浙江省进城务工人员子女义务教育的现状及对策

课题组

(政协浙江省科技教育委员会，浙江 杭州 310025)

浙江省高度重视解决进城务工人员子女义务教育问题，按照“以流入地政府为主、以公办学校为主”的原则，合理配置教育资源，满足符合条件进城务工人员子女入学的基本需要。2011年，全省共有1192243名进城务工人员子女在城镇接受义务教育，其中在公办学校就读的有971372人，占81.5%;在民办学校就读的有220871人，占18.5%。在城镇接受义务教育的进城务工人员子女中，本省户籍的有164730人，占13.8%;外省户籍的有1027513人，占86.2%。①褚子育:《五大方面着手解决农民工子女教育问题》，2011年12月23日，http://biz.zjol.com.cn/05biz/system/2011/12/23/018099554.shtml.

2012年以来，浙江省政协科技教育委员会在徐辉副主席的带领下，就浙江“进城务工人员子女义务教育”问题进行专题调研，听取教育行政部门的情况介绍，召开省政协委员、有关专家、部分学校负责人座谈会，到绍兴、湖州、衢州等市县实地调研，旨在了解新情况、新问题，探讨新思路、新方法，为切实解决进城务工人员子女义务教育建言献策。

一、进城务工人员子女义务教育存在的问题

庞大的进城务工人群带来的子女教育问题，涉及方方面面，不是一下子就能消化或解决的。目前，浙江省进城务工人员子女义务教育仍存在以下问题。

(一)人数激增，现有教育资源难以满足需求

随着浙江经济社会的快速发展，外来人口大量流入。2010年全省外来人口为1182.4万人，占常住人口的21.7%，与2000年相比，增加813.5万人，增幅高达220.5%，年均增长12.4%。温州、宁波、杭州是省外流入人口最多的三个市，占2010年外来人口的54.6%。①浙江省统计局:《浙江省外来人口的研究与分析》，2011年 11月22日，http://www.zj.stats.gov.cn/art/2011/11/22/art_281_48045.html.与此同时，少年儿童人口激增。据抽样调查数据显示，全省在校小学生和初中生中，来自省外的学生分别占17.2%和9.3%，其中，宁波市、嘉兴市在校小学生中省外生源的学生分别达到28.1%和26.5%，即每4个小学生中就有1人以上来自省外。外来人口的大量流入，从根本上说，反映了浙江省产业层次低、劳动密集型企业多以及粗放式生产方式等现状。进城务工人员及子女大量流入，使教育的供求出现严重的短缺，现有的教育容量面临着前所未有的压力。

(二)流动频繁，影响正常的教学秩序与管理

进城务工人员子女转学现象较为频繁。据杭州市余杭区的数据统计，一般学校每学期学生的变动率均在30%以上(指转入与转出)，其他经济发达地区的情况也较类似。由于外来学生流动性较大，难以预测，更难以规划，给各地教育发展计划的制订、教学人员编制的落实、教育设施设备的投入带来了很多不确定因素，在一定程度上影响了正常的教学秩序和管理。造成这一现象的原因主要有两点:一是其家人就业的不确定性。进城务工人员没有相对固定的工作和居所，在不同的城市、区域随机流动，其子女就不可避免地要转学。二是由原有的高考政策所致。原有的高考政策规定，考生只能在户籍所在省(市)参加高考，因此进城务工人员子女只能选择返回原籍读高中。

(三)生存环境较差，家庭教育缺失

不少学校反映，进城务工人员子女虽然能吃苦耐劳，经得起挫折，但往往存在自卑、胆怯的心理，有的学生性格比较内向，沟通能力较差。这一问题的出现主要与他们的生存环境较差和家庭教育缺失有关。从地区来源看:外来人口主要集中在中西部欠发达地区，2010年安徽、江西和贵州位列前三。从父母受教育程度看:2010年外来人口中初中、小学和未上过学的人口分别占57.1%、26.4%和2.1%，初中及以下人口比重合计为85.6%。从父母从事的职业看:2010年，省外流入人口三次产业的就业人口比重分别为1.2%、75.7%和23.1%，第二产业仍然是吸纳省外人口就业的主渠道，就业结构继续延续“二三一”结构。②浙江省统计局:《浙江省外来人口的研究与分析》，2011年 11月22日，http://www.zj.stats.gov.cn/art/2011/11/22/art_281_48045.html.这些情况导致外来务工家庭没有能力和时间给予孩子更多的教育，不同程度地影响到孩子的健康成长。

