的一项，根本提不上重要的议事日程。政府通过合约购买服务的方式对动物防疫实行了委托，之后由服务组织实施强制性免疫，待阶段性集中免疫工作结束后，才委派人员去检查核对，期间往往疏忽管理。而服务组织作为企业，首先考虑的是经济效益，如果收入过低，必然会想方设法增加其他收入加以补充，这样，在完成购买服务任务过程中可能有所分心，政府一旦疏忽管理，难说不会偏离方向。再说，多数服务组织因能力有限，对养殖场的技术性指导似乎还难以完全胜任，重点还是受政府委托实施疫情动态巡查和强制性免疫注射，从管理方面考虑，政府应更多地思考哪些事情可以完全委托？哪些工作必须跟踪监督和指导？不能一托了事。

4.5 考核机制有待健全

动物防疫面广事多责任大，将政府本属的公益性职能委托给服务组织，如果没有健全的考核机制，难以确保强制性免疫密度和质量达到要求。为此，政府需要不断健全和完善管理考核机制。但各地由于养殖规模大小不一，免疫任务轻重不同，经济待遇高低有别，当地政府对服务组织的考核标准也不尽相同，内容方式各有差异。特别是F和F+1模式中，部分服务组织因与乡镇业务主管有着非同一般的关系，难免在考核过程穿插个人感情因素，从而影响到对服务组织考核结果的公正性。

5 几点思考

5.1 关于服务组织的首选运行模式

服务组织作为新生事物，目前在浙江省内尚无现成的模式和成功的案例。温州只是率先试行，许多方面还在探索与实践之中。分析当前运行的5种模式，最有发展前途的将是“F+X”模式。但该模式尚在萌芽之中。鉴于服务组织的技术水平、服务能力及设施配备均还处于较低档次，政府应当从公益性服务的要求多方考虑给予大力支持和扶助，服务组织也要从技术性服务的要求多多考虑如何提升业务水平和开拓能力。

5.2 关于服务组织的考核管理方式

服务组织作为一个法人企业，应以有自己独特的经营方式和先进的管理模式参与社会竞争。但因其更多地承担着政府公益性服务职能，在竞争过程中难免要优先考虑完成政府委托的事务而失去一些可能竞争成功的机会。因此，需要有关部门加强指导，做好引导；也需要当地政府加强考核，做好管理；更需要畜牧兽医部门加强免疫评估，做好监督管理。这样，才能使这批新生的动物防疫服务组织能在阳光下有序发展，快速成长。

5.3 关于服务组织的未来生存空间

从未来发展趋势分析，一方面，随着标准化、现代化养殖的不断发展，养殖企业内部技术服务和防疫措施将更加完善，对外来免疫服务将不再依赖；另一方面，随着集约化、规模化的不断发展，畜禽散养户的养殖数量将会持续减少，作为政府，为购买免疫服务的任务量和经济支出也可能随之降低。那样的话，服务组织将会面临业务减少，收入缩水，并逐渐走向改行转业的可能。目前，不少服务组织因业务单一，多数人员年均收入已低于3.5万元，加上因技术水平原因，受业务范围限制，未来的生存空间将会变得越来越小。因此，服务组织需要及早调整思路，做好应对准备，认真思考未来。但作为一种探索性的新生事物，政府有必要加大支持和引导力度，并按照当地生产规模及预期收益做好规划布局，切不可过多过滥设置服务组织而导致无序竞争，也不可过少过单设置服务组织而导致业务垄断。

5.4 关于服务组织的今后发展方向

基于服务组织的结构、性质和任务，对于未来的发展方向，是否可以从以下三方面加以考虑：一是向政府继续购买服务。以政府强制性免疫任务和畜牧兽医部门的检测采血等公益性服务为主，实行免疫、采血签约委托服务方式，解决基本收入。二是向企业争取承包服务。未来随着畜牧养殖全过程实行了分段式、分工式的细化管理，养殖企业有可能逐步将饲养、防疫、销售、加工等多个环节的技术工作进行外包，特别是免疫、诊疗、消毒等服务项目的外包，这样，服务组织就可以探索性地向企业承接外包业务，增加经济收入。三是自身新增服务项目。根据业务发展需要，可建立附属动物诊所、设置饲料供应库、配置兽药批发店等，还可以接受委托协助承担畜禽产地检疫和屠宰检疫等工作，以拓展业务收入。

6 对策建议

6.1 加强政策扶持，落实保障措施

当前，重大动物疫病防控责任大、任务重，仅仅依靠乡镇动物防疫监督管理员显然力不从心。受基层事业编制的限制，乡镇不可能超编招录人员，而临时聘用村级动物防疫员又难以确保常年免疫的密度和质量。通过政府以签约购买服务的方式，将动物强制性免疫这一公益性服务职能推向社会，符合了当前动物防疫工作的需求。在省财政对基层动物防疫工作经费补助政策的基础上，建议各级政府出台相应的扶持政策，建立相对稳定的动物防疫经费补偿机制，把强制性免疫所需经费纳入县、乡镇政府财政预算。对按规划要求新办的服务组织，有关部门应适当给予开办经费支持，并为其配备必要的疫苗冷藏设备和防疫器械，以提高服务组织的装备水平；同时，应适当追加购买服务经费，使服务组织人员能够安心工作、专心做事。

6.2 创新经营模式，拓展业务空间

服务组织作为一个经营实体，应有适合自身特点的经营管理模式和拓展业务能力。在竞争能力上，要充分利用自身优势，采用多渠道的免疫、诊疗、监测、兽药饲料销售等来提高业务量，增加经济收入；在运行方式上，可接受委托与政府签订强制性动物免疫购买服务协议，也可以配合当地畜牧兽医部门开展动物疫病监视、监测，并可以与养殖企业建立技术承包合作关系；在业务范围上，可以从免疫服务拓展到兽医诊疗、兽药饲料销售等诸多领域；在经营策略上，可采用业务外包、接受委托、协议购买等方法实现全方位的技术服务。

6.3 注重技术培训，提升服务能力

应当加强对服务组织人员的实用型技能培训，培训方式可以是2天左右的短期培训，也可以是2周左右的封闭式培训，还可以借助温州农民学院委托代培实行1～2年的非脱产专业学历培训。通过培训，使服务组织人员更加系统地掌握免疫技能、操作规范、常见疫病诊断、病料采集以及病畜解剖等专业技术，更好地为当地动物防疫服务。

6.4 强化考核机制，实行规范管理

目前，一个乡镇或多个乡镇只有一家服务组织参与签约接受强制性免疫任务，这样是否会因缺乏竞争机制而降低免疫质量一时难以预料；如果采用大区域流动承接购买服务，又怕防疫人员流动性过强而造成防控上的更大压力。因此，可以设定一定的区域，让某个服务组织承担相应的强制性免疫任务。同时，建立动物强制性免疫政府购买服务综合考核办法，定期对服务组织进行质与量的考查。可以将考核内容设定为免疫密度、抗体水平、服务质量以及服务组织内部管理、养殖户满意度等诸多方面。在此基础上，强化考核与奖惩，每年至少在上半年和下半年各组织一次考核，考核结果将作为续签协议及下拨补助经费的重要依据。对未履行或无法履行服务协议约定职责的，要及时解除协议。

[1]廖礼芬，陈培赛，张巧玲.基层动物强制免疫政府购买服务机制的实践与探索[J].中国动物检疫，2012，29（7）：23-24.

[2]金大春，肖剑.经济发达地区村级动物防疫员队伍运行模式的实践与探索[J].畜禽业，2009,1：64-66.