云南蔗区旱灾原因探析及政策建议

朱亚伟，徐 雪

（农业部农村经济研究中心，北京 100810）

云南省是我国第二大产糖大省，甘蔗种植面积和蔗糖产量稳居全国第二，全省甘蔗种植和蔗糖生产主要分布在临沧、德宏、保山、普洱、玉溪、红河、版纳、文山等州（市），常年甘蔗种植面积30余万hm2，蔗糖产量200万t以上。改革开放后，云南制糖业快速发展，甘蔗种植面积不断扩大，蔗农、制糖企业收入不断提高，工业产值也不断增长；进入“十二五”后，云南省制糖销售收入突破100亿元，全省现有600万蔗农，食糖产业已经成为云南的重点产业和经济支柱。

但由于我国蔗区生产条件较差，基础设施建设落后，甘蔗生产基本还停留在靠天吃饭的阶段，缺乏抵抗自然灾害的能力。近年来，旱灾一直困扰着云南蔗糖产业的发展。自2009年百年不遇的大旱以来，云南省甘蔗产区连续4年遭受了干旱的侵袭，且还在持续中。据统计，2008/2009榨季云南省甘蔗入榨1742万t，产糖233万t，由于旱灾，2009/2010榨季甘蔗入榨量和产糖量分别下降至1363万t和177.15万t。随着国家政府开始关注云南干旱，云南甘蔗产业逐渐恢复增长，至2011/2012榨季，入榨量和产糖量分别达到1600万t和201万t，但较旱灾前的数据仍有差距。

云南省农业厅的统计数据显示，2013年以来大部分灾区土壤0～20、20～40cm土层持水率分别为20%、40%，土壤失墒期长达120～160d，甘蔗大面积减产、绝收。截至3月15日，全省甘蔗受灾面积6.07万hm2，成灾面积2.65万hm2，绝收面积3600hm2，预计造成甘蔗减产92.7万t，蔗糖产量减产13万t以上，农业损失在4.17亿元以上。因此云南抗旱救灾已刻不容缓。

1 云南省甘蔗产区干旱的主要原因

云南是一个水资源大省，境内有大小河流600多条，大小湖泊40多个，人均水量6994m3，超过全国平均水平4倍。但是由于多种原因，水资源的利用并不像表面上所反映的美好。

1.1 地形特殊，地表水难以利用

云南地形特殊，山区、半山区面积占94%，坝子（河谷、盆地）仅占6%，地势垂直落差大，海拔最高点和最低点相差6600m多，山高坡陡，峡谷很深，雨水顺着地势快速向处于峡谷底部江河汇集，再加上云南大部分甘蔗产区都处在海拔较高的山坡地，致使这些低海拔的水资源利用起来难度很大。同时，云南6%的河谷和盆地集中了1/3人口和部分甘蔗产区，但水资源量只占全省的5%，对于这些甘蔗产区来说，水资源更加匮乏，抗旱能力极其低下。

此外，云南省岩溶地区面积达到11万km2，接近全省面积的1/3。这些地区的降雨全部或大部分直接渗透到地下，甘蔗无法有效地吸持水分，涵养作用得不到有效发挥，地表的蓄水功能大打折扣。

1.2 雨季缩短，降水量持续偏少

云南气候分干季和雨季，干季（每年11月—4月）的降水量仅占全年的10%～15%，雨季（每年5月—10月）占全年的80%以上。而6月前是甘蔗生产的播种期、苗期和分蘖期，此期需水量占全生育期的30%～40%，云南省的降水情况很难满足。以往，云南在干季（主要是秋末至夏初）都会持续干旱，但进入雨季后干旱就会得到缓解，再通过雨季的蓄水来解决干季缺水问题。但最近几年，无论干季还是雨季，降水量都持续偏少，雨季的蓄水不足，使得干季的甘蔗生长严重缺水。

根据国家气象局的数据，与近年来全省同期降水量比较来看，就1月份而言，2011年为32mm，2012年为21mm，而2013年仅为7mm。此次干旱程度仅轻于2009/2010榨季的百年大旱。2013年以来全省有7个县（市）一直没有降水，另外还有75个县（市）的累计降水仅在10mm以内，虽然南部边缘的金平、福贡等地也出现有较大降水，但范围较小，总的来说，自1月份以来，全省除滇西北、滇南的局部地区外，气象干旱比较明显。此外，近年来云南的雨季也呈现出不同程度的缩短。2012年雨季结束的时间，竟比常年提前1个月，导致水库蓄水得不到有效补充，干季的干旱难以缓解。

1.3 水利基础设施不完善

云南的大多数水利工程都属于五小水利，建于20世纪的五六十年代。受当时社会、经济、技术条件等因素的制约，设计水平普遍偏低，质量较差，加上维修与养护经费不落实，长期得不到有效保养和修缮，导致这些早期工程大多面临着报废的危险。

