出版行业税收优惠政策的绩效研究——以湖北省调研工作为例

●武 云

近两年来，国家把文化建设放在重要位置，2011年下发的《中共中央关于深化文化体制改革的决定》，提出要加大财政、税收、金融、用地等方面对文化产业的政策扶持力度。党的十八大报告也明确指出要增强文化整体实力和竞争力，要坚持把社会效益放在首位、做到社会效益和经济效益相统一，推动文化事业全面繁荣、文化产业快速发展。宣传文化单位一般增值税先征后返政策不仅自1994年延续至今，而且自2009年以来便对具体条款进行了修改，改变了以往按书号分类退税的规定，将所有出版物纳入退税范围，同时还对退税比例进行了区分，这无疑体现了财政政策对宣传文化行业的扶持力度。通过对湖北省出版行业政策执行情况的分析可以看到，优惠政策有力地促进了出版行业的持续健康发展，增强了企业的综合实力，但同时也暴露出一些具体问题，有待进一步完善。

一、从“占领文化高地”的高度看，出版行业税收优惠政策显示了巨大的正能量

党的第十七届六中全会明确提出了以科学发展为主题，以建设社会主义核心价值体系为根本任务，以满足人民精神文化需求为出发点和落脚点，以改革创新为动力，发展面向现代化、面向世界、面向未来的，民族的科学的大众的社会主义文化。这为中国文化发展提出了全新的方向，也为文化产业发展指明了方向。新闻出版业在我国文化产业中处于核心位置，肩负着传播科学理论、传承优秀文化、引领时代思潮、增强文化软实力等诸多重要历史使命。从“占领文化高地”的角度来看，新闻出版业对于培养高度的文化自觉和文化自信，提高全民族文明素质，增强国家文化软实力，建设社会主义文化强国有着无与伦比的优势。近年来，国家利用财税政策积极扶持新闻出版行业的发展，促使行业做优做强，政策的挤出效应十分明显。以湖北省出版行业为例，在一般增值税先征后退政策的扶持下，兼顾了社会效益和经济效益，着力弘扬主流文化，做大做强传统主业，积极推进产业升级，取得了显著成效。

（一）湖北省出版行业一般增值税税收优惠政策执行整体情况

2010年至2012年，财政部驻湖北专员办累计受理退税申请122 户次，退税21,938 万元。

按出版类型分类：出版社累计退税14,341 万元、期刊累计退税7,057 万元、报纸累计退税540 万元。（详见图1）

图1

按年度分类：2010年度，受理宣传文化46 户次，审批金额8197 万元，核减814 万元；2011年度，受理宣传文化36户次，审批金额5540 万元，核减1203 万元；2012年度，受理40 户次，审批金额8202 万元，核减1882 万元（详见图2）。

图2

（二）出版行业一般增值税税收优惠政策，为繁荣和发展湖北省文化显示了巨大的正能量

1、坚持正确舆论宣传，推进社会主义核心价值体系。一是促进了党报党刊的稳步发展。某地日报社利用退税资金购置先进设备，使报纸版面有原来的每周36 版增加到44 版，由单色彩印提升为双色彩印，丰富了报纸内容，提高了办报质量。二是加强了重点图书的研发出版。实行出版环节增值税先征后退，增加了出版企业的流动资金，使得出版企业在重大项目上敢于投入，“精品工程”层出不穷。

2、做好公共产品服务，满足人民群众物质文化需求。一是提升教材教辅出版质量。湖北某出版社利用退税返还资金，有计划有步骤地开发了鄂教版语文、数学、品德与社会、信息技术、公共安全教育以及国学读本、小学生文明礼仪等教材教辅，为学生提供了有益的读物，弘扬了社会主旋律。二是积极支持“农家书屋”项目。部分出版社结合行业特点，利用退税资金加强公益性图书的引进开发。三是注重基层书店网点建设。2009年至2011年，湖北省县级新华书店免征增值税8000 多万元，为新华书店实现连锁经营，更好地服务人民群众的精神文化生活奠定良好基础，该项目建设得到了原中央政治局常委李长春同志的高度肯定。

3、提升了行业的整体实力，保证出版行业持续健康发展。一是实现了传媒企业上市零突破。二是传统出版业稳步发展。三是探索开发新兴业务促进了产业升级。数字出版是一种新兴的出版业态，是今后新闻出版的主要发展方向。湖北某出版传媒集团将部分增值税返还用于数字出版的开发推广以及动漫产品的研发、制作等，延伸了公司的产业链，有效促进了公司转型与升级。

