我国外商投资企业环境责任监督制度的完善*

刘万啸

(山东政法学院 经济贸易法学院，山东 济南 250014)

我国外商投资企业环境责任监督制度的完善*

刘万啸

(山东政法学院 经济贸易法学院，山东 济南 250014)

由于我国前期对环境保护的法律和环境责任监督制度不完善，在我国的一些外商投资企业降低了环境生产标准，对我国的环境造成了很大的破坏。对在我国的外商投资企业，应该建立严格的企业环境责任监督制度，要在其各个环节相互制约、相互配合，形成一套完整有机的环境责任监督制度。

外商投资企业;环境责任监督制度;公众监督

一、问题的提出

普遍认为, 企业社会责任是指企业在其商业运作中对其利害关系人应负的责任。企业社会责任的概念是基于商业运作必须符合可持续发展的理念, 企业除了考虑自身的财务和经营状况外, 也要加入其对社会和自然环境所造成的影响的考量。企业社会责任应当包括：对雇员的责任，对消费者的责任，对债权人的责任，对环境、资源的保护与合理利用的责任，对所在社区经济社会发展的责任，对社会福利和社会公益事业的责任。企业的环境责任是指“企业在生产经营过程中贯彻清洁生产的要求，合理利用资源，采取措施防治污染，在促进自身经济利益提高的同时所承担的保护环境的义务。”[1]所以, 企业环境责任是企业社会责任的重要组成部分, 是企业社会责任的延伸和发展。

企业的生产是一个连续的过程，从建设项目兴建到投产再到生产、销售的完成等整个过程中，关注最多的是如何使得企业的利润最大化，往往对环境和资源的保护问题不加考虑或者考虑甚少。对企业的环境保护责任而言，是一个完整的链条，其中任何部分的断裂都会影响整个环境保护链条的正常运转，甚至前功尽弃。应该建立完整、系统的企业环境责任监督制度，以确保企业在运行的各个环节履行法律规定的环境责任。发展中国家为了发展自身经济，竞相通过各种手段鼓励外国企业到本国来投资,这给外国投资者转嫁污染和破坏环境创造了契机,所以，经济的推进可能带来沉重的代价,首当其冲的可能就是环境的破坏与恶化。另一方面，发达国家由于国内环境破坏和生态问题导致了民众的一些反对运动，积极将污染和破坏严重的行业转移到国外生产,尤其是发展中国家，这不仅攫取了发展中国家的廉价资源,而且也严重破坏了发展中国家的环境。一些跨国公司为了规避其本国严格的环境规则而将一些对环境损害严重的生产活动从其本国出口到欠发达国家以及对东道国环境法律法规的漠视,这是导致环境污染和破坏事件频发的主要原因。

作为最大的发展中国家，我国实行改革开放政策之后，实行以经济建设为中心的开放政策，为了吸引外国资金和引进先进的生产技术，对外商投资企业(以下简称“外资企业”)给予大量的优惠政策，大量外资涌入我国，对提升我国的经济发展水平起到了巨大的作用。但是，另一方面，发达国家外资的大量涌入，也使得发达国家受到限制的高污染行业转移到我国，我国逐渐成为了“世界工厂”，尤其是一些跨国企业，由于我国前期对环境保护的法律和环境责任监督制度不完善，降低了在其本国的环境生产标准，对我国的环境造成了很大的破坏。对于造成环境污染的责任，有的百般推脱和抵赖。比如，2011年震惊全国的康菲石油中国有限公司在渤海湾蓬莱19-3油田的漏油事故，给中国造成了巨大损失。再比如，德国诺尔起重设备有限公司在华子公司未建污染治理设施擅自投入生产而造成严重污染,上海米其林回力股份有限公司严重违反环评制度排放废气物和噪声严重超标等事件,这些都是外资公司没有遵守我国的法律制度、违规运营所致的损害事件。这也反映出我国在对外资企业环境责任监督方面存在严重的不足。所以，建立外资企业环境责任监督制度，是保证国家可持续发展的需要。