2 云南省抗旱过程中存在的问题

2.1 农民抗旱意识淡薄

云南很多农村都存在“靠天收”的传统观念，把干旱视为不可抗的天灾。自身对节约用水和维护水利工程的意识也相对淡薄，只管灌溉用水，管理和维护跟不上，对水利工程的保养和修缮做的不到位。甚至有的农民就利用小坝塘养鱼，无论是下游用水，还是防汛，为了维护自己的利益，承包者都不愿意排空池塘，使得这些水利工程失去了灌溉防洪作用。

2.2 抗旱资金紧缺，资金渠道狭窄

为了抗旱救灾，国家和政府专门设立了抗旱救灾专项资金。这项资金由财政、水利、农业、林业、发改委、扶贫办、国土等多个部门共同管理，由于各个部门对专项资金的使用途径不同，导致资金的利用过于分散，有时还会出现重复利用的情况。从前几年抗旱的实际情况来看，投入到抗旱准备物资的资金仍然不足。

国内抗旱资金的来源也相对单一，主要依靠国家的专项资金。以部分发达国家成熟的抗旱体系来看，在资金支持方面需注重多方融资，综合运用财政、贷款、期货、债券、保险、再保险等手段，为干旱管理提供资金保障。而目前国内其他渠道的资金利用还较为欠缺，有待于进一步开发利用。

2.3 可持续抗旱观念淡薄

在日常注意节水的同时，抗旱过程中更要注意水资源的节约利用，以确保水资源的可持续利用。我国对干旱的应对措施仍属于传统的危机管理，通过大量抽取地下水和调水工程来缓解旱灾。这会使得旱期用水总量远远超过平常的用水量，无法有效保障长持续时间的水资源供给，不利于水资源的可持续利用。

3 国外干旱管理政策

3.1 美国

美国是一个旱灾频发的国家。受“厄尔尼诺”和“拉尼娜”等海洋现象影响，其降水量分布不均匀，东部较多，西部较少，导致严重干旱多发。经过多年的抗旱，美国在应对干旱方面已经建立了一套成熟的体系。

从法律法规方面来看，美国在1998年和2002年分别通过了《国家干旱政策法》和《国家干旱预防法》，确立了以预防和减灾为核心的国家干旱管理政策。此外，各州及地方也依据实际情况出台相关法规对水资源的利用进行严格规范，为干旱防灾减灾提供了法律保障。

从管理机构设置方面来看，美国政府根据《国家干旱政策法》和《国家干旱预防法》，分别成立了国家干旱政策委员会和国家干旱理事会。国家干旱政策委员会主要负责统筹协调国家以及各州的干旱管理法律和项目，从宏观层面上研究拟订国家干旱管理政策。国家干旱理事会主要是制定国家干旱管理政策的具体实施方案，并对方案的执行效果进行评估，比如抗旱监测系统的建设、国内抗旱减灾补贴的核定以及增强农民风险管理意识的宣传等。这些机构职责划分清晰明确，拥有较强的执行力，在抗旱的过程中至关重要。

从政策方面来看，美国干旱管理政策都是以旱期节水为核心来展开，内容主要包括3方面：灾前监测和预警、风险分析、灾后应对。由于州之间的情况不同，各州都独立制定自己的干旱管理细则。此外，根据旱灾的发展状况，将干旱分为关注、警告和危机3个阶段。关注阶段属于旱灾前期，通过各种方式引起公众关注，警示旱灾可能会在接下来的时间内出现；警告阶段即意味着干旱即将到来；危机阶段是指干旱已出现，号召民众进入抗旱状态。这3个阶段都是根据干旱指数、降水、径流、水库蓄水、地下水水位等多个指标计算得出的。政府还针对每个阶段制定了详细的用水规章制度，明确了各阶段的节水目标，具有较强的指导性和可操作性。

最后，市场机制也起到了至关重要的作用。在美国抗灾减灾的过程中，无论是调水还是抽取地下水，都是需要付费的，即使是通过政府水务管理部门提供的引水、输水、抽取地下水等业务，也是有偿的。这些业务的价格都是按照市场上的水价来确定，而水价的确定则是由市场机制调控来完成，这充分发挥了水价对节约用水的杠杆作用。另外，即便是重大旱灾中需要的水源，也需要农民自己掏钱购买，这从侧面上加强了农民的节水意识。

总而言之，美国的干旱管理政策是立足于法律和市场机制两方面，尽最大可能地实现旱期节水这一目标，这对我国今后的干旱管理政策研究有一定的借鉴意义。

3.2 澳大利亚

澳大利亚是较早实施风险管理政策的国家，在应对干旱方面已经积累了丰富的经验。20世纪80年代以前，澳大利亚也是采用传统的危机管理模式来应对，即通过发放旱灾补助来帮助灾民度过危机。1989年，联邦政府设立了干旱政策评估特别工作组，随后提出了新的管理模式，即把干旱作为一种成本风险来考虑；从应急救援为主的危机管理机制转向以提高产区的自我适应力和恢复力为目标的风险管理机制；一旦旱灾发生，主要通过政策性贷款来帮助农民走出旱灾带来的困境。