二、从财政科学化精细管理要求来看，出版行业一般增值税税收优惠政策执行存在的问题

财政科学化精细化管理，要求财税政策应当导向作用明显，涵盖范围科学、具体条款明确，同时要求财政资金使用安全、规范、高效。就出版行业税收优惠政策而言，旨在是希望充分发挥资源配置的作用，合理运用退税资金，帮助新闻出版行业积极适应外部环境的变化，做大做强。但是从湖北省执行情况分析，离财政科学化精细化管理的要求还存在一些差距，在政策导向方面、政策执行层面以及退税资金使用环节还存在一些问题。

（一）从政策导向方面分析

1、未能对文化体制改革的新形态加以鼓励。《中央关于深化文化体制改革若干重大问题的决定》 规定可以在国家许可范围内，引导社会资本以多种形式投资文化产业，参与国有经营性文化单位转企改制。湖北省作为文化大省，出版单位纷纷探索改革出路，部分单位已经完成了国有出版企业与民营企业的合资经营。但有些合资经营公司没有出版资质，依据现行政策不能享受增值税税收优惠，这就意味着，按照国家宏观政策导向成立的出版传媒公司不能享受税收优惠上的同等待遇，这显然有悖于文化体制改革的总体方向。

2、数字出版物尚未纳入税收优惠范围。在数字技术和计算机网络技术不断发展的今天，数字出版以出色的快速查询、海量的存储、低廉的成本、方便的编辑以及更加环保等特点，逐渐成为出版业的新兴产业和主要发展方向。目前，湖北省数字出版、数字报刊尚处在起步阶段，实现数字化转型需要大量的资金投入，在没有税收优惠政策的前提下，大部分出版企业只能用现有资金保证传统出版业的稳定增长，而不愿过多投入到数字出版业务中，需要通过优惠政策引导鼓励出版企业加快产业升级。

（二）从政策执行层面分析

1、部分产业化经营单位退税积极性不高。湖北省部分优质文化企业存在滞后申报退税或不申报退税现象。例如，某报刊集团虽然是中共湖北省委的直属事业单位和新闻机构，但是经过发展壮大目前拥有7 报9 刊2 个网站11 个经济实体，业务范围由报刊出版发行、广告发布刊登、印刷业务、网络信息传播与服务发展至房地产开发和实业开发等。2010年，该集团申请返还了2007年度和2008年度缴纳的增值税。按照财税【2009】47 号和财税【2011】92 号文件，该集团享受的退税品种更加广泛，但至2012年底一直未申请办理2009年度至2011年度缴纳的增值税款。又如，某杂志社经过不断改革和创新，已经发展为涉足期刊、报纸、图书、广告、印刷、数字媒体、动漫开发、影视制作、家政服务、职业教育等多元多层次的综合性文化产业集团，下属10 刊2 报、7 个子公司、2 个网站和1 所大学，其中，拥有3 份月发行量超过百万份报刊，2011年净利润超过1 亿元，是省属国有文化企业纳税第一大户。2012年才申报办理2009年和2010年度的增值税税款其他企业对增值税返还的需求并不是十分强烈。

2、退税资金存在涉税问题。增值税相关的附税比例达到14%，一直未能享受返还政策，退税企业要求将其纳入退税返还范畴的呼声较高。

（三）退税资金核算管理方面分析

1、退税资金核算不规范，账务处理五花八门。通过实地检查发现，退税单位对于所退税款普遍没有实现专户储存，账务处理也各有不同，有的计入“补贴收入”科目，有的计入“其他业务收入”，有的挂“其他应付款”科目，退税资金没有实现独立核算，因而难以保证专款专用，无法衡量资金使用效益。

2、退税资金利用率不高，资金绩效大打折扣。许多新闻出版行业对于政策的依赖度过大，在思想上“小富即安”，对新闻出版业的发展缺乏前瞻性和危机感，没有真正运用退税资金去谋发展。例如，某杂志社将退税资金长期挂账闲置，不用于开拓市场，反而把退税资金当成一种保证金，以供急需周转之用，这无疑造成了对返还资金的极大浪费。这种不积极参与市场竞争的行为有违政策设计初衷，没有发挥其应有的政策效应。

