房产税，真的来了？

张再金

一直以来，房产税改革牵动着各方。关于房产税的一点风吹草动，不断地触动媒体紧绷的神经，一次次地解读、猜测，一次次地喊“狼来了”。而目前为止，仍然是雷声大、雨点小，仅有上海和重庆开展个人房产税征收试点。

5月24日，国务院办公厅发布《关于2013年深化经济体制改革重点工作意见的通知》，提出“扩大个人住房房产税改革试点范围”为今年的经济体制改革重点内容之一，再次引来各方的关注和解读。这次，房产税真的要来了吗？

房产税前世今生

房产税并不是一个真正意义上的新事物，1986年9月15日，国务院就发布了《中华人民共和国房产税暂行条例》。《条例》规定，房产税在城市、县城、建制镇和工矿区征收（不包括农村），由产权所有人缴纳。其中第五条规定了几类房产免纳房产税，其中包括个人所有非营业用的房产。房产税一直是税收体系中一个重要的税种，主要针对营业用房征收，因此，多数只拥有住宅的居民对该税种并不熟悉。

房产税的改革可以追溯到10年前。2003年10月召开十六届三中全会，全会公报首次提及房产税改革的内容，其表述为“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费”。此后几年，中央文件关于财税体制改革的表述中均会例行提及加快推进房地产税制改革，研究房地产持有环节征税问题。房产税的改革并不是开征一个新的税种，而是对已有的房地产相关的税费进行归并，简化税制，拓宽税基，特别是将征税对象扩大到住宅，统一税率，规范征税依据，以房产的市场价值（基于市场交易价格的评估价值）作为征税依据，而不再是以房产原值或租金作为征税依据。

从2003年开始，财政部和国家税务总局先后分3批在北京等10个省市和计划单列市的32个县、市、区开始房地产模拟评税试点（“空转”）。有关部门对房产税相关的任何动作都极为谨慎，始终未针对空转效果发布相关信息，因为任何动作都可能引来市场的过度解读。

真正小心翼翼迈出第一步的，只有上海和重庆。2011年1月28日，上海和重庆分别开始实施各自的房产税改革试点方案。其中，上海针对新购的住房征税，以家庭为单位，对人均60平方米以上的住房面积进行征税，计税依据为住房市场交易价的70%，税率为0.6%，但住房单价低于平均单价2倍的，税率为0.4%；重庆对主城9区的独栋商品住宅和新购的高档住宅，以及非居民的二套以上普通住房征税，计税依据为房产交易价，税率根据房产单价实行累进，有0.5%、1%和1.2%三档。

沪渝两地的试点方案，共同点在于谨慎地选择征税对象，通过严格的限定条件，尽可能缩小征税方案的影响范围，而且都主要是对新购房产进行征税，新老划断；不同之处，上海方案更接近一般意义上的房产税，未来可以通过调整免税面积，扩大征税范围，逐步完善，而重庆方案更像是对房产的奢侈消费征收的调节税，与我国目前实行的消费税性质相似。

房产税改革推出的初衷并不是为了调控房地产市场。房产税的改革目标一直很清晰，就是将其培育为地方的一项稳定的收入来源，逐步降低地方政府对土地财政的依赖，遏制地方政府经营土地的冲动，鼓励地方政府从关注经营城市转向提供公共服务，为城市居民创造安居乐业的环境。

上海和重庆的试点方案尽管引起关注，但带来的波动却不大，因为征税范围较窄，涉及纳税人较少，选择的纳税人多为高收入者，方案设定的税率也较低，几个因素共同促成了试点方案平稳落地，没有带来突出的纳税人抵制行为，也没有对房地产市场形成明显冲击。尽管这两个方案因征税额低、房地产市场调控作用弱而被詬病，但这却是地方政府所追求的理想结果。地方政府并不会期望通过一个税种的改革在短期内迅速增加税收收入，更不希望房产税改革冲击房地产市场。

