世贸组织中的贸易与环境议题——基于委托-代理模型的分析

苏瑞娜

（南京大学政府管理学院，江苏南京，210093）

经济与环境历来关系密切[1]。目前世界经济正经历着更深层次的整合，一系列双边和多边的、区域乃至全球的贸易与投资协议，促进了全球范围内的商品、服务、资本和信息流动。与此同时，全球环境也发生了深刻的变化，地球表面变暖、空气污染造成大量的健康问题，水生态系统被过度开发阻碍农业和工业发展。人们开始意识到世界经济一体化和日渐崛起的世界贸易与投资流动深刻地影响着环境质量，目前全球治理的一个重要议题便是如何实现自由贸易和良善环境治理的双赢局面。1999年西雅图部长会议时世贸组织的自由贸易人士与街头抗议的环境保护者人士还是水火不容，2012年世贸组织发布的报告[2]就已经转而强调要建立符合绿色经济的自由贸易制度框架，世贸组织不仅制定成员国之间的贸易规则，并且在建设全球环保标准方面似乎也雄心勃勃。但是世贸组织真的变“绿”了吗？本文通过对世贸组织的规则与涉及环境议题的贸易争端判例进行分析，发现虽然环境保护的诉求压力在增加，但自由贸易原则似乎并未受到太大影响。如何理解这种现象？本文认为这源于世贸组织与成员国之间存在的“委托-代理”行为模式。一方面，成员国政府作为委托人通过世贸组织追求自身的利益，成员国基于国际社会压力以及国内福利的追求对环保问题的关注推动了贸易规则的“绿色化”。但另一方面，世贸组织作为成员国的代理人，有着自身的利益与目标，在政策的实施上保持相当程度的组织独立性，并坚持自由贸易原则的优先性。

一、贸易与环境议题：关注国际组织

自由贸易与环境保护的相互关系在不同学科中引发了广泛关注。经济学家和环境科学家关注贸易和投资的流动在多大程度上影响环境质量，以及这种影响是正面的还是负面的。公共政策治理专家、法学家和政治学家们主要讨论贸易和投资规则在何种程度上影响全球环境治理的能力，目前世界贸易组织这类国际组织在全球环境治理中的绩效问题成为关注全球贸易与环境治理的分析重点。

早在上世纪70年代，经济学家们就开始讨论贸易与投资的自由流动对环境质量的影响，研究者主要是采用成本/收益的二分法来分析环保和贸易之间的关系。早期分析认为自由贸易和环境质量是相互促进的关系，因为自由贸易带来的收益可以转而改善社会福利，进而改善环境[3]。但这种观点在20世纪80年代遭到了理论和经验上的批评，主要是因为该分析模式将贸易与环境之间的关系简单化了。批评者认为这种研究直接将国际贸易和环境质量视为一对因果对象，忽略了两者之间存在经济增长这个变量，而国际贸易不必然带来经济增长，经济增长也不必然引起环境质量的增 强[4]。著名的 Kuznets曲线所揭示的经济增长会改变对环境质量的偏好忽视了环境污染存在不可逆的状态，采取先破坏环境取得发展，再在发展之后再补救环境的发展路径往往会因为环境污染的不可逆而变得不切实际[5]。另外，批评者认为跨越国界的自由贸易带来的竞争压力会引起各国环境标准的“竞次”现象(race to the bottom)[6]，结果只会造成“生态倾销”。因为全球自由贸易与航运业密切相关，大量针对航运业的实证分析关注全球航运业造成的环境污染和跨国运输带来的物种入侵现象。近期的研究者如R.Muradian和J. Martinez-Alier[7]关注南北贸易带来的环境公正问题。基于成本/收益的考虑被基于生产/消费的研究模式所替代，并且一部分研究的注意力被分散到如何改善贸易政策对促进环境质量失灵的治理问题上[8]，经济学家的研究揭示了自由贸易与优质环境之间不是自动生成的关系，并且提醒我们关注全球化尤其是自由贸易对环境可能造成的不良影响。