三、调整完善政策，助力新闻出版产业成功转型升级

十七届六中全会关于推动文化大繁荣大发展的决定，标志着文化产业已经上升成为国家的战略性产业，而作为宏观调控手段之一的财税政策在支持文化体制改革和文化产业发展的过程中起着举足轻重的作用。当前，新闻出版业进入到了一个深度调整期、信息技术革命对出版产业造成了巨大的冲击、外国资本对我国的民族出版企业构成了巨大的挑战，新闻出版业转型升级势在必行。在这一背景下，需要延续、完善现行税收优惠政策，与财政专项补贴政策相互补充，更好地发挥 “助推器”和“催化剂”作用，扶持传统出版行业做大做强。

（一）出版行业实现产业升级，需要继续延续现行优惠政策

1、利用优惠政策降低税负比例。随着入世过渡期的结束，我国出版物发行市场已完全放开，对我国的民族出版业构成的威胁也越来越大。据统计，我国500 多家出版社的收入总和，不及德国贝塔斯曼集团一家的年收入。除了整体实力与国外企业存在差距外，税负比例过高也是影响我国新闻出版业发展的一大因素。有资料显示，世界上对出版物销售实行全部免税的国家有7 个，征收2%低率税的国家2 个，征收5%～7%优惠税的国家有6 个。相比之下，我国出版业增值税税负水平值比世界多数国家都要高。另外，我国实行的是生产型增值税制度，其实际税负也比国外企业相对要高。

2、利用优惠政策增加现金流。调查发现，出版行业有其独特的经营特点，发货后收款的结算模式导致了整个行业对长期资本和现金流的控制依赖度非常高。一般的出版企业正常回款时间长达半年以上，部分流转较快的企业也需要二至三个月。一般增值税税收优惠政策在有效降低税负比例的同时，无疑会对增加企业的现金流起至关重要的作用，可以一解“燃眉之急”，提供资金保障，增强营运能力。

（二）出版行业实现产业升级，需要调整完善现行政策

1、更加科学地界定政策享受主体，适应文化体制改革需要。目前，在文化体制改革的大背景下，部分出版企业组建产业集团逐步发展壮大，部分出版企业尝试实现跨区域跨行业跨所有制经营和重组，现有政策应当根据改革中出现的新情况新问题适时进行政策调整。一是按企业经营规模确定优惠政策享受资格。一般增值税税收优惠政策旨在维持出版企业运转，保证国家对行业的控制力。针对部分大型传媒集团已经实现多元化经营，具备较强的市场竞争实力，经济效益相当可观，同时还能享受财政补贴政策的实际情况，建议遵循效益原则，对这类出版企业考虑取消退税资格，以减少税式支出，使税收优惠政策更加科学化、精细化。二是将国有控股出版企业纳入享受税收优惠范围。现有文件规定享受增值税先征后退政策的纳税人必须是具有国家新闻出版总署颁发的具有相关出版物的出版许可证的出版单位。考虑到目前出版单位跨所有制的合作形式不断出现，建议对国有控股出版单位在具备出版物经营许可证的前提下，将其纳入享受增值税税收优惠政策的范围，以鼓励社会资本参与出版企业的转企改制和跨越式发展。

2、更加科学地界定退税范围，加大对数字出版及新媒体业务的增值税政策支持。数字出版及新媒体业务代表着新闻出版业未来的发展方向，是新闻出版业实现跨越式发展的重要保证，对国家文化“走出去”影响深远。目前该业务正处于产业转型升级的关键时期，要准确把握新形势下产业发展战略的新定位，针对数字出版产业尚属行业培育期，投入大回报低，需要占用大量流动资金的特性，鼓励新闻出版单位勇于开拓、敢闯敢试，积极确解发展瓶颈。调查中发现部分规模较小的出版企业迟迟不敢尝试开展，实力较强的出版企业也只能“小试牛刀”的现象。对此建议加大对数字出版、动漫网络及新媒体业务的支持力度，将该类业务纳入增值税先征后退范围，加快推动传统出版单位的数字化转型，实现新闻出版产业的现代化。

3、更加科学地设计具体条款，提高退税资金使用效益。一是对退税资金核算科目作出了明确规定，统一退税资金账务处理，以便于专员办加强对退税资金使用的监管和分析。二是设计退税资金使用绩效考核指标，授权专员办定期进行绩效考评，保证退税资金安全、高效。三是制定惩罚性条款，对没有按照指定用途使用退税资金的退税企业，要将以前年度退税资金按一定比例予以收回，进而增强政策的严肃性。■