人民政协对中国特色民主政治发展的特殊贡献

张桂花

(郑州师范学院 思想政治理论部，河南 郑州 450044)

人民政协对中国特色民主政治发展的特殊贡献

张桂花

(郑州师范学院 思想政治理论部，河南 郑州 450044)

人民政协成立于全国人民代表大会之前，为全国人民代表大会的召开做了充分准备，为全国人民代表大会制度的创建、基本架构的设置和运行规则的形成奠定了坚实基础。人民政协在中国特色民主政治实践中发挥着重大功能，是民众表达利益的重要渠道，民主决策的保障力量，具有强大的民主监督职能，是重要的政治稳定力量。人民政协在社会主义协商民主理论形成和实践发展中有着特殊的作用，正是在对人民政协性质、功能的深入探索中，社会主义协商民主理论得以形成和不断发展完善，人民政协在实践上也越来越成为社会主义协商民主进一步发展完善的重要渠道。

人民政协；民主政治；协商民主

社会主义内在地要求切实实现人民当家作主。新中国成立60多年来，中国共产党带领中国人民不断探索达成该目标的道路，目前已经确立了一整套中国特色社会主义的民主政治制度。中国人民政治协商会议作为中国特色社会主义政治制度的重要组成部分，为中国根本政治制度的创建奠定了基础，在中国特色民主政治实践中发挥着重要功能，在社会主义协商民主的形成发展中有着特殊重要性，极大地推动了中国特色社会主义民主政治的发展。

一、人民政协在中国根本政治制度的创建中的奠基作用

自从“人民主权”观念确立以来，民主就成为现代政治的本质要求。这一点对信仰“天赋人权”的资本主义国家是共识，对信仰“人民是历史的创造者”的社会主义国家也是一种共识。列宁指出：“没有民主，就不可能有社会主义，这包括两个意思：(1)无产阶级如果不通过争取民主的斗争为社会主义革命作好准备，它就不能实现这个革命；(2)胜利了的社会主义如果不实行充分的民主，就不能保持它所取得的胜利，并且引导人类走向国家的消亡。”[1]邓小平也明确表示：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。”[2]因此，切实实现人民当家作主是社会主义国家最本质的要求，是社会主义国家政治的根本特征。

实现社会价值权威性公平、合理分配的唯一手段就是民主。只有充分实施的民主，才能符合民众的意愿。对于一个国家而言，其民主实现的程度取决于该国的民主文化水平和民主的制度安排水平。民主文化指民众对民主的认知与价值、态度、情感取向，它受一国的政治社会化水平所决定；制度安排是程序正义的基本要求，它由实现民主要求的各种机构、原则、规范、规则等机制性措施组成。

就理论而言，人民主权的行使可以通过直接民主和间接民主两个制度形态。在现实政治中，由于直接民主在宏观层面存在着一些应用的技术问题，故多在微观政治或基层政治中实施，宏观政治倾向更多地诉诸间接民主制，即代议制。然而，对于国家的根本性的重大问题，比如宪法制定、领土的变更或其它主权问题的决策，则必须使用直接民主，不应该或不能由别人来代理，此即全民公决。在间接民主中，要做好制度安排，达到两方面的要求：一方面必须保证民众自由选择代理者的权利，为候选者在公平、公开的环境中充分展现自我提供保障，以确保德才兼备者为民所用，另一方面也要保证民众有随时对代理者进行监督、罢免权力滥用者的权利。

在长期的革命和建设的实践基础上，中国共产党领导中国人民创立了人民代表大会制度这一根本的政治制度，奠定了充分实现人民民主制度基础。人民代表大会制度既是我国人民当家作主的根本途径和最高实现形式，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式。在这种制度安排中，人民通过普遍的民主选举，产生自己的代表，组成各级人民代表大会，集中人民的共同意志，代表人民的根本利益，对人民负责并受人民监督。人民通过人民代表大会，把国家和民族的前途命运牢牢掌握在自己手中[3]。