建立完善的外资企业环境责任监督制度，也是当前全球应对气候变化形势的迫切需要。气候变暖对于全球生态环境造成严重影响。[2]面对气候变化问题有两个途径，一是采取措施减少温室气体排放，以控制和减轻气候变化带来的严重影响；二是采取相应措施以适应和应对当前已经造成的恶劣气候变化。[3]应对全球气候变暖已成为各国面临的共同问题，各国纷纷采取国内措施来解决减排温室气体的问题。[4]作为最大的发展中国家，我国既迫切需要引进先进的低碳创新技术、能源资金，同时也需要履行相应的温室气体的国际减排义务。加强企业环境责任监督制度，也是我国解决能源、资源和环境问题的内在要求。从国内环境保护要求、应对气候变化以发展低碳经济方面来看，我国也需要采取相应的应对措施来，加强对外资企业环境责任的监督，减少外资企业对我国环境造成的破坏。

建立完善的外资企业环境责任监督制度，不仅具有必要性，而且具有可行性。作为主权国家，我国政府有权制定外资企业环境责任制度，即使在经济全球化背景下同样如此，一国有采取单边环境措施的自主权。[5]对在我国的外资企业，我们应该建立严格的企业生产环境责任制度，更重要的是要建立完善的监督制度，以使这些外资企业能够很好地履行环境责任，使我国进入良好的可持续发展的轨道。

在社会与经济的发展过程中，西方发达国家经历了“以牺牲环境换取发展”的道路。这种传统的发展观忽视了经济的健康持续发展与环境的关系，无视资源的有效性和自然环境的承载能力，违背了经济的不断增加和物质财富的日益增长要以与生态环境形成良性循环为基础这个铁的法则，因此破坏了社会系统的整体性和连续性。这种片面的经济增长带来了一时的物质繁荣，但随着发展速度的加快和发展的不断深入，环境的污染和破坏也日益严重，人们在享受日益丰富的物质产品的同时不得不品尝环境污染和破坏带来的苦果。[6]今天的中国应该吸取其深刻沉痛的教训，不应该重蹈西方国家“以牺牲环境换取发展”的覆辙。企业的营利性质决定了它会追求利润的最大化，把追求利润的最大化作为其最大的或者唯一的目标，从而忽略了其对公司及股东以外的人包括社会所应该承担的责任，对环境造成很大的破坏。所以，仅仅依靠企业本身的自觉来使企业在整个生产过程中恰当地承担企业环境责任是不现实的，必须需要外部的监督制度，通过建立完善的外部监督制度以使企业在整个运行过程中妥当地承担环境保护的责任，以实现社会真正的可持续发展。

二、我国外资企业环境责任监督制度的不足

随着我国对环保事业的逐渐重视，相继颁布了关于环境保护的一些法律法规，从法律框架上基本建立了外资企业环境责任监督制度，对我国的环境保护起到了一定作用。一些跨国企业进入中国后责任感的弱化,虽然一定程度上这些跨国的大公司也有他们不可推卸的责任,但是究其根本原因，是我们企业环境方面的制度不完善，以及环境执法不利，政府监督不力。近些年,我国在规制企业环境责任方面虽然取得了一定的成绩,但仍存在一些不足。在环境法制建设迅猛发展的同时,环境法在环境保护中的实际效能尚未达到人们的预期要求,一些地区环境污染和生态恶化已经到了相当严重的程度,保护和改善环境的立法目的没有完全实现,出现了环境立法不断增多但环境形势依然严峻这一局面。

