生态文明理念与我国土地法制建设

梅 宏

(中国海洋大学法政学院，山东青岛266100)

土地的财产属性、资源属性人所共知，其生态属性却一直未受到重视，少有人视土地为生态系统。我国现行土地法律中有关土地生态保护的规定甚少，不成体系。2012年12月27日，我国《土地管理法修正案(草案)》被提交至十一届全国人大常委会第三十次会议初次审议，但未表决。相比2009年国土资源部修改了数十条的《土地管理法(修订草案征求意见稿)》，此次呈交全国人大常委们审议的《土地管理法修正案(草案)》只有一条改动——有关征地补偿标准的第47条。这部列入立法计划五年之久的法案，尚未明确反映建设生态文明的要求，亦无保护土地生态功能的专门规定，不利于依法规制土地生态破坏。面对土地资源稀缺、土壤污染严重、土地生态系统退化的严峻形势，我国土地法制建设应树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，并将近年来党中央、国务院在参与土地宏观调控、提高新增用地成本、节约集约用地等方面已作出的重大决策，通过修法上升为法律制度。

一、依生态文明理念完善《土地管理法》的立法目的

倡导生态文明，旨在将人类的发展需求与生物世界的生存、发展联系在一起，确立一种更广泛意义的科学发展观。“如果不能有效保护生态环境，不仅无法实现经济社会可持续发展，人民群众也无法喝上干净的水，呼吸上清洁的空气，吃上放心的食物，由此必然引发严重的社会问题”，国家领导人的铿锵之辞，阐明建设生态文明的重要意义。“保护生态环境”，当然包括保护生存之本——土地。近年来，违法批地、非法滥用土地、破坏土地资源的案件在全国各地比比皆是。而且，随着我国经济高速发展，工矿废弃地数量也大量增加。由于认识不到位、监督管理不到位以及法律法规不够完善等原因，导致土地复垦“旧账未还、新账又欠”，影响了经济社会的可持续发展。2011年底国务院印发的《国家环境保护“十二五”规划》公布了四项“突出环境问题”，土壤污染问题赫然在列。历时3年半的全国土壤污染状况调查一直未公开，但是，土壤重金属污染事件在南方局部地区引发的危害惊动全国。我国土地保护问题已相当严重，足以引起立法、执法、司法部门的高度重视。然而，不仅是专门的土壤污染防治法至今未出台，就连《土地管理法(修订草案征求意见稿)》的“立法目的”条款也删除了土地保护的内容。①2009年3月下旬，《土地管理法(修订草案征求意见稿)》发至全国国土厅局系统征求意见。这部《土地管理法(修订草案征求意见稿)》第1条中加入了“实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度”，替代了“切实保护耕地”;删除了“保护、开发土地资源”;将“合理利用土地”改为“合理开发利用土地资源”。颇多的实践表明，土地保护在我国受到的重视不够。

为使土地法律制度体系中的各项法律法规与时俱进，反映科学规律、社会发展的新思想和国家发展的新战略，并使各项土地法律法规在贯彻、执行的过程中协调一致，土地法制建设应当及时更新立法理念。

(一)生态文明理念的内涵及其对土地法制建设的要求

从哲学家对于理念的表达可以看出，理念是关于对象的本质认识或信仰，是一种关于对象的根本观念。将这一概念引进到法律领域，就是指对法律的本质属性的认知或信仰，是对法律现象的根本性认识。［1］人们凡欲主动从事某项重大事业，必先有某种理念形成于脑中。制定和实施法律必先有立法理念或法律理念。立法理念，相信存在着或能够实现一种有秩序、有效率和公平、正义的属于理想境界的社会，并相信藉助于法的调整和规范，可以达到或接近这种目标。立法理念集中地体现在法律制度体系的立法目的、立法原则以及法律制度的各个方面。

中共十八大报告指出:“面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华永续发展。”毋庸讳言，当前尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念并没有被完全贯彻执行，一些地方不顾土地承载力肆意开发，不仅进一步加剧土地资源对我国经济发展的制约，甚至造成难以弥补、难以恢复原状的土地损害，削弱了可持续发展能力。以建设生态文明为理念的法律变革要求人们(包括立法者)清醒地审视人与自然的关系，依据法则约束人性，要求资源开发利用活动以接受生态规律的约束为条件，不超出生态系统承载力，不破坏生态系统的稳定性，不造成生态损害。

