森林资源物权价值饱和路径的整合与创新

王致民， 周伯煌

（浙江农林大学 法政学院， 浙江 临安311300）

森林资源作为一种公共基础设施， 其效益涵盖经济和社会的各个方面， 影响到国家的可持续发展乃至国家安全。 人们维护森林资源最根本的动力就是能够从森林中受益， 过度或不合理地消耗森林资源，会给人类造成灾难。 因此， 如何整合与创新旧有森林资源利用方式与制度设计， 寻求森林资源经济价值、 生态价值之间的平衡， 从而实现森林资源物权价值饱和， 是本研究的目的之所在。

1 森林资源物权价值饱和概念的提出

“价值饱和”概念被引入森林资源物权理论尚属首次。 森林资源物权价值饱和是笔者借鉴自然科学中“饱和” 概念及内涵用以规范森林资源物权权能， 这与当今社会热议的森林资源经济和生态价值的协调统一问题相契合， 这将为解决森林资源多重价值实现过程中的低效益问题提供理论支持。

1.1 森林资源物权的法律定位

从法理学的角度讲， 权利的性质不同， 对它们实施保护的法的性质也应不同。 要正确运用法律对权利实施保护， 就要明确权利的法律性质。 首先， 森林资源具有稀缺性与有用性， 能够为权利人所支配，建立在森林资源之上的权利具有民法上物权的基本特性， 故而， 森林资源之上的权利为物权毋庸置疑。其次， 森林资源内容复杂， 包括了森林、 林地、 林地上生长之林木以及林上、 林中、 林下其他自然资源以及整个森林环境等［1］。 这就决定了森林资源物权是以一种复合权利的形式而存在， 法律对它们包含多项权利的规定会有所区别。 再者， 物权的排他性效力不应理解为一种排除他人干涉的权利， 而是指在同一标的物上不允许性质相同的2 个以上物权同时存在。 鉴于森林资源生态价值与社会公共品质的重要性， 运用公权力对森林资源的使用与流转等权利进行指导和干预， 是合理和必要的， 即森林资源物权的真正实现离不开公法的调整， 是一种具有公法色彩的私权。 公法与私法的不同侧重， 正是森林资源生态与经济价值同时实现的保障。

1.2 价值饱和

“饱和（saturation）”是一个科技名词， 在自然科学中常被用到。 全国科学技术名词审定委员会审定公布： 饱和是指吸入气中的某种气体分压高于体内该气体的张力时， 气体按压差梯度扩散入机体， 当该气体溶入体液和组织中的张力达到最大值时的状态。 一般理解上， 饱和是指在一定温度和压力下， 溶液所含溶质的量达到最大限度（不能再溶解）， 或空气中所含水蒸气达到最大限度。

将“饱和”一词引入森林资源物权理论中来， 是为避免将来民法物权部分过多的例外规定而作的探索， 从而保持民法物权内在体系的严密性。 森林资源作为经济属性和生态属性的集合体， 其权利系统的完善必须充分考虑公法与私法之间的平衡， 从而充分保障森林资源物权权能的实现， 发挥森林资源的最大效能。 森林资源综合价值最大化的实现过程与自然科学中溶液“饱和”过程有异曲同工之处， 此亦即“森林资源物权价值饱和”存在的基础。

笔者将森林资源物权价值饱和定义为： 在充分考虑森林资源所在区域自然条件与科技水平合理限制的基础之上， 综合运用法律、 行政、 市场等手段， 实现森林资源生态价值和经济价值的极限平衡， 取得综合效益的最大化， 从而促进森林资源可持续发展。