作为人民当家作主最好形式的人民代表大会制度，其奠基、试验、形成都与人民政协息息相关。1948年“五一”之际，中国共产党发布“五一口号”，号召“各民主党派、各人民团体、各社会贤达，迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”[4]，各民主党派积极响应这一号召，愿意接受中国共产党统一领导，共同为建立新中国而奋斗。以政治协商会议为契机和基础，中国共产党领导各个党派和全国人民开始了建立新中国、创立人民代表大会制度的伟大探索。

1949年9月21日至30日，第一届中国人民政治协商会议隆重召开。中国共产党领导的多党合作和政治协商会议，成为一种新型的民主政治制度。它代行人民代表大会的职权，是我国人民代表大会制度的早期建构形式。毛泽东在这次大会的开幕词中明确指出：中国人民政治协商会议“具有代表全国人民的性质，它获得全国人民的信任和拥护。因此，中国人民政治协商会议宣布自己执行全国人民代表大会的职权。”[5]这次会议具有广泛的代表性，它的代表共662人，其中有正式代表510人，77个候补代表， 75个特别邀请人士，分别归属于45个参加单位。会议不但制定了具有宪法性质的新民主主义的纲领，同时制定了中央人民政府组织法，还选举中央人民政府委员会，并且赋予它行使国家权力的职权。为此共同纲领第十三条做出规定：“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权。在普选的全国人民代表大会召开以后，中国人民政治协商会议就有关国家建设事业的根本大计及其他重要措施，向全国人民代表大会或中央人民政府提出建议案。”

会议之后，人民政协很好地发挥了它的职能。它积极推动各地人民代表会议的召开，为全国人民代表大会的召开做了比较充分的准备，也为全国人民代表大会制度的成功创建、基本架构的设置和运行规则的形成作出了积极探索。1954年9月，第一届全国人民代表大会召开。其运行的基本原则和第一届政协基本一致，因此说，人民政协为全国人民代表大会制度奠定了基本框架。

二、人民政协在中国特色民主政治实践中发挥着重大功能

1954年12月，在第一届全国人民代表大会会议召开之后，毛泽东对政治协商制度是否还要继续下去，政治协商会议的性质和任务，统一战线工作的进一步展开等问题做了深刻阐述。他指出，“政协是全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织，是党派性的。”[6]强调政协的任务首先是协商国际问题、商量候选人名单、提意见、协调领导人员之间的关系、学习马列主义等。其次是各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事。为了实现国家工业化和社会主义改造任务要充分运用统一战线组织，发挥好各民主阶级、各人民团体的作用。改革开放之初，邓小平结合新的历史任务和形势，对人民政协的性质和职能做出了进一步的科学界定，“人民政协是发扬人民民主、联系各方面人民群众的一个重要组织。中国的社会主义现代化建设事业，继续需要政协就有关国家的大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题，进行协商、讨论，实行互相监督，发挥对宪法和法律实施的监督作用。”[7]总之，中国人民政治协商会议不论在我国社会主义改造和建设的艰辛探索中，还是在改革开放新时期的伟大实践中，都发挥着不可忽视的重要作用。党的十八大报告在讲到我国民主政治发展时特别强调，要“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”，这不仅是对我国基本政治制度之重要组成部分——政治协商制度的高度重视，同时也是对人民政协在中国特色民主政治实践中特殊功能的特别强调。

人民政协是民众表达利益的重要渠道。一个民主的政治体系，要按照民众的要求，在民众的支持下制定政策，“要求”与“支持”对于政治体系而言都是必不可少的。当民众表达利益积极的时候，政治体系必须有足够的结构以吸纳并处理民众的要求，否则会导致利益不能表达或表达不畅，促使体系崩溃，造成政治的不稳定、非制度化政治参与激增的结果。人民政协制度及其架构，作为利益表达机构，其制度化和系统化程度都相当高。作为一个爱国统一战线组织，政协具有广泛的代表性和政治上的巨大包容性。其中包括中国共产党、8个民主党派和无党派人士，涵盖共青团、工会、妇联、青联、工商联、科协、台联、侨联等8个主要人民团体，有中国56个民族和五大宗教团体的代表人物，香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和归国侨胞的代表，以及其他各个界别的代表人士。人民政协还有系统化的组织体系，从中央到地方机构健全：有大会、常务委员会、各专门委员会和众多的委员，还有专职的工作人员，其活动经费由国家财政为其提供。通过该组织体系，广大民众可以表达其利益要求。政协委员联系民众主要通过接触、调查、视察等手段，搜集民众的要求，再通过政协大会形成议案，以此向国家权力机关和其它各级机关进行表达，这一条利益表达渠道是行之有效的。