《土地管理法》作为我国土地法律体系中的基本法，其立法目的应当全面、准确地体现生态文明理念。以生态文明理念指引《土地管理法》的修改，就是要坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的思想，坚持在发展中保护、在保护中发展。具体到土地保护法制建设中，就是要运用法律手段将优化国土空间开发格局与土地保护结合起来，将降低土地消耗强度与节约集约用地结合起来，将“合理开发利用土地资源”与“土地保护”结合起来。如果《土地管理法》的“立法目的”宣示中，只有“耕地保护”的表述，而忽视土地的生态属性，省略了“土地保护”，必将进一步冲淡土地保护在土地管理实践中的重要性。

(二)土地法制建设应确立资源与生态保护兼容并举的立法目的

综览我国的资源与生态保护法，《海洋环境保护法》、《森林法》、《草原法》、《海岛保护法》分别在各自的立法目的条款中宣布，“保护和改善海洋环境，保护海洋资源，防治污染损害，维护生态平衡”，“保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用”，“保护、建设和合理利用草原，改善生态环境，维护生物多样性”，“保护海岛及其周边海域生态系统，合理开发利用海岛自然资源”。上述法律或因海洋环境、资源、生态保护的融合而向受好评，或表达了保护森林生态系统服务功能的立法目的，或申明该法旨在保护草原、海岛生态系统，并举“保护生态”与“合理开发利用自然资源”。我国第一部地方性湿地保护立法《黑龙江省湿地保护条例》于2003年6月20日颁布时，即在立法目的条款中宣示“全面保护湿地及其生物多样性，维护湿地生态系统的基本功能，促进湿地资源的可持续利用”，其后出台的诸省、区湿地保护条例也明确“加强湿地保护，维护湿地生态功能，促进湿地资源可持续利用”。上述法律在立法目的条款中并举生态保护与资源开发利用，符合海洋、森林、草原、海岛、湿地的自然属性。

环境、自然资源与生态系统，在性质上本来就是自然界中由有机物质和无机物质共同组成的、不以人类的意志为转移而存在的统一整体。当人类以一种静态的眼光来看待围绕人类存在的全部自然界这个整体时，就出现了环境的概念;当人类以是否对人类有用的角度来看待自然界这个整体时，就出现了自然资源的概念;当人类从生物的生存条件以及相互关系的角度来看待自然界这个整体时，就出现了生态系统的概念。［2］如果说生物圈是地球最大的生态系统，那么，海洋、湿地、森林就是第二个层次上的独特生态系统，这些生态系统须臾离不开其所包含的土地资源、水资源、林木资源、生物资源及非生物资源，而就其中的土地而言，土地又构成亚层次意义上的土地生态系统，是其他自然资源(如矿产、水流、森林、野生动植物等)的载体。土地是一个综合性的概念。它不是以土壤或地貌某一单项要素为主，或是各个要素的简单相加，“土地是由气候、地貌、岩石、土壤、植被和水文等自然资源共同作用下，形成的自然综合体。”［3］1976年联合国粮农组织在其制定的《土地评价纲要》中将土地定义为“土地是影响土地利用潜力的自然环境总称，包括气候、地形、土壤、水温和植被等……”。当然，土地并非海洋、森林、湿地生态系统那般有显著独特性的生态系统;通常，我们将土地生态系统并入森林、湿地等其他层级的生态系统中，而视土地为综合的自然资源。实质上，各层级生态系统中构成土地生态系统的诸自然要素之间存在紧密的物质交换与能量转换。正是上述诸要素之间及其与人类之间长期作用、相互制约而形成的自然综合体，构成土地生态系统。法律中的土地往往与地学或生态学的解释有关。［4］“成功的土地利用是以对土地特性认识开始的”［5］，土地的生态属性要求土地法规定土地的生态保护。