(四)民工子弟学校条件简陋，教育质量较差

目前，浙江民办的民工子弟学校无论是在发展规划，还是在经费保障或师资条件等方面，都与公办学校存在相当大的距离。部分民办的民工子弟学校校园狭小、校舍陈旧、设施简陋、学生过度拥挤。至于现代化教学手段、图书馆建设、文体活动器具更是无从谈起。硬件设施不足还带来消防安全、医疗卫生、食品安全、校车安全等多种隐患。另外民工子弟学校的师资力量非常薄弱，相当一部分教师缺乏专业训练，教育技能和教学水平较低。大部分学校缺乏音乐、体育和美术等方面的专业教师，相应课程的开设存在很大困难。与此同时，教师的工作任务重，待遇低。

二、当前务工人员子女义务教育的做法

针对以上问题，浙江省现阶段已采取的主要措施有如下四个。

一是政府主导，为进城务工人员子女接受义务教育提供基本保障。根据国务院的有关文件精神，从2004年起，浙江相继出台了一系列法律法规和政策，特别是2008年，出台了《关于进一步加强和改进进城务工人员子女教育工作的意见》③浙江省人民政府:《关于进一步加强和改进进城务工人员子女教育工作的意见》(浙政发〔2008〕69号)，2008年11月2日。，对进城务工人员子女接受义务教育进行更明确的规定，从法律和政策层面保障他们平等接受义务教育的权利。各级政府加大资金投入，统筹资源配置，改善办学条件，纳入业绩考核，为符合条件的进城务工人员子女入学提供基本保障。

二是公办为主，促进进城务工人员子女与本地户籍学生相互融合。积极鼓励全日制公办中小学挖掘潜力，接受进城务工人员子女入学，采取随班就读形式，提供与本地户籍学生同样的义务教育，接受城市文明的熏陶，促进相互的融合。此外，根据实际情况，将布局调整后条件较好的闲置校舍进行整修或改建，独立设置公办的进城务工人员子女学校，专门招收进城务工人员子女，有效缓解进城务工人员子女入学的需求。

三是民办为辅，多渠道解决进城务工人员子女的义务教育问题。目前，浙江还有500多所民办民工子女学校，这是现阶段解决进城务工人员子女义务教育问题的辅助力量。各级教育行政部门应注重规范管理，及时纠正办学过程中的违规行为，逐步规范教学秩序。加强业务指导，帮助学校完善课程设置，将校长、教师纳入培训计划，还采取与公办学校结对的办法，提高教学质量。此外，在政策和经费上予以支持，保证学生同样享受经费减免政策和营养午餐等待遇。

四是齐抓共管，形成解决进城务工人员子女义务教育问题的合力。各级党委政府思想上高度重视，把做好进城务工人员子女的义务教育作为新时期赋予的历史使命，上升到促进社会和谐、提高中华民族素质的战略高度来谋划。职能部门明确责任，加强协作，尤其是各级教育行政部门主动与公安、建设、消防、卫生以及物价等部门加强联系，积极配合，形成共识，抓好落实。社会各界普遍关注，有的还为进城务工人员子女义务教育捐钱捐物，提供支持。