(一)某些环境立法中在追究企业的法律责任时只考虑到经济惩罚，而忽视环境整治的生态效益

我国的环境立法主要原则之一是预防为主。预防为主原则的主要支柱是环境影响评价制度，即企业的建设项目在开工建设之前要进行环境影响评价。我国专门的《环境影响评价法》对此有详细规定。在企业承担的环境责任方面，该法第31条对于擅自开工建设的项目，只规定了由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处5万元以上20万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。对于上述建设项目造成的环境污染或者破坏并没有做出“恢复原状”的规定。仅仅要求以罚款来弥补环境损失是远远不够的，因为企业进行一定的经济惩罚仅仅是立法者的手段而非目的。立法者在追究法律责任中只考虑到经济惩罚，而忽视环境整治的生态效益，无异是给脆弱的环境雪上加霜，无法实现环境保护的预防为主的基本原则，也是违背可持续发展战略思想的。

(二)从我国立法来看，当前我国有关企业环境社会责任的规定缺乏可操作性，企业承担环境责任也缺乏有效的制约措施

比如，我国《环境保护法》第25条规定，新建工业企业和现有工业企业的技术改造，应当采取资源利用率高、污染物排放量少的设备和工艺，采用经济合理的废弃物综合利用技术和污染物处理技术。但是该法并没有规定任何具体的技术标准，也未规定企业违反这条规定的法律责任，这个从源头上减少和避免环境污染的重要规定就成了象征性的宣示，缺乏执行力。

(三)政府的环境责任制度不完善，政府在企业环境责任监管方面的职责难以得到真正的实施

政府的权力来自于人民，政府需要对人民负责，政府有保证公民安全、维护公民权利的义务和责任。环境保护作为与人民生活息息相关的领域，毫无疑问地成为了政府的基本职能之一。[7]当前,环境立法的数量在整个部门立法中是增加最快的,早期环境立法供给不足的情况已经基本解决,环境立法体系日趋完整,主要环境问题的解决都已“有法可依”。但是目前中国环境法治实践中存在的突出问题是环境法有效性不足。“在环境立法存在的诸多问题中,政府环境责任不完善是最根本的问题。政府环境责任不完善主要表现为:环境立法重政府环境权力轻政府环境义务、重政府环境管理轻政府环境服务、重政府环境主导轻公众环境参与、重对行政相对人的法律责任追究轻对政府的问责,导致政府在环境领域的公信力降低和执行力减弱,从而严重影响了环境法的有效性。中国环境问题的主因是“政府失灵”而非“市场失灵”,政府环境责任不完善加剧了环境领域的“政府失灵”。[8]

在外部监管方面，政府没有积极参与企业承担环境社会责任的过程，政府没能有效地监督和激励企业承担环境责任，重大环境污染事故大多是媒体最先报道的，而环境监督部门总是哪个行业、企业出了问题再重点整改哪个行业、企业。我国企业大量的违法违规污染环境行为和当地政府环保部门监管不力是有直接联系的。由于政府环境执法不力、企业环境违法成本低，以及政府管理上的行政分割、环保资金投入的不足、环境监管配套措施滞后，导致政府没有在环境监管上起到应有的作用。尤其是对于外资企业，有的地方领导由于怕得罪外资公司，担心影响地方政府的国际形象，不得不对外资企业网开一面。这些对外资企业的实际的“超国民待遇”也是外资企业环境责任监管不力的原因之一。

(四)对企业环境责任的公众监督制度没有真正建立

公众往往是自发地进行监督，但公众监督的渠道还不完善。社会组织(也称民间组织或NGO)在企业环境责任监督方面的作用难以发挥。令人欣慰的是，2010年12月10日环境保护部发布《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》(环发[2010]141号)(以下简称“《指导意见》”)，这将有利于发挥环保社会组织在环境保护事业中的作用，有利于公众参与在企业环境责任监督中发挥作用。但是，对于该《指导意见》，笔者不敢有太多奢望，毕竟该《指导意见》只是环境保护部的一个部门指导性文件，其效力等级非常低。另外，对培育引导环保社会组织有序发展不是环保部自身能解决的，还需要民政部等社会组织管理部门的大力配合，并且还要有赖于相关社会组织登记管理法规的修改和完善。而且从该《指导意见》的具体内容来看，基本是笼统性的，很多内容缺乏可操作性。