正如奥尔多·利奥波德在其关于土地的著作《沙乡的沉思》中所言，“土地是一个共同体的观念，是生态学的基本概念”。［6］这位美国著名生态学家和环境保护主义的先驱于1949年临终前出版这部对人类与土地的关系与命运悉心观察与思考之作时，美国公众为战后经济复苏正充满信心地征服和利用自然，并未关注这本书所阐述的土地生态功能、所推出的“土地共同体”概念、所提出的“土地道德”观点。直到20世纪60年代，美国人逐渐发现征服自然带来的环境破坏。20世纪70年代，美国大量企业搬迁留下了被工业废物污染的地块——即“棕色地块”(Brownfield site)。这些土地在没有进行修复之前，一旦进入土地市场交易，将会给居住在地上的居民身体健康造成严重威胁。针对危险物质不当处置引起的土壤污染和自然资源损害，美国制定了《综合环境反应、赔偿和责任法》，成为首个针对“毒地”进行土地修复并围绕权利、责任等方面详尽立法的国家。该法将自然资源等环境要素作为法律保护的对象，为补救人为活动对环境造成的损害，规定总统或任何州授权的代表可以“自然资源受托管理人”的公众代表身份向环境损害责任人主张恢复或更新被损害的自然资源的费用。这实际上是把生态而不只是某种资源当成了保护对象。这一法律实施的结果是对遭受破坏的生态的恢复和对生态破坏的更有效的预防。［7］而今，美国政府为保护土地资源和生态环境采取了多种方法，其中有两个突出的特点:对土地的合理使用与严格保护是一体的，土地管理与环境保护是一体的，由此较好地处理了严格保护和有效使用的关系，并且很有成效;①参见崔新民:《美国的土地保护法》，载《新智慧》(财富版)，2011年第6期;周德睿:《浅谈美国土地资源的严格保护和有效使用》，载《国土资源导刊》，2005年第5期、第6期。而在欧洲，2004年欧盟《预防和补救环境损害的环境责任指令》明确地将“自然资源服务功能(natural resource service)的损伤”纳入“损害”的范围，对“土地损害”、“损害”②欧盟《预防和补救环境损害的环境责任指令》将“损害”定义为:“可测量的自然资源的不利变化或者可能直接、间接出现的可测量的自然资源服务功能的损伤。”等予以规定，构建了一套环境损害民事责任体制。此项体制的运作不仅能够使人们更加主动地避免发生环境损害，而且更有利于对环境损害的预防和补救，充分有效地保护自然资源及其生态功能，促进可持续发展。［8］

《土地管理法》既是政府对土地及其权利进行行政管理的法律，也是界定和保障公民土地权利的法律，还是以保护土地、节约用地为己任的法律。《土地管理法》中既包括规范土地开发、利用的条款，也包括土地保护的规定。基于土地的资源属性加以保护，强调的是土地资源对人类的外在的经济价值，这时采取保护措施的直接目的是维持生态系统中土地资源得以为人类永续利用的价值，通过土地资源保护的反射利益达到其间接目的，即保护生态的价值。而基于土地的生态属性加以保护，旨在保护土地作为生态因子为人类生存带来的生态利益，预防和控制土地生态损害，维护生态安全。按照环境法学者在教材、论著中对环境与资源保护法所做的分类，可以将《土地管理法》排除在“环境污染防治法”之外，却难以将其孤立地定位为“自然资源法”或“生态保护法”，抑或“自然保护法”。这是因为，土地兼具资源属性、生态属性，故基于土地的资源属性加以保护与基于土地的生态属性加以保护，不应割裂。“自然资源法”与“生态保护法”以及“自然保护法”之间，因客体相同、立法的最终目标一致而存在融合性，形成特定的资源与生态保护法。事实上，针对土地及海洋、森林等自然资源(同时又是某种层次上的生态系统)，立法者不会单独制定一部自然资源利用与管理法，再制定一部自然资源保护法，而是将土地利用与土地保护、海洋资源开发利用与海洋生态保护、森林利用与森林保护等融入一部法律的立法目的中，由同一部法律中的若干制度、规范来体现资源与生态保护法所主张的立法目的。虽然自然资源保护与生态保护在直接目的上有所差别，不过，当二者保护的对象一致时，依尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，将人类、自然资源还原到生态系统的组成部分之中，重视保护自然资源的生态功能，要比追求自然资源对人类当前的直接利用价值意义深远。我国已经到了以自然资源与生态保护优化经济增长的阶段，需要将生态保护与优化国土空间开发布局结合起来，加快推进经济发展方式的绿色转型。

有鉴于此，考虑到《土地管理法》是我国保护土地的专门法，应当将“土地保护”或“保护土地的生态功能”确立为《土地管理法》的立法目的，并在新一轮修改中落实。

二、确立新的土地用途——“生态用地”及其法律制度

中共十八大报告在提到加大自然生态系统和环境保护力度时强调，要“增强生态产品生产能力”。这一表述新意十足，内涵丰富。生态产品概念，为生态文明建设提供了一项具体的衡量指标。过去我们定义产品，都是从生产角度定义。在森林公园里建房子是一种劳动，工程建设成果可以成为商品，上市交易。但是，把树砍了以后，它提供清新空气的重要功能损失了，清新空气这种生态产品就没有了。历经30多年经济快速发展，我国提供物质产品的生产能力大幅提高，提供生态产品特别是优质生态产品的能力却在减弱。故此，《土地管理法》应明确新的土地用途——“生态用地”，建立生态用地保护法律制度，保障我国土地生产更多优质生态产品的能力。