人民政协是民主决策的重要保障力量。民主决策不仅反映民众的意愿，而且要保证民众在决策中的充分参与，这样才能实现民主的两种正义：实质正义与程序正义。民众选择代理者，积极地参与政治，防止权力滥用等，最终目的都在于公平的决策和实现其利益。人民政协代表各党派团体和各族各界人士进行政治协商、民主监督、参政议政，是保障民主决策的一支重要力量。多党合作为民主党派发挥其智力优势、人才优势和广泛的社会联系优势提供了政治空间，民主党派参与决策，在对中国共产党的权力监督和决策过程中的信息搜集等方面，都起到了促进和保障决策的科学化与民主化的作用。民主党派在建设中国特色的社会主义事业中的特殊地位和特殊作用表现在他们的成员和所联系的人群中，有大量的知识分子，他们有较高的文化科学水平和丰富的实践经验。历史证明，凡多党合作制度执行得好的时期，我们的政治、经济、文化事业就有稳步而迅速的发展，反之，各方面事业就不同程度地受到破坏和打击，共产党的权威受到相应的破坏。

人民政协具有强大的民主监督职能。民主政治体系必须是监督健全的体系。民众赋予代理者权力，就要通过对他的监督，保证权力不被滥用。政治实践的历史一再表明，不能仅仅依靠代理者的道德力量或承诺来保证权力的公正使用，必须着重于制度规范。从民主政治发展的历史来看，民主监督体系的结构比较复杂。一种是以权力制约权力，采用立法、司法、行政的“三权分立”，一种是采用执政党与在野党的二元分立，借助势力均衡来制约。民众监督的实现侧重市民社会的完善(结社自由)以及完善与畅通各种参与渠道；舆论监督则要求公共权力的透明化与信息对称、舆论自由、独立等。作为我国社会主义监督体系的重要组成部分的人民政协，它的民主监督是政治监督，在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行。它既包括参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督，也有中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。这种监督是一种特殊的民众监督形态，它的主要形式有：各种组织机构比如政协全体会议、常委会议、主席会议等向党委和政府提出建议案；政协的各专门委员会提出建议或有关报告；委员的视察、提案、举报及大会发言、反映社情民意及以其他形式提出具体的批评和建议；参加党委和政府有关部门组织的各种各样的调查和检查活动；政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员等。

人民政协是重要的政治稳定力量。没有政治稳定就没有政治发展。影响政治稳定的原因主要有社会生产力与经济发展水平的变动、社会结构和社会文化的变迁以及政治制度化水平高低等。伴随着生产力的不断发展，社会必然发生一系列的变化，特别是社会结构的变迁推动了新的社会阶层和社会组织产生，他们必然会提出新的政治要求。这种要求需要现有的政治体系在提高其制度化水平前提下，吸收这些新的政治力量，不断满足其政治参与的诉求。如果诉求不能被有效实现，这种新力量就会通过非制度化的渠道参与政治生活，最终造成政治不稳定。另一种情况是，如果一个社会的异质化程度较高，不同集团的要求很难同时满足，同样会产生政治不稳定。即使社会结构能保持其连续性，但是由于政治文化发生变迁，对待现存政治体系的看法、态度、情感和价值评价可能就会发生变化，因而其合法性受到削弱。合法性的危机其实质就是政治体系的危机。目前，中国正处在社会转型时期，生产力发展日新月异，新事物层出不穷，社会结构的变革加快，文化变迁迅速，社会的异质化程度在提高。以社会结构为例，个体劳动者阶层、工商业者阶层以及企业家阶层逐渐扩大，就形成了今天利益多元化的格局。然而，改革开放以来，社会主义建设在稳步推进，中国的现代化进程总体是相当稳定。在保证中国政治稳定的力量与因素中，人民政协正是非常重要的一个。从政协包含的成员上看，中国所有合法政党、主要人民团体、各个界别、56个民族和5大宗教团体的代表人物,特别是包含了难以按照选区和人口比例产生的各党派团体和各族各界代表人士都在其中。这种广泛的包容性为不同的民众及团体提供了相互交流、协商、了解、妥协的平台，而它中国政治生活中所处的独特重要位置及已有的高度的制度化水平，较好地满足了各阶层民众参与政治的需求。人民政协不仅具有政治参与功能，它还直接参与决策，政协委员走进各级国家机关，切实实现民众的利益。人民政协这种广泛、有序、有效的利益表达、利益聚合、利益协调和利益实现方式，为中国政治稳定提供一个重要保障机制。