那么，如何实现自由贸易和环境保护的双赢？对这一问题的解答主要集中在关注全球治理的学者中。研究者们关注世界经济规则在环境问题上面临的挑战，以及如何在促进贸易自由的过程中达成环境治理的目的。相当多的学者认为受全球贸易和投资规则支配的世界经济与日益增长的国家和全球环境诉求在两个主要方面发生冲突：一方面是国家的环保政策与区域或全球贸易投资规则之间的冲突；另一方面是全球层面上的多边环境规则与全球贸易投资规则之间的矛盾。相关政策研究不仅要解决贸易体系中纵向的规则冲突，还要解决多边环境协定与全球层面的贸易规则横向不兼容的问题。对这两个矛盾的分析孕育了两股研究力量，一部分研究者关注纵向规则同质化的动力，主要集中研究非政府行为体对于跨界环境规则的同质化推动作用；另一部分研究者关注横向规则兼容性的治理框架建设[9]。但这两种分析路径都存在很大局限性。非政府行为体，尤其是环保组织影响国家以及国际制度的能力一直备受质疑[10]；独立于贸易体系之外的世界环保体系的有效性也因为五花八门的环境协定缺乏一致规则而大打折扣[11]。后期的治理研究改变了横向与纵向的分析思路，将全球化和环境问题看做一个双层博弈过程，认为同时发生在国内和国际两个层面的谈判过程决定了贸易自由化和环境治理模式的结果，将环境保护置于贸易规则系统之内进行理解。在这种研究路径下，国际组织尤其是世界贸易组织这种制定世界贸易规则与协调全球贸易争端的国际组织的因处在全球治理的重要地位而备受关注。比较有创建的分析体现在Vogel对不同区域贸易组织中环境规则的深化程度的理解上[12]。他的分析认为贸易自由化与环境保护在国际组织中可以兼容，指出国际组织主导的区域或全球贸易自由化加强了国家保护环境的能力。那么具体到本文分析的世界贸易组织，作为全球多边贸易体系的组织与规则基础以及管理谈判的平台，它对于国家、区域乃至于全球层面的环境诉求有着怎样的偏好？下文通过对其组织规则和争端解决机制判例的分析发现，虽然全球社会存在着日益增长的环境保护压力，世界贸易体系下的环境保护规则在实践中并没有多少进步，世贸组织的运行仍然是以自由贸易原则为指导。

二、世贸组织的偏好：贸易自由而非环境保护

1992年联合国环境与发展大会加强了国际社会对环境问题重要性的认识。随着公民、专业团体、国家在环保领域关切日益增加，相关的国际组织受到越来越大的压力。20世纪80年代多边开发银行大幅改变了贷款项目中的环境保护规则，以使其项目有利于环境发展[13]。1970年世界银行就开始委任环境顾问，1971年世行的项目绩效中就增加“环境影响”的核查，雇用与环境工作相关的员工数量迅速增加[14]。北美自由贸易区在建立之初就创建了“北美环境合作协定”，其秘书处提供资金与环境非政府组织密切合作，设立环境保护标准并且改变了成员国墨西哥相对落后的环境法规[15]。

但环境议程在世贸组织中却没有取得相似程度的深化。虽然早在1972年斯德哥尔摩人类环境大会召开的时候，世贸组织前身GATT参与建立环境措施与国际贸易小组(EMIT)，以促进国际贸易对抗贫困和保护环境的作用；世贸组织成员国在马拉喀什协定中也强调可持续发展与环境保护的重要性，并成立了贸易与环境委员会(CTE)审查贸易协定中的环境问题。从这些表象上看，环境保护在世贸组织中似乎变得重要起来，但是事实并非如此。多哈谈判的最近一次部长会议就是围绕着WTO现行规则与多边贸易协定之间的关系展开的，谈判的主要目的是为了厘清环境协定和世贸规则下不同的贸易规定，将环境协定纳入到世贸组织体系中来。谈判的基调仍然坚持WTO的首要目标在于增进国际贸易和市场开放，将允许为保护环境的原因实施贸易限制措施作为例外严格限制在特殊情况下，在环境规则与贸易规则产生冲突的时候，贸易规则具有当仁不让的优先性[16]。