(一)立法确立新的土地用途——“生态用地”

1998年修订的《土地管理法》确立了以耕地保护为核心的土地用途管制制度。［9］基于土地对社会生产、生活所能实现的用途，该法将土地分为农用地、建设用地和未利用地;严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。尽管该法在“总则”第三条中宣示“十分珍惜、合理利用土地”是我国的基本国策，“各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。”但是，“土地的利用和保护”这一章消失了，涉及土地保护、土地复垦的规定和新增“开垦未利用地”的规定一并归入“耕地保护”一章。耕地保护固然十分重要，但是，现行土地用途管制制度存在以保障耕地为唯一目的的缺陷。①1998年《土地管理法》和2002年《农村土地承包法》都把农用地分为耕地与其他农用地，那些以生态功能为主的土地如生态林地、生态草地、湿地等，一律被纳入“其他农用地”的范畴。《全国土地利用总体规划纲要(2006－2020)》第三章“保护和合理利用农用地”明确将“其他农用地”表述为除耕地之外的林地、草地等。法律和政策将林地、草地等视为“其他农用地”的做法，是以土地是农业生产之基础为出发点，也是我国作为农业大国的国情对法律、政策产生影响的真实注脚。农业在我国国民经济中处于基础地位，耕地则是农业的基础。有关土地法律制度的设计都围绕耕地保护展开，甚至以保护耕地为唯一的目的。如1998年《土地管理法》的立法和修订意图“主要是加强土地管理，解决乱占耕地、滥用土地的问题……”;1997年修订《刑法》时只将非法占用耕地改作他用的行为规定为犯罪，非法占用耕地以外的农用地的行为不被视为犯罪。显然，将土地粗略地按照“农用地”和“非农用地”以及“农用地”内部按照耕地与其他农用地的标准进行划分，是非常简单化的分类。其最大的缺陷是忽视了土地利用现状分类即用途分类是以土地的形式分类为基础的。参见唐双娥、郑太福:《法学视角下我国土地分类之完善》，《湖南师范大学社会科学学报》2011年第6期;唐双娥、郑太福:《我国生态用地保护法律制度论纲》，《法学杂志》2008年第5期。时至今日，我国在实行最严格的耕地保护制度的同时，还应当考虑对具有生产优质生态产品能力的土地予以制度化保护，使这类土地(即“生态用地”)得以长期保有、发挥其生态功能。

2000年公布的《全国生态环境保护纲要》是我国官方文件首次出现“生态用地”。该纲要提出“加强生态用地保护，冻结征用具有重要生态功能的草地、林地、湿地。建设项目确需占用生态用地的，应严格依法报批和补偿，并实行‘占一补一’的制度，确保恢复面积不少于占用面积。”在2005年开始的新一轮土地利用总体规划修编中，各地开始对生态用地的数量和空间调控进行研究。2007年8月10日发布、实施的《土地利用现状分类》考虑了生态保护和建设对土地利用现状分类的影响，不过，生态用地未作为独立的土地利用类型出现在这一国家标准中。不过，2008年10月23日公布的《全国土地利用总体规划纲要(2006－2020年)》有关生态用地的规定可谓引人注目，其秉承“最具有生态价值的用地留住，保住，然后是基本农田……”。［10］的理念，明确了生态用地的地位，将生态用地与生活用地、生产用地并称——“统筹安排生活、生态和生产用地，优先保护自然生态空间，促进生态文明发展。”“控制生产用地，保障生活用地，提高生态用地比例，促进城镇和谐发展”。这部纲要在“加强基础性生态用地保护”一节中规定，“规划期内，具有重要生态功能的耕地、园地、林地、牧草地、水域和部分未利用地占全国土地面积的比例保持在75%以上。”对于“生态用地”，纲要采取不完全列举的方式界定:“天然林、天然草场和湿地等基础性生态用地”;“构建耕地、林草、水系、绿带等生态廊道，加强各生态用地之间的有机联系”;“严格控制对天然林、天然草场和湿地等基础性生态用地的开发利用”;“禁止可能威胁生态系统稳定的各类土地利用活动，严禁改变生态用地用途”。虽无专门的定义，不过，研究前述文件可知，生态用地既包括《土地管理法》中的非耕农用地(天然林地、天然草地、湿地及其他农用地)，也包括未利用地(例如，生产草本植物为主，生态功能①生态功能，是指生态系统及其生态过程所形成或所维持的人类赖以生存的自然环境条件与效用，主要包括水源涵养、调蓄洪水、防风固沙、水土保持、维持生物多样性等功能。参见环境保护部:《生态功能保护区规划编制大纲(试行)》，2003年。较强、不用于畜牧业的“其他草地”)。生态用地，其作为一种独立的土地用途类型的存在，打破了“农用地、建设用地、未利用地”的土地用途分类体系。生态用地的自然禀赋较其他类型土地更为突出，因其具有重要生态功能，故有必要运用政策和法律手段来保有其提供优质生态产品的能力。这是生态保护与生态建设政策对土地利用现状影响的结果，也是保障土地生态安全的要求。