三、人民政协在社会主义协商民主形成发展中的特殊重要性

协商民主理论在20世纪后期受到西方学者的关注。德雷泽克指出：“20世纪90年代以来，民主理论明显走向了协商。我们看到，在人们对与集体决策相关的内容进行有效协商的能力或机会上，民主都逐渐赢得了合法性。”[8]对于协商民主的涵义，俞可平认为：“协商民主，简单地说，就是公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活。”[9]它补充和完善了当代西方民主的主要形式。随着我国民主政治的不断发展，协商民主也日益成为中国特色民主政治的重要组成部分。

社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。在我国，协商民主理论和实践的形成发展，从一开始就同人民政协有着密不可分的关系。伴随着对人民政协性质、功能的深入探索中，社会主义协商民主理论得以形成和不断发展完善；同时，人民政协的实践也越来越成为社会主义协商民主进一步发展完善的途径。中国的协商民主并不直接来源于西方，而是中国共产党和中国人民在自己的民主政治实践，特别是在人民政协的理论和实践探索中形成的。正如有的学者所指出的，“政治协商在中国一出现就是作为一种民主形式来运用的。因此，我们完全可以说，协商民主决不是舶来品，是中国内生的制度形态和民主形式。”[10]从1946年以来，中国就开始了政治协商的实践，并探索其发展的规律。人民政协这种独特的制度不断完善，是我国协商民主理论产生的基础。

随着中国特色民主政治的不断发展，人民政协日益与社会主义民主联系起来，党对人民政协的协商民主职能的理论自觉凸显。改革开放之初，邓小平指出，“人民政协是巩固和扩大我国革命的爱国的统一战线的重要组织，也是我国政治体制中发扬社会主义民主和实行互相监督的重要形式。”[11]1989年制定颁布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》正式确认中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度，并强调了它在发扬社会主义民主、促进全国各族人民大团结、实现党和国家总任务方面的重要意义。

2006年2月，中共中央又颁布《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，再次突出了人民政协在我国民主政治架构中的地位和作用，并着重分析了人民政协在协商民主的方面的特点及其功能价值。文件指出，中国人民政治协商会议作为中国人民爱国统一战线的组织，它首先是重要的中国共产党领导的多党合作和政治协商的机构，同时是我国政治生活中社会主义民主的重要实现形式。我国社会主义民主的两种重要形式就是人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商、尽可能就共同性问题取得一致意见。强调要不断坚持和完善人民政协这种民主形式，具有鲜明的中国特色，一方面符合社会主义民主政治的本质要求，另一方面体现了中华民族兼容并蓄的优秀文化传统。因此，我们要发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，必须善于运用人民政协这一政治组织和民主形式。据此，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》第一次公开把协商民主作为我国社会主义民主的重要形式鲜明地提出来，并明确人民政协是协商民主的机构，为协商民主提供重要平台。