从上海、重庆两个试点方案也可以透露出未来房产税改革的两个可能倾向：一是选择缓和的切入点，即从窄税基、低税率切入，条件成熟后再逐渐扩大税基，调高税率；二是房产税改革将有别于以往“一刀切”式的税制改革，而是给予地方政府更多的制定税制的权力，中央政府只设定原则和框架，鼓励地方政府因地制宜选择合适的征税对象、征税依据以及税率。

2013年2月20日，国务院常务会议确定将扩大个人住房房产税改革试点范围。此后，对于第二批列入试点的城市屡有传闻，其中“杭州方案”最受关注。根据传出的消息，“杭州方案”将主要参考上海模式，暂只对增量房产征收房产税，人均免税面积60平方米，以家庭为单位进行征收，税率分为两档，对普通住宅，以交易价格的0.4%的税率征收；对非普通住宅，以交易价格的0.8%的税率征收。“杭州方案”虽然没有在预期的时间内推出，而是暂缓，但透露出重要的信息，即上海模式是操作性较强的一个方案，未来最有可能在其他城市推广。

房产税与房价

某种意义上，我国从未有一项改革如房产税这般经过如此充分的公开讨论。但这些讨论中，有些讨论思路混乱，使得关注房产税的人形成混乱的预期，无所适从。

房产税改革是为了调控房地产市场？房产税之所以一直以来吸引如此多的关注，的确因为其可能对房地产市场形成冲击，房产税自然地被视为悬在房地产市场上的“达摩克利斯之剑”，也不排除有关部门可能有过利用房产税调控市场的考虑。

需要厘清的是，房产税改革推出的初衷并不是为了调控房地产市场。房产税的改革目标一直很清晰，就是将其培育为地方的一项稳定的收入来源，逐步降低地方政府对土地财政的依赖，遏制地方政府经营土地的冲动，鼓励地方政府从关注经营城市转向提供公共服务，为城市居民创造安居乐业的环境。

一个普遍的观点是只要房产税推出，房价必然大跌。因为这样的预期，房地产开发商谈房产税“色变”，地方政府在房产税政策上犹豫不决，许多民众对“增加”一项税收翘首以盼，作为潜在购房者，他们期待着这个税收能够为他们创造出购房的最佳时机。

从各国的实践来看，推行房产税的国家如美国、日本等，房地产市场依然可能存在投机和价格泡沫，遵循其自有的周期规律。房产税在短期内可能会对房地产市场形成冲击，由于先入为主的预期带来的抛售行为，也由于购房者在未来所需缴纳的房产税折算为当前的“折价”，也由于持有成本提高，使得囤积房产变得无利可图。但这个冲击的大小，取决于各地推出的房产税实施方案，即征税范围和税率。对此的期待不可过高，因为地方政府会尽量避免房产税对当地的房地产市场形成太大的冲击。

长期来看，房产税会提高房产持有成本，降低囤积房产的回报率，特别是如果设定累进的房产税率，将极大提高持有多套房产的成本，改善房产的分布结构，增加二手房市场供给，有助于推动房地产市场健康发展。

利益集团博弈

房产税的推出一直无时间表，政策的靴子迟迟无法落地，政府关于房产税的表述都引来过度解读，媒体一次次地喊“狼来了”，也可以反映出公众的关注和紧张。

改革滞后是因为受制于利益集团激烈的博弈，也反映出决策者的谨慎态度。过去的10年，我国各个领域的改革缓慢，大环境的改革氛围不浓，因此房产税改革也就不那么迫切了。

征收房产税的反对方包括房地产商、持有多套房产的有房者，也包括部分潜在购房者。房产税给房地产市场带来的不确定性，是房地产商最大的顾虑，因此以任志强为代表的房地产商，以房产税将转嫁给购房者并进而推高房价的观点，影响一些潜在的购房者共同反对房产税的推出，也影响部分对房地产调控有顾虑的决策者。

房产税所增加的税收收入对地方政府的吸引力不够，相反，地方政府所顾虑的是，房产税可能冲击当地的房地产市场，从而影响房地产相关的其他税收收入以及土地出让收入；征收房产税可能面临纳税人的抵制以及由此引发的不稳定风险，也使地方政府对房产税避之不及。

