省直管县财政体制下财政内部监督工作探析——以湖南省调研为例

●曹建辉 符珊珊 王作军 黄 晟

内部监督是财政部门强化内部控制、提升管理水平、防范财政风险、推进廉政建设的一项重要举措。为了解省直管县财政体制后湖南省市县财政内部监督工作开展现状以及《财政部门内部监督检查办法》（财政部第58 号令）的贯彻落实情况，近期湖南省财政监督检查局对全省各地进行了实地调研，实地走访财政监督部门，听取了基层的一些心声，掌握了基层的一些实情，了解了基层的一些困惑，并结合湖南省财政工作实际提出对策建议。

一、湖南省财政内部监督工作情况

（一）机构建设情况

省直管县财政体制改革后，湖南省财政监督检查机构实行整体高配扩编，并专门成立了审理处，负责牵头组织实施内部监督工作。目前，湖南全省14个市州除湘西州外，全部实现了财政监督机构高配，79个省直管县已实现75%的财政监督检查机构升格或高配，部分市县还专门设置了内部监督机构，配备了专职的内部监督检查人员。

（二）工作开展情况

1、内部“大监督”机制不断深化。随着湖南省内部监督工作的深入推进，内部“大监督”理念不断深化，内部监督制度不断完善，内部监督机制不断健全，财政内部大监督机制逐步形成。财政部第58 号令施行后，结合当前新形势新要求，省本级制定了《湖南省财政厅内部监督检查实施办法》，建立了内部监督联络员制度。各市县从规范内部控制、提高财政管理水平出发，积极探索财政内部监督新机制。如怀化市把财政专项资金的监管作为财政监督的重点，凡是项目资金在50 万元以上的民生工程、重点项目，列入财政监管的重点范围，从立项申报到项目实施终结，全程进行跟踪监管，并把专项资金跟踪监督作为财政内部绩效考核指标。常德、岳阳等市州财政监督局参与国库集中支付制度的制定和支付流程的设计，设立了财政监督最高浏览权，财政监督部门能动态地掌握财政资金的流向，极大地提高了财政内部大监督效能。

2、内部“大监督”力度不断加大。湖南省

本级每年对厅内30%的处室实施重点检查，对支出业务处室的重点检查达到80%。浏阳市财政监督局强化对乡镇财政的监管，开展市直机关和乡镇政府财务晒账活动，每年对部分市直机关和全部乡镇政府的财务情况进行公开评判和检查，并制定了缜密详细的考评制度，对各单位财务状况进行打分并予以排名公示，其结果直接与下年度预算安排和经费拨付挂钩。沅陵县财政监督股每年对全部内设股室和50%的乡镇财政所进行财务和财政收支检查；中方县财政监督局每年检查30%内设股室和50%的乡镇财政所；津市市财政监督局每年对内设股室开展至少1次全面检查和4 次重点突击检查；桃源县每年初对全部内设股室进行一次内审，每年8月对所有股室1-6月份的情况进行一次内审，并对乡镇财政所进行不定期出纳盘库等。

3、内部“大监督”效能不断显现。近年来，湖南省本级通过以检查促规范、以规范促提高，相继出台了《湖南省财政厅关于加强厅内预算指标账务管理办法》、《湖南省财政厅关于加强预算执行管理的规定》，并以湖南省政府名义出台了《关于整合规范省级财政专项资金的意见》等一系列内部管理制度。今年初，凤凰县财政监督局设立了财政投资评审复审组，对财政投资评审进行再监督，截至11月完成了140 项工程预决算的复审，审减资金300 多万元。新邵县财政监督局每年都对15个乡镇财政所的财务收支情况及财务基础工作进行全面检查，针对检查发现的问题，在县委党校组织全县财政系统干部封闭式学习，并将所发现的问题集中汇编形成了《乡镇财政业务培训教材—财政监督篇》，供全县财政干部学习，得到了一致好评。

二、财政内部监督存在的主要问题及分析

财政内部监督是针对财政管理和财政运行的一种自我监督、自我完善，工作性质特殊，难度大，要求高，责任重。通过此次走访调研，我们发现市县两级监督部门在内部监督方面做了不少的工作，也取得了一定成绩。但更多的却是来自基层监督一线的同志对财政监督特别是内部监督工作的困惑：

（一）“说大就大，说小就小，提起来千斤，放下去四两”