我国《环境影响评价法》对建设项目的环境影响评价公众参与也作了相关规定，因环评公众参与问题的规定不是很完善，而且在执行操作中有时公众无法真正参与，形同虚设，导致因环评项目公众参与而提起的行政复议案件呈逐年上升趋势。《环境影响评价法》第二十一条明确规定，“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众意见采纳或者不采纳的说明。”这从法律上明确了什么情况下要引入公众参与，以及公众参与的形式。但是，在实际工作中，环评公众参与还有几个问题尚未得到解决:编制环境影响报告表的建设项目是否需要公众参与？如何根据项目采取不同的征求意见方式？环评公众参与的范围如何确定？[9]

三、我国外资企业环境责任监督制度的完善

应对气候变化的法律机制为国际投资提供了新的机遇，尤其是在高效节能产业和可再生能源投资市场等方面，同时也对外国投资者设置了障碍，要减少温室气体的排放，适应低碳经济的发展要求。[10]在应对气候变化的新背景下，对我国加强外资企业环境责任监督也提出了新要求。外资企业环境责任监督，要在其各个环节相互制约配合，形成一套完整有机的监督制度。

(一)完善外资企业环境责任立法，加大对企业环境违法责任的处罚力度，制定并执行督促企业承担环境责任的可操作性措施，规范企业与环境有关的经营行为，激励企业主动承担环境责任

众所周知，现在企业之所以大肆破坏环境，最关键的问题是违法成本过低，其进行环境治理的成本往往大大超出其违法成本，这就导致企业宁可去选择违反法律去承担法律责任而不愿去进行预防性的治理。另外，发生环境破坏事件之后，很多企业通过公关或者其他一些违法的手段，减少政府对其环境违法责任的处罚，使其环境违法成本进一步降低。在环境立法中追究企业的法律责任时，除了要进行经济惩罚，还要重视环境整治的生态效益，让破坏了环境的企业承担起恢复被破坏的生态的环境责任。政府要及时制定环境法律配套措施，出台与环境保护法律配套的条例、规章、标准、实施细则，增强法律的可操作性，加大对环境违法行为的处罚力度、增加企业违法成本。

另外，关于外资企业清算时的环境责任问题，立法上应明确规定外资企业撤资时的环境责任。对于因外资企业破坏环境而造成环境损害的恢复的责任，包括可预期和不可预期的损害的责任，以及行政责任的清算问题，法律上应作出明确规定。

(二)强化政府对环境的责任，加强政府对企业承担环境责任的监管和对政府责任的监督

在环境问题日益严重的今天, 世界各国都将保护环境、治理污染作为政府的责任。但是，有些政府官员为了吸引外资发展经济追求所谓的政绩，对一些严重污染企业网开一面，甚至大开绿灯，弄虚作假欺上瞒下。有的不仅不监督，甚至为虎作伥，与污染企业狼狈为奸，进行权力寻租，滋生腐败。政府对企业环境责任的监管，既是一种责任，又是一种行政权力。行政权力寻租具有必然性，只要行政权力缺乏制衡或制约，就必定会有寻租的可能。监督不力是滋生权力寻租的土壤，只有对行政权力监督制度发挥作用了，才能防患于未然。行政执法监督是行政监督的基本内容与主要方面。加强和完善行政执法监督, 是依法行政的基本要求。[11]对环境执法不作为行为及权力寻租等腐败行为缺乏有效监督，是环境执法不力的重要原因。对行政权力制约和监督的有效方法之一就是增加行政权力行使的透明度，“让权力在阳光下运行”，只要提高权力运行过程和结果的透明度，就能使腐败暴露在光天化日之下，无处藏身。阳光是消灭腐败的最佳药方。权力运行的透明度越高，腐败现象就越难以滋生和蔓延。“政府失灵”是中国环境问题的主因,因此要克服对外资企业环境责任监督不力的局面,就必须加强完善政府环境责任，加强对政府环境权力的制约和监督，增加政府部门环境责任监管的透明度，加大对政府官员环境渎职的惩罚力度。“乱世用重典”，对中国当前的环境污染而言，完全可以说是乱世了。如果我们再不重视将造成灾难性的后果，甚至殃及后世几代人，成为千古罪人。制定了严格的法律，还须严格依法行政，才能真正做到依法治国。如果仅仅规定了不疼不痒的责任，或者说规定了责任而在实际执行过程中而不去追究责任的话，政府对企业环境责任的监管将形同虚设。