2007年11月我国对外发表的《中国的政党制度》白皮书进一步清晰地阐明中国社会主义民主的一大特点就是选举民主与协商民主相结合。在中国，人民代表大会制度与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，二者相辅相成，共同发挥作用。人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在作出重大决策之前进行充分协商，尽可能取得一致意见，作为社会主义民主的两种重要形式，拓展了社会主义民主的深度和广度，实现了选举民主与协商民主相结合。经过充分的政治协商，既尊重了多数人的意愿，又照顾了少数人的合理要求，保障最大限度地实现人民民主，有利于促进社会和谐发展。

经过长时间的理论和实践探索，中国式的协商民主理论走向不断成熟和完善。2012年11月，党的十八大报告对我国的协商民主作了明确的阐述。首先确立协商民主在中国特色民主政治体系的重要地位，肯定 “社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。”强调要不断完善协商民主制度和工作机制，使协商民主得以广泛、多层、制度化发展。国家政权机关、政协组织、党派团体是协商的主体，经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题是协商的内容，目的是广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。其次，高度评价和重视人民政协在推进协商民主中的重要作用。指出协商民主的前提是坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，主要渠道是人民政协，协商要围绕团结和民主两大主题，在推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设的同时，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。再次，明确政治协商重点是加强同民主党派的协商，政治协商纳入决策程序，贯穿决策之前和决策之中，增强民主协商实效性。开展多类别深层次的协商如专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商、基层民主协商等。

可以看出，我国的协商民主理论扎根于中国自身的民主政治实践当中，特别是在中国人民政治协商会议的理论和实践探索中逐步形成和发展起来的，具有鲜明的中国特色。人民政协在社会主义协商民主的实践中发挥了不可替代的重要作用，是协商民主的重要渠道和基本途径，随着人民政协工作的进一步发展，社会主义协商民主也必将得到进一步的完善。

[1] 《列宁全集》第28卷[M].北京：人民出版社，1990：168.

[2] 《邓小平文选》第2卷[M].北京：人民出版社,1994:168.

[3] 吴邦国.坚持中国特色社会主义政治发展道路，努力把人大工作提高到一个新水平[J].求是,2008(8).

[4] 《中共中央文件选集》第17册.北京：中共中央党校出版社,1992:146.

[5] 《毛泽东文集》第5卷.北京：人民出版社,1996:343.

[6] 《毛泽东文集》第6卷.北京：人民出版社,1999:385.

[7] 《邓小平文选》第2卷.北京：人民出版社,1994:186、187.

[8] 约翰·S. 德雷泽克.协商民主及其超越：自由与批判的视角[M].北京：中央编译出版社,2006: 1.

[9] 詹姆斯·博曼.公共协商：多元主义、复杂性与民主[M].北京：中央编译出版社,2006:1.

[10] 齐卫平.制度界面的协商民主形式:多党合作和政治协商[J].上海市社会主义学院学报,2007(5):28.

[11] 邓小平.邓小平论统一战线[M].北京：中央文献出版社,1991:241-242.

SpecialContributionofCPPCCtodemocraticpoliticaldevelopmentwithChinesecharacteristics

ZHANG Gui-hua

(Department of Ideological and political theory, Zhengzhou Normal University Zhengzhou 450044,China)

The Chinese people’s Political Consultative Conference was founded before the National People’s Congress, and made full preparations for National People’s Congress and laid a solid foundation for establishing National People’s Congress System, setting up for the basic framework and formation of the operation rules. The CPPCC serves as an important function in the practice of democratic politics with Chinese characteristics, and is an important channel for the public expression of interest, guaranteeing power for democratic decision-making with powerful function of democratic supervision. Besides, the Chinese people’s Political Consultative Conference is the important power of political stability and plays a special role in the formation and practice development of Socialist deliberative democracy theory. It is the in-depth exploration of the nature and function of the CPPCC that contribute to the formation and development socialist deliberative democracy theory. The CPPCC in practice increasingly becomes an important channel for further perfect development of socialist deliberative democracy.

CPPCC; democratic politics; deliberative democracy

D627

A

1009-105X(2013)02-0024-05

2013-05-16

张桂花(1966-)，女，郑州师范学院副教授，研究方向是思想政治教育。