1.3 森林资源物权价值饱和的具体内容

现阶段， 森林资源物权作为自然资源物权的一种， 《中华人民共和国物权法》中仅予以原则性规定，但这离森林源物权理论的体系化和精细化相差甚远。 森林资源物权的效力实现准用益物权的相关规定，同时还应规定这些权利的设定、 转让和行使须遵守特别法的规定， 充分发挥民事物权占有、 使用、 收益和处分的四大权能， 这是对森林资源经济价值和效用实现的考量与尊重。 同时， 应充分考虑森林资源经济与生态双重属性的特点， 保障森林资源公共品性与生态属性的实现， 允许公权力的介入以及公众参与， 在森林资源物权的行使中赋予其开发、 保护、 改善和管理的特殊权能， 通过多种权能的统筹与协调， 实现森林资源物权生态价值与经济价值的平衡与统一， 实现综合效益的最大化。

2 森林资源物权价值饱和的合理限制与实现障碍

2.1 合理限制

森林资源物权价值饱和过程是实现物权价值尽可能最大化的过程， 也是一种次优模式选择的过程，需要充分考虑多种影响因素。

2.1.1 自然条件的限制 森林资源所处区域的自然条件决定了此森林资源生长的态势以及它们可创造的价值， 也就是说， 不同地区的森林资源因它们所处地理位置、 气候水分等因素的影响， 其物权价值实现的侧重点会有所不同。 比如， 南方集体林区土壤、 水源、 温度等自然条件较好， 树木生长周期短， 加之木材种类的特点， 南方集体森林的直接经济价值实现较为充分； 而三北防护林区因它们所处地区降水量少、 风沙大、 土壤沙化等多种因素， 以及它们对捍卫华北、 华东等地区生态安全的重要性， 其生态价值将远远高于其直接经济价值。 另外， 中国作为一个自然灾害频发的国家， 能否有效地防范自然灾害直接关系到森林资源物权价值饱和的实现。

2.1.2 科技手段的限制 科学技术的发展， 尤其是树种培育、 树木速生等技术的不断进步， 极大地促进了森林资源的扩展与综合效益的实现。 比如， 杂交构树Broussonetia papyrifera 是将光叶楮和野生构树杂交， 经基因改良， 人工培育的一种具有优异抗逆性的速生丰产树种。 它克服了野生构树生长慢、 品质差等不足， 保持了野生构树适应性强、 耐干旱瘠薄、 耐盐碱的特点， 同时具有生长快、 产量高、 抗逆性强、 适应性广等优良性状， 集造林、 造纸、 治沙、 饲料及生态保健于一体， 经济生态价值极高， 适合中国荒漠化地区造林， 防风固沙， 治理水土流失。 科学技术的不断进步影响到国家战略的实施， 更影响到森林资源物权价值饱和的程度［2］。

2.1.3 国情、 政策、 法律的限制 森林资源物权价值饱和的衡量标准随国情的变化而变化。 森林资源价值的实现一定要符合国家发展的利益需要， 响应国家政策， 符合法律规定。 以新中国成立以来中国林权制度发展的历程来说， 森林资源物权价值的实现随着国家政策的变化几经波折， 因政策的影响， 在某些阶段森林资源价值尤其是生态价值未能得到充分实现。 典型如 “文化大革命”期间， 党和国家的林业政策、 法令被严重践踏， 森林管理工作遭受严重破坏， 林权纠纷四起。 直到十一届三中全会后， 林业工作开始拨乱反正， 并相继颁布一系列法律法规， 中国森林资源的价值才逐渐被重视， 森林资源的发展才有了更好的法律保护。 进入21 世纪， 中国林业政策逐渐与国际趋同， 涉林法律法规不断健全， 森林资源物权价值饱和的保障体系也逐渐形成。 但是， 在中国市场经济快速发展与社会不断进步的大背景下， 中国受集体经济影响深远的旧有法律法规体系极大地限制了森林资源物权价值饱和的极限平衡， 这就要求在相关涉林法律的修改完善过程中， 注重森林资源物权价值饱和路径与机制的建立， 保障森林资源物权生态价值、 经济价值以及社会价值的协调与统一， 实现综合利益的最大化。