1992年7月，澳大利亚部长理事会发布了以可持续发展、危机管理和农业结构调整为主旨的新国家干旱管理政策。新政策主要着力于监测预警、教育培训、政策性保险和旱灾补贴等几个方面。通过政府的监测预警，农民能够准确地得到气候变化信息，以便于及时调整农业生产计划。干旱的教育培训增强了农民的风险管理意识，使他们学到领会了抗旱减灾的知识。同时，让农民通过收入保证金计划和农场管理债券计划，将一部分农场收入投入旱灾保险，为抗灾减灾提供了一定的资金保障。在特大旱灾发生时，政府提供旱灾补贴给灾区农民等。这些新政策对澳大利亚的农业生产起到促进和保证作用。

澳大利亚的干旱管理政策是以支付保费和建立风险管理基金为核心来进行的，减少了政府的干预，引导农民自主采取干旱管理措施。但由于我国农户多以家庭联产承包为主，规模小，产出低，再加上缺乏风险管理意识，支付保费和建立风险管理基金的意愿不够，所以澳大利亚的大部分干旱管理政策很难适应我国。

4 云南甘蔗产区抗旱的政策与建议

4.1 加强风险管理

20世纪90年代初以来，干旱风险管理逐渐得到了世界各国政府的关注。相比于传统的危机管理，风险管理重视于干旱发生前的监测和预警，通过系统性地实施减灾和预防措施，以减轻干旱对经济、环境和社会部门的影响，具有更强的系统性和针对性。云南省旱坡地蔗区面积大，对自然降雨的依赖程度高，再加上水资源分布不均匀，近年来降水量持续偏少，使得干旱、霜冻等自然灾害已经成为云南省长期面临的问题。为巩固、保护及发展好蔗糖产业，增强蔗农的风险管理意识，需大力落实国家甘蔗政策性保险政策，有效设立“甘蔗抗旱准备金”专用账户，推行甘蔗联动价格、二次结算制度，调动蔗农的参保积极性，提高全省甘蔗种植保险的覆盖率，从而提高甘蔗产业抵抗旱灾的能力。

4.2 加强基础设施建设

水利工程在抗旱过程中起着必不可少的作用。云南省蔗区基础设施落后，技术水平普遍偏低，年久失修，完善水利基础设施建设已成为当前重要任务。《云南省十二五规划纲要》中指出：要以改善民生、促进发展、保护生态为目标，以重大水利工程建设为抓手，积极建设一批骨干水利工程和重点水利枢纽工程。2012年云南省水利投资规模达到260亿元以上，已新开工52件重点水源工程项目，全省在建重点骨干水源工程达172个；1431件增蓄应急重点项目已全部完工并投入使用，建成山区“五小水利”工程45万多件。这些水源工程的建设大大提高了云南甘蔗产区的抗旱能力，为今后的发展提供了一定的水源保障。

4.3 完善相关法律法规

从美国的抗旱经验来看，完善的法律法规是干旱管理体系上的重中之重。2009年2月，国务院通过了抗旱工作首个具有法律意义的《中华人民共和国抗旱条例》，对抗旱工作的组织管理、旱灾预防、抗旱减灾、灾后恢复、法律责任等都作了原则性的规定。但同时也要注意到，国内的很多法律条款非常粗，实施细则不明确，容易造成法律漏洞。只有将这些法律法规的实施进一步规范化，明确各机构之间的职责划分，才能很好地建立科学化和法制化的干旱管理体制。

4.4 增强农民节水意识

节约用水是抗旱的根本所在。增强民众的节水意识对今后的抗旱有着重要的意义。要加强民众的水情国情教育，通过广播、电视、录像、宣传标语、宣传册、宣传栏等多种渠道向他们宣传我省的水资源状况、水危机及节水的具体措施，使他们充分认识到日常节水以及保护水利工程的重要性。有关部门可设立“节水宣传周”，调动广大农民的节水积极性，从根本上加强对农民的节水思想教育。

4.5 加大政府投资力度

云南蔗区灾情面积大，持续时间长，灾情非常严重。各地各级财政部门要采取有力措施，加大抗旱救灾资金投入力度，优先调度及时拨付抗旱救灾资金。加快抗旱救灾资金预算支出执行进度，提高资金使用的有效性和时效性。

此外，我国旱情监测系统相对落后，在旱情信息采集、传递、分析等方面所采用的设备和技术也处于较低水平，难以对旱情进行科学准确的预测分析。应拨付专门款项建立从上到下统一管理的抗旱信息管理网络，集旱情监测、分析、传输、决策支持于一体，及时准确地为各级相关部门提供旱情信息，以便于提前制定应对措施。

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