(三)建立完善的公众监督制度，允许社会组织和其他公众参与企业环境责任的监督

公众有生命健康权以及要求良好生活环境的权利。公众对于企业环境污染的威胁有知情权。由于涉及到切身利益，公众对于环境破坏和污染的监督比政府执法人员有更高的热情。这些从各地上垃圾焚烧等工程项目时当地民众的强烈反对可以反映出来。*新华网2010年10月31日[EB/OL].城市垃圾焚烧厂建设引担忧 产生强致癌物难降解.据报道：垃圾已成为中国城市面临的一大难题，超过三分之一的城市正深陷垃圾围城的困局。在窘境之下，人们对垃圾如何处置展开了激烈争论。过去两年，有30多个城市发生居民反对修建垃圾焚烧厂的事件，政府、企业、专家纷纷卷入其中，“主烧”与“反烧”两派针锋相对。http://news.sohu.com/20101031/n276831994.shtml，2010年11月4日访问。 另外，因反对修建大型垃圾填埋场，坎帕尼亚大区的泰尔齐尼奥和波斯克瑞亚雷两座小城连日来示威活动不断，与警方的冲突已导致多人受伤。而政府迟迟拿不出让居民满意的解决方案，示威活动愈演愈烈，使当地及附近城市的垃圾处理工作受到严重干扰，演变成一场“垃圾危机”。参见http://news.xinhuanet.com/2010-10/25/c_12695560.htm，新华网：《现场目击：意大利“垃圾危机”仍在继续》，2010年11月10日访问。公众参与环境监督制度的建立和完善,对强化我国政府和企业环境管理方面也有着无可替代的重要作用。与发达国家较为完善的公众参与环境监督制度相比,我国在这方面的法律和制度建设还有相当大的差距。在我国，企业环境责任的政府监督往往不尽如人意，甚至存在一些官商勾结的现象，所以必须允许公众参与监督，而且应该建立完善的公众监督制度，给他们以充分表达意见的自由、机会和渠道。比如一些垃圾焚烧厂的建立，应该允许当地民众发表他们的意见，保障他们话语权的实现。环境公众参与包括环境立法参与、行政参与、司法参与。[12]建立完善的公众环境参与制度,应加强立法程序的民主性和公开性,使立法真正的体现民意,让企业和法律一同接受公众的监督,从而进一步的推进环境诉讼制度和环境举报制度,完善整个监管机制,使公众的每一步参与都能得到合法的保护。[13]