2.1.4 其他因素的限制 现实中， 森林资源权利主体基于森林资源物权之上的比较经济利益， 更容易追求直接经济利益的最大化， 从而忽略森林资源生态价值背后间接利益的存在。 中国森林资源分类结构、森林资源质量、 森林资源经营管理水平等问题都影响到森林资源物权价值饱和的实现， 一系列问题尚待解决。 另外， 国际形势的发展变化， 譬如有关气候变化、 森林碳汇等领域的研究动态与国际间协调机制的发展， 也会对森林资源物权价值饱和产生一定的影响。

2.2 实现障碍

2.2.1 法律规定方面 森林资源物权仍是一项理论性的权利， 其内涵与定性因其包含权利的复合性一直处于探索阶段， 缺乏有力的法律支撑， 从而导致森林资源物权处在尴尬的局面： 森林资源物权理论被理论界所认同， 但解决实际问题时往往以“无章可循” 而被忽略， 结果导致森林资源纠纷解决中顾此权失彼权的现象普遍存在。 林地使用权等基本森林资源权利都未在《中华人民共和国物权法》中得到明确规定， 而是以外延相对较小的林地承包经营权代替林地使用权， 足见涉林法律的不完善。 且法律规定间有冲突， 如《中华人民共和国物权法》将林地承包经营权确立为用益物权， 赋予森林资源权利人长期而保障相对较充分的使用权利， 这为稳定林权制度改革成果， 在制度上实现“三定”作出了重大贡献。 但《中华人民共和国森林法》的森林分类经营制度决定了有可能将农民承包的林地划归生态公益林范畴， 依照国家政策， 生态公益林完全禁止采伐或仅允许少量采伐。 虽然有配套的生态效益补偿， 但由于经费不足以及政策执行中偏差等因素的影响， 林农手中实际得到的补偿金与所有林木的市场价值往往相差甚远［3］。这就导致了森林资源物权经济价值与生态价值之间的博弈， 势必影响到森林资源物权价值的实现。

2.2.2 制度设计方面 集体林权制度改革是农村家庭联产责任制改革后， 国家解决农村落后问题， 实现农村与市场经济对接的又一项根本经营制度改革， 是科学发展观指引下全面建设小康社会的重大举措。采伐许可证以及森林采伐限额制度顺应林权改革的需要， 是落实中国集体林权制度改革的关键。 然而，随着中国集体林权制度改革的深入， 广大林农对集体林的财产意识开始觉醒， “分山到户， 分林到户”为林农主张林木财产权提供了法律上的依据［4］。 从现实情况看， 采伐许可证以及森林采伐限额等制度已经大大限制了森林资源权利人权利的行使， 使权利人遭受到物权合理限制下的损失。 采伐许可证制度的落后与僵化， 直接束缚了林农的生产积极性， 极大降低了森林资源经济价值的实现。 实际上， 由于制度设计、 制度执行以及惩罚与救济措施的不完善， 绝大多数地方长期处于超限额采伐的高位运行状态， 而更为严重的是许多超限额采伐均系政府或单位所为。 这样的恶性循环， 导致的最终结果必然是经济效益与生态价值同时下降。 因此， 要实现森林资源物权价值饱和， 完善采伐许可证等相关制度就显得迫在眉睫［5］。另外， 森林资源分类经营制度在激发不同地区、 不同性质森林资源效益的同时， 一定程度上也限制了森林资源其他方面价值的实现。 完善相关制度， 根据自然条件的变化以及现今森林资源的发展水平， 重新分类， 不失为促进森林资源物权价值饱和的路径之一。

2.2.3 执法监督方面 近几年来， 在“明晰所有权， 放活经营权， 落实处置权， 确保收益权”方针的正确指引下， 全国范围内通过深化改革、 完善政策、 健全服务与规范管理等逐步形成林业的良性发展机制。然而， 个别地区产权不明晰、 不完整的现象仍然存在， 产权纠纷此起彼伏。 究其原因， 多为执法不严、滥用职权或监督不力等因素所致。 在如今这样一个转型与发展的关键时期， 只有制度设计、 执行力度与司法保障相得益彰， 才能实现森林资源物权价值饱和， 任何一个环节出现问题都可能导致林权制度改革的失败。 而且不可忽略的是， 管理机制的不合理也在很大程度上阻碍森林资源物权价值饱和的进程［6］。