涉及环境保护的贸易争端判例也显示出，世贸组织的自由贸易规则优先性远大于成员国关注的环境规则。与环境保护相关的贸易争端涉及GATT第20条b款和g款（欧盟诉巴西返修轮胎案、委内瑞拉和巴西诉美国汽油配方案、印度和巴基斯坦等国诉美国海龟海虾案、加拿大诉法国石棉案）、TBT协议（美国诉欧盟牛肉荷尔蒙案、加拿大诉澳大利亚鲑鱼案、美国诉日本苹果案）和 SPS协议（秘鲁诉欧盟三文鱼案）[17]。除了石棉案以外，其他案件的被诉方基本都是败诉[18]。争端解决组织专家小组对于GATT20条b款“为保护人类及动植物的生命或健康所必须”以及g款的“可用竭资源”的认定以及适用性享有全权解释。虽然在相关案例中专家小组都认定被诉国家的相关限制贸易政策的实施，被“为保护人类及动植物的生命或健康所必须”或“为保护可用竭资源所必须”所包含；但却强调这些“现行政策”大多数并不是“为实现其所宣称的政策目标所必须”，这就说明争端解决专家小组站在自由贸易一端，防止使用环境标准限制自由贸易。在援引SPS相关条文时，检疫政策实施结果与目的之间的因果关系唯一性仍然是评判的主要标准，而一般限制贸易的环境监测标准会因为因果关系并非高度契合而被认定证据不足。这就使得世界贸易组织规则表面上看来对于环境保护保有较高的认同性，但是实际上在规则适用上环境规则却因为种种限制而让位于自由贸易原则。

三、世贸组织中的环境规则弱势的原因：委托−代理分析路径

如何理解在全球保护环境的呼声日渐高涨的环境下，世贸组织在自由贸易规则和环境规则的选择上仍然保持着对前者的极大偏好？Vogel的分析提供了相关的指引，他认为贸易自由化与环境偏好的提高并非自动发生，组织对环境规则的关切往往来自其成员中的核心国家推动。强大的国家可以通过开放市场来换取贸易伙伴提高环境标准的行为，如欧盟中的德国、北美自由贸易区的美国，世贸组织因为成员众多、势力庞杂，缺乏强大的主导国家所以在环境保护上并没有走太远。这种国家中心论虽然识别出国际组织中的国家相对权力分布决定了国际组织环境规则的深化程度，但该研究却没有关注外部压力对于国际组织中环境规则趋向有什么影响，欧盟与北美自由贸易组织中存在强势国家推动了组织的环保规则，但是世界银行的机构构成同世贸组织机构组成类似，联合国成员更加多样化，为什么世界银行和联合国在环保规则建设上要比世贸组织的程度高？这就需要我们了解国际组织在自由贸易和环境治理议题中的政策选择路径以及政策变化驱动力，必须关注国际组织的内部与外部的社会和物质条件限制，而委托-代理理论比国家中心论能够更好的的解释外部和内部的共同影响[19]。

经典的委托代理问题，最早是由 Adolf Berle和Gardiner Means提出的，他们关注企业的经营权与所有权分离带来的代理成本如何解决的问题，即作为委托人的股东怎样才能以最小的代价，使得作为代理人的经营者愿意为委托人的目标和利益而努力工作？委托代理理论后来被应用到美国国会政治以及欧盟一体化的研究中，这种引入权力意识来认识组织内部结构与组织设置形式的研究路径受到了国际组织研究者的关注[20]。早期对委托代理理论的研究集中在为什么国家要授权国际组织代理以及如何对国际组织“代理人”进行有效监督，国际组织代理人往往被视为追求自己利益最大化的“技术官僚”，研究也着重分析事前监督与事后监督的成本对于国际组织构成的影响。最近的一些研究，开始关注多个或集体的委托人对与国际组织的影响，特别是多国组成的委托人团体之间缺乏共识对国际组织代理行为产生的负面影响[21]。关注国际组织的效率、层次、幅度、内部系统与沟通网络以及组织成员在不同层次的权责系统中的地位和相互关系，组织的设置形式对政策结果的影响也被纳入委托代理分析框架中[22]。