建立完善的公众监督制度，非常重要的一个方面就是充分发挥社会组织对外资企业环境责任监督的作用。社会组织的发育程度，是公民社会发展程度的重要标志之一。在一些重大事件以及在日常的普通事件中，社会组织都发挥着重要的作用。社会组织也非常关注环境保护，它们的关注、呼吁、呐喊对我们目前的环境保护和监督是不可或缺的。我们某些政府官员对社会组织有着很强的排斥心理，认为社会组织会妨碍政府法律法规和政策的有效实施。这种心理是很狭隘的。我们绝不能因噎废食，我们的法律制度在制定、执行过程中有缺陷就应该改进，不能讳疾忌医，公众和社会组织参与社会的决策和监督就是治疗我们社会疾病的最好药物和调理师之一。中央政府一再强调社会管理创新，我们应顺应这一要求，转变原来对社会组织从管制为主变为培育和鼓励为主，广泛吸收社会组织参与公共政策的制定，鼓励他们承担更多的公共服务，努力营造官民共治的社会治理格局。因此，应该放松对社会组织的严格管制和束缚，充分发挥社会组织在外资环境责任监督方面的职能。在这方面，仅仅出台环保部的《指导意见》是远远不够的，我们应该制定效力等级高的强有力的法律制度规范保障社会组织参与外资企业环境保护的监督职能，让它们充分发挥促进社会进步的作用，有利于社会的发展，以弥补法律、政府在环境保护监管方面的不利和不足。这其中包括社会组织登记、管理等高等级的法律法规的修改和完善问题，另外还需要制定具有可操作性的实施办法，才能真正发挥社会组织在企业环境责任监督中的作用。

[1] 黄锡生等.论企业环境责任的立法完善[J].重庆建筑大学学报,2005,(3).

[2] 卞相珊.从国际气候谈判看中国低碳经济转型》[J].政法论丛,2011，(6).

[3] Fiona Marshall with contributions from Aaron Cosbey and Deborah Murphy: Climate Change and International Investment Agreements: Obstacles or opportunities? March 2010, Published by the International Institute for Sustainable Development.P2.

[4] 王志华.国际法框架下"碳标识"认证合法性思考[J].政法论丛,2011，(6).

[5] 王春婕.WTO体制下的单边环境措施初探[J].政法论丛,2010，(1).

[6] 黄锡生等.论企业环境责任的立法完善[J].重庆建筑大学学报,2005,(3).

[7] 王树义、郭少青.资源枯竭型城市环境治理之政府责任研究[J]，政法论丛,2011，(5).

[8] 张建伟.完善政府环境责任的若干思考[J].河北法学,2008(3).

[9] 史春.环评公众参与哪些问题需要解决？[N]，中国环境报，2011-01-10(2)．

[10] Kate Miles：International Investment Law And Climate Change: Issues In The Transition To A Low Carbon World. July 2, 2008 Published by the Society of International Economic Law, P1.

[11] 殷啸虎.关于设立行政督察室以加强执法内部监督的思考与构想[J].政法论丛,2011，(2).

[12] 张锋.环境公益诉讼原告资格分析[J].政法论丛,2010，(3).

[13] 王汉玉.发达国家企业环境责任制度的启示[J].吉首大学学报(社会科学版)，2010,(2).

ImprovementofMonitoringSystemofEnvironmentalResponsibilityofForeign-InvestedEnterprises

Liu Wanxiao

(Economic and Trade Law School, Shandong University of Political Science and Law, Jinan 250014, Shandong, China)

Because of previous inadequate legislation and lack of monitoring mechanism of environmental responsibilities, a number of multinational enterprises in China reduced their environmental production standards. Therefore, great damage has been caused to the environment in China. For foreign-invested enterprises in China, we should establish a strict system of environmental responsibility, restricting and cooperating mutually in all aspects, to form a complete set of monitoring system.

foreign-invested enterprises; monitoring system of environmental responsibility; public monitoring

D996.1

A

1672-335X(2013)01-0094-05

责任编辑：周延云

2012-03-02

中国博士后科学基金第四十九批面上资助项目《国际投资协定与气候变化——低碳时代的国际投资新规则》(20110490504)；山东省2012年度高校人文社科研究计划项目《国际投资中的环境保护法律规制研究》(J12WB08)；山东省“十二五”重点学科经济法学建设项目(356)资助成果；山东政法学院科研发展计划项目《低碳时代全球治理体系下的国际投资规则演变及对策研究》的阶段性研究成果

刘万啸(1971- )，男，山东聊城人，中国社会科学院法学研究所博士后，山东政法学院副教授，主要从事国际经济法、国际环境法研究。