三、加强进城务工人员子女义务教育的对策

从现阶段来看，以上措施虽取得一定成效，但还有待于加强和优化。鉴于此，课题组提出以下对策，以供决策部门参考。

(一)提高思想认识，把握发展趋势，推动有序流动

解决进城务工人员子女教育问题，既是教育应有的内在责任，也是社会赋予的历史使命，更是一项事关和谐社会建设的系统工程，需要我们用战略眼光审视其中的深刻意义。目前浙江正处于城市化不断推进的过程，城镇人口快速膨胀，全省人口增长还将持续一段时期，并且今后一段时期内常住人口的增长仍然以外来人口为主。不过，受资源、环境、基础设施等条件的限制，外来人口规模不能无限扩大，不能盲目扩张，而是需要调控。因此，政府部门要加强对进城务工人员的宏观规划，将进城务工人员的管理与服务纳入整个社会发展规划之中，建立起有进有出的人口流动机制，推动外来人口有序流动。

(二)调整结构，加快转型，调控劳动力规模与构成

外来人口的规模和素质结构，直接取决于浙江省产业发展对劳动力的需求，而劳动力的需求又受浙江省三次产业的发展水平及其劳动生产率的影响。因此，要通过发展生产性服务业为突破口来促进现代服务业的加快发展，进而推进浙江省第二、第三产业的融合联动发展，提高三次产业的科技含量和对劳动力的需求层次，降低对低层次劳动力的需求，建立起利用产业引导和就业调控并行的全省人口规模调控机制。

(三)整合教育资源，科学编制规划，提高入学接纳能力

要整合资源，不断提高公办学校接收进城务工人员子女读书的比重。各级财政应将民工子女教育经费纳入预算统筹考虑。按照中小学布局和建设规划落实学校建设资金，确保学校建设进度，满足进城务工人员子女入学的需要。按学校实际在校生数(包括进城务工人员子女)和公用经费拨款定额安排公用经费，确保学校正常运转。编制部门要根据接收进城务工人员子女的数量，合理核定学校的教职工编制，配齐配足教师，落实教师工资，确保学校教学工作的顺利开展。

(四)加强政策研究，完善制度措施，保障教育公平

目前，根据国家有关政策，高中毕业生必须在户籍所在省(市)报名参加高考。浙江省已全面实施高中新课程，所用高中教材、高考方案与其他省市不同，外省户籍学生在浙江省读普通高中，将对其今后回户籍所在省(市)参加高考带来不利影响。有关部门要加强政策研究，建议中央对国家高考政策适当调整，允许符合一定条件的外省(市)进城务工人员子女在流入省(市)参加高考。流入省(市)相应也可打开升读普通高中教育的通道，切实解决进城务工人员子女的初中后教育问题。

(五)加大扶持力度，坚持疏堵结合，提升民工子弟学校办学质量

各地政府应摸清当地民办民工子弟学校的底，对条件极差、不适宜办学，甚至影响学生安全的学校，应当在妥善安置好学生的前提下终止办学。对基本符合办学条件的学校，可依法纳入管理范围，并给予政策扶持。如:建立公办学校校长和教师支教制度，派出公办学校校级领导和教师到民工子弟学校任职或从教;制定担任民工子弟学校校长和教师资格条件，把好教师入口关;在开展教学研究、教师培训等活动时，积极吸纳民工子弟学校教师的参与;依法保障民工子弟学校教师待遇，建立健全养老、失业、医疗、工伤和生育保险制度，督促举办者努力改善教师的工作、学习和生活条件，切实解决教师的后顾之忧，维护教师的合法权益。

(六)汇聚多方力量，优化教育环境，促进健康成长

各级教育部门要按照就近免试入学的原则，合理划分就读片区，安排进城务工人员子女就读。凡经教育行政部门安排进入学校就读的进城务工人员子女，学校一律按当地政府规定的项目和标准收费，不得加收其他费用，同时将家庭经济困难学生纳入政府资助范围。在“评优评先”“入队入团”“课外活动”等方面，要与当地学生一视同仁。针对进城务工人员子女流动性大、学习基础相对薄弱的情况，学校要主动关心和帮助他们克服各种心理和学习障碍，使他们融入集体，保证学习进度。学校可通过举办“家长学校”等形式，加强与家长的沟通，使家长更多地参与学校教育工作，弥补家庭教育的不足，促进孩子健康成长。