2.2.4 历史传统因素 林权制度改革的不断探索与发展过程， 就是在不断地解决林权争议， 完善林权制度中实现森林资源物权价值饱和的过程。 然而， 解决历史遗留问题以及改变传统观念绝非易事， 会对森林资源物权价值饱和的实现产生阻碍。 比如林权证丢失或者记载不清造成的森林权属混乱问题， 权利主体之间产生争议的同时， 更阻碍了森林资源及时有效地进入市场进行流转与交易， 更为林权制度改革的进一步深入设置障碍； 森林资源权利主体界定不准确， 林地所有者与经营者间的权利义务关系不清以及林地使用权与所有权主体的法律定位不科学等问题的存在， 都进一步加大了森林资源物权流转的难度，耗时损力的同时， 更为森林资源价值的实现增添障碍； 集体林地所有权受到国家行政征用权侵害的现象频仍， 造成林权缺乏安全感， 权利主体建立在林地之上的诸多权利受到威胁， 更加影响到林农或其他权利人权利与效益的实现。 这些问题的存在， 极大地限制了森林资源物权价值饱和的实现。

3 森林资源物权价值饱和路径整合与创新的现实基础

森林资源与传统物权制度上的“物”不同， 森林资源具有经济价值与生态价值的双重属性， 同时， 森林资源与生态环境之间存在复杂的关系， 这导致了森林资源物权制度构建所立足的现实基础需要考虑多方面的因素。 整合与创新森林资源物权价值饱和路径， 首要提前就是要立足现实国情与不同地区林业发展状况， 并结合森林资源管理利用的发展态势， 实现对传统的借鉴与超越。

3.1 世界各国的经验借鉴

在世界森林资源总量呈现减少的趋势中， 欧洲和其他发达国家的森林资源却呈现明显增加的趋势［7］。这值得引起我国的重视， 从而解决中国林业发展中经济与生态利益不协调的问题。 早在20 世纪50 年代中期， 德国就迈入了保护自然景观， 保证资源自然生产力， 提供休憩场所和采伐树木的森林多种利用时代。 美国于1960 年和1990 年分别颁布实施了《森林多种利用及永续生产条例》和《林业新远景计划》以实现森林资源的经济效益、 生态效益和社会效益相统一的多维目标， 建立一种不但能永续生产木材和其他林产品， 而且能持久地保护生物多样性和改善生态状况的多种效益林业。 1975 年瑞典也颁布《森林多种用途规定》， 强调所有林地必须考虑环境保护问题， 在合理利用森林的同时， 应注意自然保护功能和公众利益。 多个发达国家以法律为保障建立的多效益经营模式， 为各自的可持续发展作出了重要贡献，为森林资源物权价值饱和的实现提供极为有效的多方位经验借鉴。

3.2 国家政策的坚定支持

近年来， 中共中央、 国务院对“三农” 问题越来越重视。 林业作为大农业的组成部分之一， 在国家发展规划以及政府工作报告中多次被提到。 特别值得注意的是， “中央一号文件”对林业发展的引导与重视， 已经成为林业发展最重要的政策依据。 比如， 2010 年 “中央一号文件”规定： 积极推进林业改革，健全林业支持保护体系， 建立现代林业管理制度。 深化以明晰产权、 承包到户为重点的集体林权制度改革， 加快推进配套改革。 规范集体林权流转， 支持发展林农专业合作社。 深化集体林采伐管理改革， 建立森林采伐管理新机制和森林可持续经营新体系。 完善林权抵押贷款办法， 建立森林资源资产评估制度和评估师制度。 逐步扩大政策性森林保险试点范围。 扶持林业产业发展， 促进林农增收致富。 这使得林业制度改革在产生创利增收效果的同时， 更加注重林业可持续发展以及生态价值实现， 从而为森林资源物权价值饱和路径的整合与创新指明了方向。