一个从事多年财政监督工作的同志意味深长地描述当前的财政内部监督工作，领导重视是关键，否则就是一句空话，一纸空文。

财政内部监督由于其特殊的工作性质，必须争取各方面特别是主要领导的重视和支持。从调研组了解的情况来看，一些地方财政部门的领导，在会议上大谈财政内部监督工作如何重要，但在具体落实时却大打折扣；制定出台了内部监督制度和规定，但在实际操作时却轻描淡写；单位内部管理没出事的时候对内部监督工作漠不关心，出了问题后就开始强调加强内部监督，等等。特别是有些地方财政部门领导的一些讲话，让人啼笑皆非，如某县财政局长经常在大会上讲，“监督局根据需要可随时对各部门进行内部检查，谁不满就是对我不满，谁阻挠就要谁到监督局去工作，看你搞不搞得了”。类似这种情况，在基层很普遍，究其原因，还是“重分配、轻监管”的思想观念在作怪。

（二）“监督别人容易、监督自己难，别人的问题看得重、自己的问题看得轻，监督别人主动、监督自己被动”

一个分管财政监督工作多年的县级局领导很是无奈地反映，目前财政内部监督工作处境很尴尬，基本上是应付了事、息事宁人。

根据管理控制理论，内部监督的基本要素是：有标准、有事实、有纠偏。但从实际操作层面来看，内部监督工作并不是这么简单明了，而是极其复杂。原因很简单，监督对象都是一个单位的同事，难免碍于情面，或者难以处理上下级领导关系。搞得好，息事宁人。搞得不好，得罪了自己的同事或领导。从操作层面来分析，内部监督工作不好做，有体制机制、法制程度、内控制度等各方面因素制约，工作阻力大，工作包袱重，特别是在财政部门的主要领导不重视、不支持的情况下，开展内部监督工作更是举步维艰。某县监督局长向调研组反映：“我们几个副局长说要搞内部监督可以，先去检查一把手分管的股室并且公示结果，再来检查我们分管的股室就没意见”。这从一个侧面其实反映了当前财政内部监督工作环境还很不够完善，内部监督机制还很不健全。

（三）“越到基层反而监管任务越重，最靠近群众的资金反而监管最薄弱”

基层财政监督部门普遍反映，由于大多数乡镇财政属于双重管理体制，很多问题看得见、管不了，加强乡、村两级财政监督工作迫在眉睫。

近年来，随着新农村建设的深入推进和公共财政职能的不断延伸，中央和省市各级对“三农”支持的力度越来越大，用于农村建设和发展的资金逐年增多，但随之而来的资金使用中暴露出来的问题也越来越突出，乡、村两级财政资金监管也显得愈发重要。一方面，根据现有规定，很多农业、水利、教育、计生、财政等项目涉及乡镇的财政实行县级报账制，项目实施单位只对县级主管部门负责，作为项目实施地的乡镇财政无权过问，资金监管自然流于形式。另一方面，乡镇财政受乡镇政府的领导或指导，部分专项资金存在转移用途、截留挪用现象，乡镇财政“看得见，管不了”。村一级财务管理状况就更为严峻，由于受业务素质和利益驱动，“跑、漏、滴”现象甚是突出。乡镇财政监督弱化甚至缺失，严重影响了财政资金的安全性。

（四）“省直管县财政体制改革后，未纳入省直管县范畴的市辖区财政监督工作停滞不前、冷冷清清”

一位市财政局分管财政监督的领导反映，市辖区财政监督工作现在成了“三不管”:省里未直管、市里管不了、区里不想管，财政监督工作发展极不平衡。

2010年，湖南省推进省直管县财政体制改革后，79个县市区纳入了省直管范畴，除湘西自治州及长沙市的望城、长沙县以外，还有44个区由各市财政负责直接指导。从调研的情况来看，省直管县的财政监督工作包括机构建设全省步调基本一致，但市辖区财政监督工作普遍滞后，工作开展极不平衡。如岳阳君山区、岳阳楼区、南湖区、衡阳南岳区，邵阳双清区、北塔区的财政监督机构只有1 人，长沙芙蓉区、天心区和株洲石峰区、天元区等至今没有设立财政监督机构，邵阳大祥区财政局不仅未设立财政监督机构，还是由局纪检组长直接负责财政监督、法规、会计管理等日常工作，财政监督特别是内部监督更是无从谈起。作为市辖区，经济较发达，财政资金量大，承担的财政监督任务理应更为艰巨，而事实上却成了财政监督的盲区。