有学者主张，在中国当前土地利用规划和官方土地管理语境下，生态用地已经有其存在的必要性，并日益成为不可或缺的一种土地分类。［11］也有观点认为，在土地分类中不单独设立诸如“湿地”、“生态用地”等交叉较多或范围不够确切的类型是适宜的。［12］笔者认为，“生态用地”之所以被列为一种土地用途，有客观与主观原因。客观上，具有重要生态功能的土地多处于环境敏感区，②2008年8月15日修订通过、自2008年10月1日起施行的行政规章《建设项目环境影响评价分类管理名录》第三条规定，“本名录所称环境敏感区，是指依法设立的各级各类自然、文化保护地，以及对建设项目的某类污染因子或者生态影响因子特别敏感的区域，主要包括:(一)自然保护区、风景名胜区、世界文化和自然遗产地、饮用水水源保护区;(二)基本农田保护区、基本草原、森林公园、地质公园、重要湿地、天然林、珍稀濒危野生动植物天然集中分布区、重要水生生物的自然产卵场及索饵场、越冬场和洄游通道、天然渔场、资源性缺水地区、水土流失重点防治区、沙化土地封禁保护区、封闭及半封闭海域、富营养化水域;(三)以居住、医疗卫生、文化教育、科研、行政办公等为主要功能的区域，文物保护单位，具有特殊历史、文化、科学、民族意义的保护地。”那里的土地生态稳定性较低，容易遭受破坏，而土地损害将影响其他生态系统的功能，如滨海湿地的土地被征占，势必造成滨海湿地生态恶化，故有必要对这类土地建立专门的保护制度，以免土地生态破坏后难以恢复、重建。众所周知，土地承载着诸多自然资源，土地的生态状况牵系着自然整体的生态系统健康，各类环境敏感区中的土地可谓该区域生态系统的“底座”，故这类土地的生态保护意义重大，有必要设立专门的生态用地保护法律制度，规制各种破坏生态用地的行为。至于湿地，其为土地生态系统之上更高一级的生态系统，不应纳入土地利用现状分类。主观上，生态用地提供的优质生态产品，是当代社会发展过程中日益稀缺的物质，是各类法律主体所需要的，甚至是竞相追求的资源。生态用地因为其具有生产优质生态产品的能力，且这一用途具有公益性，在土地供给中时常被随意侵占，所以应当得到法律的承认与保护。这也是生态文明理念对土地法制建设的要求。正如学者所言，“土地生态系统为人类提供服务的质量和数量能够持续满足人类生存和发展的需要。生态安全是土地可持续利用的核心和基础，也是促进人与自然和谐发展、推动整个社会走上可持续发展道路的关键所在，因此对于土地的这一功能必须引起高度的重视。”［13］

生态用地的法律定义可以表述为，生态区位重要且以发挥生态功能为主要用途的土地，或者因生态功能非常脆弱需要保护、修复、改善的土地。生态用地作为一类土地利用类型存在的法理是，这一类土地所承载的、给予国家和全体公民、法人共享的生态利益需要法律加强保护，以保障土地利用的生态利益在与其经济利益、社会利益以及政治利益等博弈的过程中，不至于经常处于被忽视或被侵害的地位。