3.3 权利主体的强烈诉求

中国集体林权制度改革中赋予林地林权流转性与资本性， 林农的林地经营权和林木所有权可依法进行转包、 出租， 也可作为入股、 抵押或出资、 合作的条件［7］。 可以说这是中国林权制度改革的重大突破，也是顺应民意， 实现权利主体物权权能的重大举措， 对实现森林资源经济效益作用明显。 然而， 林地包产到户， 林农享有了林地之上的经营权、 处置权、 收益权， 但这并不意味着林农可以无视森林资源兼具经济和生态价值的属性。 这就要求林农经营活动要符合国家政策的需要， 不得以损害森林资源的生态价值为代价。 目前， 中国实施的公益林补偿本质上是一种管护补助性质的资金， 而真正意义上的森林生态效益补偿应包括管护成本、 机会成本、 可持续经营成本和对环境的贡献。 中国林地补偿标准明显过低，严重挫伤林农的积极性， 不利于生态保护。 如何在实现生态保护的同时， 最大限度地保障林农的经济利益， 成为亟待解决的问题。

3.4 理论研究的不断深入

中国林业理论研究与林业制度改革以及市场经济的发展是相辅相成的。 从近年来中国林业相关学科研究发展的现状来看， 显现出以下几个特点： 一是学科精细化， 林业经济学、 林业生态学、 林业财务学等学科分离， 更加注重深入剖析， 甚至某些研究已经触及到某些问题的根本； 二是理论多样性， 以林业经济学为例， 现代经济学和社会学一些新理论的不断引进， 使林业经济学的研究领域、 方法及实践正在发生着巨大的变化， 林业经济研究正在成为中国乃至世界一个新的热点领域； 三是方法和手段的不断进步， 为林业理论研究提供了更多更有效的认识工具和手段； 四是研究的系统连贯性与整体性不断加强，林业理论将政策、 立法、 国家宏观调控以及环境资源保护技术联系在一起， 形成一个较为完整的研究体系。 这些理论特点的形成与理论成果的取得， 为中国林业制度改革提供了支持， 更是中国森林资源物权价值饱和路径整合与创新提供源源不断的理论支撑。 当然， 林业理论中尚有诸多不足， 如森林资源价值评估应用性较差， 对森林资源区域分布和流动的跟踪性研究不足， 森林资源在全球形势变化下的动态研究等都成为研究的重点， 也将是森林资源物权价值饱和过程中要解决的问题所在。

4 整合与创新森林资源物权价值饱和的路径选择

4.1 明晰森林资源物权的内容

森林资源物权作为一种复合型权利而存在， 其权能范围的厘清， 是森林资源物权价值饱和的首要前提， 特别是使用权、 收益权、 处分权的存在与否和实现范围， 都将直接影响到森林资源物权价值饱和的实现程度。

《中华人民共和国森林法》及相关涉林法律应对森林资源物权范围进行明确界定， 赋予权利人有限度的森林资源物权， 此限度至少应以不损害现有森林资源的生态价值为底线， 使权利人充分发挥民事物权的权能， 在交易、 流转、 拍卖、 抵押等合法行为中实现森林资源经济效益最大化。

4.2 明确森林资源物权的法权性

物权为直接支配特定物并享受其权益的权利。 物权具有直接支配性、 保护的绝对性等特性， 强调自然人、 法人或其他组织直接支配不动产、 动产的权利， 包括所有权、 使用权和担保权。 森林资源物权在林业领域有其特殊的含义， 但是在物权的背景下它是一个法律概念， 从法律的特性来理解， 森林资源物权的法律特点意义更重大。 综观中国各部法律， 森林资源物权从未作为一个整体概念出现， 探讨也只停留在学术界［8］。 然而， 中国法律并不否认森林资源物权的法权性， 在《中华人民共和国森林法》及《森林法实施条例》的相关规定中可以找到某种程度上法律对森林资源物权的确认。如《中华人民共和国森林法》第3 条的规定， 在一定意义上描绘出了森林资源物权的逻辑起点， 为建立在森林资源之上的相关权利进行了模糊界定。 再如《森林法实施条例》第3 条、 第5 条的规定表明， 《森林法实施条例》的出台是对森林资源物权在法律上得到确认的一个积极信号， 确认了林权作为一种物权的事实。 森林、 林地、 林木的所有权和使用权在现实中已经得到了林权证的确认。