本文认为环境规则在世界贸易中的弱势很大程度上是由于委托代理行为模式扩大到国际层面的漏洞造成的。一个有效的委托−代理行为模式一般满足两方面条件：一是委托人共同体有较高的聚合偏好以保持共同体团结与意思表示一致与真实；二是委托人可以通过多种手段实现有效监督：通过选择随时替换不合格的代理人，通过第三方对代理人进行监督，通过惩罚和奖励等激励措施诱使代理人改变行为，或者引入其他代理人制衡[23]。但不同于一般的组织，在国际层面会出现委托−代理模型中的双方矛盾被扩大的局面[24]。首先，委托人共同体一般是由国家组成，而国家的主权至上原则限制了共同体偏好的一致性。一个国际组织的成员国越多，组成的委托人共同体偏好就越难以汇聚，而作为代理人的国际组织往往会利用这种矛盾，推行自身的组织利益。欧盟和北美自由贸易组织的对环境的高标准是由核心国家推动的，但是在世界贸易组织成员分散难以形成某一国家决定组织利益的局面。其次，委托人对代理人的监督变得困难，一般模型中监督的有效手段在国际层面上都会受到制约，国际组织规则一旦制度化其独立性将会越来越强，将会倾向于维护其组织自身的利益。另外，对于成员国而言要更换一个国际组织或者创建另一个可以与其相抗衡的国际组织，仅就谈判过程而言就是一项令人头疼的成本；成员国一般缺乏相应的惩罚和激励措施来限制国际组织，并且在国际上很难找到有效的第三方来监督国际组织行为，反而会造成两个不同领域的国际组织互相联合起来抵抗成员国政策的情况。比如，欧盟成员国对欧盟本身存在监督不利的潜在风险，但是欧盟法院与各成员国法院之间的紧密联系使得欧盟的法规与各主要成员国尤其是德国的国内法规保持着较高的一致性。世贸组织则不同，它对于成员国并没有义务解释其政策与行为，并且由贸易专家组成的相关委员会牢牢的掌握着世贸组织的规则制定权与解释权，这就很难保证世贸组织中的贸易规则会在成员国所希望的环境保护政策追求上具有积极性。下文则着重通过对世贸组织成员国缺乏共识与世贸组织作为代理人享有的极大独立性进行深入分析，进而阐明其环境政策的弱势地位。

（一）环境规则的分歧：委托人共识不足

世贸组织成员国对协定文本和环境规则都难以达成共识，这在很大程度上降低了相关环保规则的约束力。GATT最初的协定文本中就有涉及到相关环境保护的条文，但却严格限制了产品的环保规则，对产品的制造工艺没有设置任何环保审查规则。参与贸易的国家也只有对那些“危害人类以及其他生物健康”（第二十条第b款）和“可用竭资源”（第二十条第g款）的产品才能够在授权的情况下进行贸易限制[25]。东京回合谈判时，对环境保护的审查也限制在产品制成品上，对生产工艺中的环境规则并没有太大限制。受发达国家政府的环境法规和国际环保组织的影响，后来的乌拉圭回合谈判开始关注生产工艺的环境保护问题，谈判达成的最终文本强调在不影响贸易的情况下可以对国内产品的生产工艺和制造流程进行环保审查，但由此也引起大量来自发展中国家的批评，以至于对相关生产过程的审查成为文本的点缀[26]。WTO规则中对于环保议题的重视主要表现在 TBT（《技术性贸易壁垒协议》）和SPS《实施动植物卫生检疫措施的协议》两个协议的出台。TBT强调规范相关技术标准，旨在统一各成员国不同的产品健康安全标准，建立国际环境和自然资源的保护法规；SPS也是在推行建立统一的卫生检疫标准。但是成员国对这两个法案的也缺乏共识，发达国家认为会降低整体环境标准，发展中国家则担心会提升贸易壁垒[27]。这种规定带来的最大不确定性就是何种标准是协定中的标准，这涉及谁做出的解释是权威解释的问题，虽然世贸组织相关委员会具有解释权，但是在适用过程中存在着对条约的遵守问题，又因为世贸组织并非依靠强制执行，这就使得对规则不赞成的国家在现实中寻找各种方式去规避规则[28]。

鉴于发展中国家在世贸组织的成员国数目庞大，对环境规则的争议有随着时间推移日益扩大的趋势。发展中国家作为一个整体往往对北方国家的环境建议抱有怀疑，担心环境政策会引起新的贸易壁垒，主要原因在于世界贸易组织本身存在一定偏见。该组织建立的目的是为了维护美国以及欧日等美国盟国的利益，无法完全考虑工业化程度较低的发展中国家的利益。并且，发展中国家在与发达国家就环境相关问题的认定与执行上存在很大的鸿沟。全球环境领域几乎所有基本研究和分析都被美国、西欧等国家垄断，发展中国家很难在贸易与环境保护的因果关系评估上占据有利地位[29]。涉及相关环境问题的贸易争端的解决，强烈的依赖于科学家特别是自然科学家的参与，而发展中国家很少参与这种科学咨询过程，这就难以确保世贸组织对于环境问题的因果判断不带有地域性。而且对科学研究的掌握直接决定了国际组织决策者在决策时使用的知识，世贸组织中的环境议程本质上是北方的议程关注大城市环境问题，对于穷人的村庄、城镇以及基础农业的议题相关的环境问题缺乏关注，并且在规则制定上也对发展中国家不甚公平[30]。以世贸组织的卫生和植物检疫措施协议为例，该检疫措施在实施中主要针对的是农产品的农药残留，而农产品出口在发展中国家出口中往往占据很大比重，这就给发展中国家出口贸易设置了一个障碍。庞大的发展中国家的成员国基数又使得美国难以像北美贸易区一样发挥权力优势，这就使得世贸组织成员国作为一个委托人团体自身矛盾多重，更毋庸说对集合力量对世贸组织这个代理人进行有效的监督。