在过去的10年，持有多套房产的有房者逐渐成为一股力量，其中包括成功的商人、中高级公务员、企事业单位的中高级管理者、大学教授、高级技术人才等，他们拥有财富、权力和知识，改革的决策者也可能在其中，他们也是对决策具有间接影响的人。

基于对税收的朴素理解，认为增加税收必定增加负担，也有一部分潜在购房者会反对房产税改革。对于他们，购房支出已是巨大的负担，难以承受未来可能的额外的房产税支出。

改革的支持者中，重要的是一部分政府官员和专家学者，他们共同意识到当前财税体系存在的问题和可改进的空间：中央和地方财权与事权不匹配，房产税因其不可转移的性质，是地方税的理想选择，也被各国广泛采用；地方政府过度依赖于土地财政，难以为继，需要寻找稳定的收入来源进行补充；房地产税费复杂繁重，尤其集中在交易环节，需要进行兼并，转向对持有环节征收；房产增值成为造成收入差距的重要原因，需要对此进行合理调节。这些理由成为推动房产税改革的最重要力量，也是房产税必须要改的原因。

基于房产税可以降低房价的预期，一直以来都有一些潜在购房者对房产税改革充满期待，但他们可能会等不及，或逐渐意识到征收房产税对他们无利可图，却可能在未来成为纳税人，转而不再支持房产税的改革。不过他们的支持只是作为舆论的一部分发挥作用，对决策影响却不大。

利益集团的博弈最终体现为决策者犹豫不决，这是导致改革滞后的最关键原因。决策者需要平衡利益集团的利益，承担决策带来的潜在风险，可能因此就不得不推迟决策，或将包袱留给继任者；决策者的另一顾虑来自房产税对房地产市场乃至整体经济的不确定性影响，政策对经济冲击过大是不可接受的；决策者还要考虑舆论的反应，如果舆论普遍认为这是增加新的税收，并且强烈抵制，由此带来的政治风险也是难以接受的。

税务机关是改革的重要参与方，征收房產税对整个税务系统的征管能力是巨大的挑战，向普通个人直接征税而非代扣代缴也是前所未有的，因此税务机关并无积极性推动改革。

房产税作为地方税，地方政府将在决策中扮演更重要的角色，试点范围的选定乃至向全国铺开，都必须地方政府同意并积极做好准备。房产税所增加的税收收入对地方政府的吸引力不够，相反，地方政府所顾虑的是，房产税可能冲击当地的房地产市场，从而影响房地产相关的其他税收收入以及土地出让收入；征收房产税可能面临纳税人的抵制以及由此引发的不稳定风险，也使地方政府对房产税避之不及。

“狼来了”还要喊多久

5月24日国务院发布的《通知》是一个明确的信号，房产税年内试点扩围已经确定，在全国范围内铺开也为期不远，最多在一个政府任期内应该可以确定基本的税制框架。

经过10年的酝酿，房产税改革的各项准备工作已初步就绪。在舆论方面，经过10年的讨论，房产税的改革已经被大体默认，成为不可逆转的趋势。

新一届政府履职半年多来，致力于推动重要领域的改革，为改革营造出较好的氛围。关键部门的人事安排重用有改革意识和经验的干将，这对房产税改革具有实质性的推动作用。

去年以来，财政部和国税总局积极推进“营改增”的改革试点，今年8月将推向全国。“营改增”只是一系列财税体制改革的起点，改革大幕刚刚拉开。“营改增”留下来的一个问题是，地方税体系将从此少了一个最重要的税种——营业税，地方税体系的建设将因此变得更加迫切。在这样的契机下，房产税作为地方税的理想选择，有希望作为补充，改革的进程将会因此加快。

不过，市场无须对房产税改革过于担忧。未来推出的房产税改革方案，看起来将是一个充分妥协的方案，起征点高、征税范围窄、税率低以及只对增量房征税将是各地试点方案的共同点，上海模式是一个重要的参考。中央决策机构和地方政府将会达成共识，尽量避免房产税方案对房地产市场形成显著的冲击，以使得改革方案平稳落地。短期内的改革方案并不是彻底的改革，更深一步的完善和调整将会是一个漫长的过程。