4.3 推广森林资源资产化管理模式

森林资源资产化管理实质就是将森林资源转化为资产， 将它们货币化， 通过市场运行实现森林资源保值增值， 使森林资源消耗在价值形态上得到补偿， 物质形态上能够持续利用， 为实现森林资源物权价值饱和创造基础条件。 以市场为基础的森林资源资产化管理模式是中国森林资源进入市场、 实现价值的一条新路， 它是市场经济的要求， 也是可持续发展与林业制度改革的要求， 森林资源的优劣与配置直接激励或制约中国森林资源物权价值饱和的实现。 森林资源在林业经济发展中占据基础地位， 在国民经济建设中也是一中重要的资源。 加强森林资源资产化管理的推广有利于实现资源的持续利用， 是推动林业乃至整个国民经济建设可持续发展的必然要求［9］。 为此， 建立森林资源有偿使用制度、 森林资源资产价值核算体系以及明晰森林资源产权关系就显得越发重要。

4.4 建立森林资源物权流转机制

森林资源物权的健康有序流转， 是实现森林资源物权经济价值的根本保证。 基于特殊的历史背景，中国现行森林资源流转制度具有明显的行政性， 从《中华人民共和国森林法》到《森林法实施条例》， 都对森林资源物权人的权能进行诸多限制， 集中体现在与收益相关的权益让渡、 采伐利用受限等环节， 以至于森林资源物权的收益权无法实现， 影响到森林资源物权价值饱和的实现。 随着《中华人民共和国物权法》的出台， 森林资源物权的民事物权权能得到一定程度的实现， 行政性逐渐弱化， 但是行政手段对森林资源流转造成的阻碍仍然存在。 依托《中华人民共和国物权法》， 保障森林资源物权权能的彻底实现， 构建森林资源流转体系是解决问题的根本出路。 要建立健康有序的森林资源流转市场， 实现森林资源物权价值饱和， 就要进一步明确合法的流转方式及流转方权利义务关系， 以法律形式确立抵押与继承等流转方式， 并注意完善采伐限额等制度［5］。

4.5 完善森林资源物权侵权救济保障途径

由于历史以及制度等多方面因素， 林业发展中存在的侵权行为、 诸多纠纷得不到有效解决。 从林地林木权属争议到林权流转争议， 侵权行为无处不在， 如何彻底解决各类争议， 杜绝侵权行为的发生， 这就需要不断完善森林资源物权侵权救济制度。 实践中， 林权争议发生后， 争议双方本着意思自治的原则， 通过协商解决是解决林权争议的主要方式， 同时， 注重发挥行政裁决的快捷高效的特点， 在双方反复协商未能解决时， 赋予任何一方依法请求人民政府处理的权利。 将民间性的仲裁引入林权侵权争议的解决不失为一种明智选择， 毕竟仲裁的性质决定了其决定是建立在双方合意的基础之上， 既能够照顾到双方长久合作的实现， 又能因其具有的法律效力而维护双方权利， 而司法裁决作为最后的解决方式。

5 结束语

森林资源物权价值饱和的实现， 需要对原有路径和机制的不断整合与创新， 是一个长期反复实践与总结的过程。 推动法律对此作出完备的规定， 改变传统重经济价值轻生态价值的观念， 提高森林资源利用手段与技术， 从而建立森林资源物权价值饱和体系， 才是实现中国林业可持续发展的必由之路。

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