（二）对规则解释权的垄断：代理人对新规则的免疫力

不仅成员国对环境规则缺乏共识，其组织对于环境相关的新规则本身就具有较强的免疫能力，这在很大程度上与世贸组织独立的组织治理方式相关。对于世界贸易组织治理效能的批判，最常见的是，该组织在促进国际合作中牺牲了民主的政治功能，它的程序是不透明的，主要由外交官、政府官员以及相关专家主导。虽然组织的基础性法律受国家批准，但是其日常规范和标准则是由非民选的专家和政府官员进行谈判。这既不能保证足够的信息公开也缺乏公开政策辩论，世贸组织的这种模式显示了全球技术官僚对人民主权的胜利。尽管世贸组织的成员具有普遍的和平等的投票权，但是它保留“俱乐部模式”的国际合作形式。这种俱乐部模式的最重要特色便是“强大行为体之间的联盟”[31]许多问题仍然是大国之间的非正式会议，部长级会议磋商晦涩且隐蔽，没有会议记录，无法进行事后辩论。非正式的商议需要“邀请”，不仅排除了公众而且屏蔽了相当多的成员国，这就抑制了组织运转过程中的辩论和批判性反思。

虽然这种批评正中要害，但是却无法解释一个问题：“为什么大国控制的俱乐部模式在环境保护的规则推进上如此缓慢，而且环保规则正是这些发达国家所推崇的。”这就需要我们关注。这个有着三十多个委员会，一大批工作小组和审查机构的超级国际机构的运作过程直接关系其组织功能。世贸组织目前已经从一个国际论坛和执行机构逐步演化成一个具有法律约束力的管理系统。各个委员日常的行政工作构成了政策执行的实践，也改变着政策制定的结果。日常行政的制度造成的路径固化是世贸组织对新规则免疫力强的主要原因。世贸组织的各大委员会的主要角色是外交官、政治家以及贸易专家，行政官僚治理模式对于环境这种科学基础依赖性极强的议题不具备足够的敏锐度，而且这些国际政策精英面临的不仅是缺乏代表受众，更加缺少共同的集体身份和共同的政治文化，国际社会的环保意识以及单一国家的环保规则难以引起共鸣。以卫生与植物检疫措施委员会为例，该委员会主要关注食品安全监管中的添加剂、污染物、毒素和治病微生物以及病虫害的控制。该委员会由世贸组织的成员国代表组成，往往是成员国外交官，在他们之中选举产生主席，并设有秘书处。该委员会有自己的工作流程，每年举行三到四次会议，许多国际组织在该委员会有观察员地位。虽然委员会5.5条宣称其对成员国的权利和义务没有干涉，但是该委员会的存在本身就是一种“沉默的权威”[32]，而且对于争端解决机制委员会有着强大的影响力。

另外，争端解决委员会垄断了世贸组织环境规则的适用性解释权，掌握着案件政策目的与结果之间因果关系审查，专家组虽然也依托独立科学家的咨询意见，但是却独立做出判断，这在一定程度上规避了参加诉讼成员国以及国家社会的游说压力。其次，争端解决组织专家组的成员多为世贸组织体系的贸易专家，国际贸易体系的首要目标是自由贸易这一知识偏见一定程度上抑制了环境保护诉求。过往的判决涉及虾/海龟、石棉、激素、苹果、鲑鱼等等，但判决结果几乎都一致的指向成员国政府采取相关贸易限制是对自由贸易原则的违反，除非成员国政府能够为他们设置的环境和健康标准并不涉及贸易歧视行为提供科学依据。这种科学依据在实践中有很大的虚幻性，证明因果关系往往需要浪费诸多精力与财力，但是寻找否认因果关系的途径却有无数种。这也是成员国原因相关环保与健康规则却屡屡败诉的原因。

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