（五）“财政监督部门是培养青年干部的摇篮，也是财政老干部的归宿”

各地普遍反映，财政监督人才匮乏，年青优秀的不愿干，留下来干的人员结构不尽合理，很多地方甚至把监督部门作为安置老弱病残人员的去处，人才需求、技术需求与财政监督工作要求严重脱节。

财政监督工作有其自身的特殊性和复杂性，特别是随着经济社会的发展，财政收支规模的壮大，财政监督任务越来越重，对专业素养、工作技能、工作精力等要求也越来越高。但调研组发现，一些市县财政监督部门人数虽不少，但真正能下到一线参与检查的不多，更多的是年龄老化、身体弱化、知识匮乏，工作无激情，主动性不够，安于现状者居多。如某市财政监督局共4 人，平均年龄51 岁，这其中还有一名新进的80 后公务员。类似这种人员结构，在很多市县监督部门都不同程度的存在，人才青黄不接的现状应引起重视。一方面，监督部门尚未形成良性的人才交流机制，有的工作不到几年就被管资金的业务部门挖走，有的在监督岗位上一干就是十几年。另一方面，缺乏合理的激励机制，从工作性质而言，监督工作与审计、纪检监察有类似之处，但没有相应的工作补贴，在提拔使用方面也没有特别待遇。一位县级市财政监督局长就向调研组反映： “你（指财政部门领导）不在政治上重视我们，总要在经济待遇上适当关心一下我们吧，总要追求一个心理平衡，不然干起来就没有劲”。作为基层财政监督人，他道出了自己的心声，也讲了一句实话。

三、进一步做好财政内部监督工作的建议

近年来，随着湖南省财政收支规模的壮大，公共财政职能的延伸和扩展，财政监督特别是内部监督面临的形势变得更为复杂，任务变得更为繁重和艰巨。特别是湖南省推行省直管县财政体制改革后，财政监督半径拉大，监督范围加宽，加强和依靠基层财政监督特别是内部监督变得尤为紧迫和重要。财政部门要么不出事，一出事就是震惊全国的大事。如浏阳市财政局非税局原会计挪用公款案、江西鄱阳县财政局经济建设股股长李华波携巨款外逃案等，数额之大，触目惊心，影响恶劣，给各级财政内部系统敲响了沉重的警钟。调研组结合在基层调查掌握的实际情况，为做好下一阶段财政内部监督工作，提出以下几点建议：

（一）尽快制定出台《关于进一步加强财政内部监督检查工作的指导意见》

加强内部监督工作，制度建设是保障。2010年，财政部出台了《财政部门内部监督检查办法》（财政部第58 号令），将财政内部监督提升到前所未有的高度。下一步，要结合工作实际，按照财政部第58 号令要求，尽快制定出台全省性的加强财政内部监督工作指导意见，对市县财政部门领导重视层面、内控机制、重点检查、队伍建设等方面提出明确要求，特别是加强对未纳入省直管县范畴的市辖区工作指导，推进财政内部监督工作均衡发展。

（二）适时对市县开展财政内部监督检查试点工作

湖南省本级对市县内部监督开展不力的、领导不重视的、群众反映强烈的，每年选取1-2个市州和3-5 县市进行内部监督重点督导，并将有关检查情况进行全省通报，以此督促各地重视和加强内部监督工作。

（三）研究制定对乡、村两级财务监管的办法措施

针对涉农惠农资金逐年增多的实际与乡镇财政监督弱化的现状，建议由省财政监督检查局牵头，会同厅乡财处、综改办等有关处室，对全省的乡镇、村级资金使用管理情况进行一次深入调查摸底，研究制定切实可行的对乡、村两级财务监管的办法措施。

（四）加大对财政内部监督信息化建设投入力度

鉴于内部监督手段落后的问题，我们认为可以充分利用“金财工程”的应用支撑平台，开发财政内部监督专用监控软件，实现对预算指标管理、国库集中支付、非税收入征管等信息全过程动态监控，启动实时动态的网络监控预警，提早发现、及时纠偏，对防范和化解财政风险很有必要。同时，必须加大对基层财政监督人员的培训力度，省市县都有必要开展形式多样的业务培训，既可以会代训，也可专业培训，既可集中培训，也可分散培训。对省本级而言，每年至少应主办一次全省性的监督检查培训暨工作交流会议，不断提升各级财政内部监督检查人员的业务能力和知识水平。■