(二)建立生态用地保护法律制度

建立生态用地保护法律制度，是对现行《土地管理法》中土地用途管制制度的丰富与完善。在土地用途管制制度中，应合理划定生态用地，保证一定数量的生态用地保有量。“河流水面、湖泊水面、苇地、滩涂、冰川及永久积雪”等未列入农用地、建设用地的“其他土地”，①参见国土资源部2001年8月21日印发、2002年1月1日起试行《全国土地分类(试行)》。因其具有重要生态功能，应归属生态用地，而非《全国土地分类(试行)》中归类的“未利用地”。林地、草地、荒滩，以及“国家重点公益林、天然林、自然保护区、森林公园以及大江大河源头等生态脆弱地区的林地”等，在《土地管理法》、《农村土地承包法》、《全国土地利用总体规划纲要(2006－2020)》中被划入农用地范围的土地，亦应归属生态用地。此外，生态退耕地、②根据我国《森林法》、《草原法》和《水土保持法》的相关规定，生态退耕地是生态区位重要，生态条件恶劣，需要通过退耕还林、还草来改善生态环境的土地。保护区用地、③保护区用地，是指位于自然保护区范围内的土地。裸露地④裸露地看似不毛之地，实际上大量的裸露地对于区域特殊气候的循环和特殊物种的生存繁衍发挥着重要的支持作用。也应当归属生态用地。近年，国内学者以不同的标准对生态用地予以认定，有的以土地覆被类型为标准将生态用地分为生态林地、生态水域及湿地、生态草地、生态裸露地、生态保护区用地和建设用地内的绿地及景观用地;［14］有的以土地提供的不同生态系统服务为标准，将生态用地分为自然土地、保护区用地、休养与休闲用地和废弃与纳污用地;［15］法学研究者认为，耕地的生态条件虽好，但因其实现粮食安全的立法目的决定了不宜纳入生态用地;以实现“粮食换生态”为目的的生态退耕地，因其提出的背景就是为了实现生态安全，且其生态功能亟需修复，是当然的生态用地;未利用土地则根据其生态区位的重要性判断是否纳入生态用地，只有那些历史上形成的生态条件恶化、只能保存其现状的未利用土地，才纳入生态用地的范围。［16］笔者认为，在我国未来的土地法制建设中，生态用地应列为与农用地、建设用地、未利用地同一层级的土地利用类型，生态用地保护法律制度应成为土地用途管制制度的配套制度。

生态用地保护法律制度建设的根本目标是保障国家生态安全，具体目标是禁止可能威胁生态系统稳定的各类土地利用活动，提高生态用地占国土面积的比例。建立生态用地保护法律制度，至少应当在立法中明确生态用地的定义、地位，规定生态用地利用规划制度、生态用地所有权制度、生态用地用途管制制度，建立生态用地管理体制。

三、建立、完善土地保护法律制度体系

生态文明理念向土地法制建设提出要求:在各项土地法律制度中体现“生态利益的法律保护”、“生态损害的法律规制”、“生态保护法律责任”、“生态系统管理”等内容，建立、完善我国的土地保护法律制度体系。

(一)当代资源与生态保护的基本法理

土地的生态属性决定了土地可以向个体人和群体人的生存、发展空间提供不可或缺的生态功能，为自然人、法人和国家创造生态产品。生态系统对人的有用性，在法学上被赋予“生态利益”的概念。近半个世纪以来，在应对不断发生的生态损害的过程中，当代法律开始视生态利益为法益。然而，由于生态利益的公共性、主体不特定性及其尚未实现向实体权利转化等特点，传统法对生态利益的保护、救济有着无法克服的局限，业已存在的权利保障体系无法对所有人共享的生态利益提供有效的保护与救济。［17］生态利益保护与生态利益衡平的法律保障，可谓法律和法学中既新又难的题目。生态利益得不到有效保护，就有可能引起突发事故型生态损害或造成蓄积型生态损害，而这正是生态损害法律问题日益突出的“症结”。

就土地保护而言，凝结于土地之上的生态利益，在与土地所能带来的经济利益发生冲突时，通常难以抗衡经济利益。将生态利益法律保护贯穿于土地法制建设的各项制度中，是防范土地生态损害的根本途径。前文主张，在以《土地管理法》为基本法的土地法制体系中，立法目的中应明确宣示“保护土地的生态功能”;而在土地用途管制制度中应确立新的土地用途——“生态用地”，并考虑建立生态用地保护法律制度。这些规定和专门制度固然重要，却不足以实现生态利益的法律保护。这是因为，生态利益在多元利益冲突中处于弱势地位以至于易受损害的现状，并非仅靠宣示性的规定和生态保护法律关系的建立就可改变利益格局。立法者所预设的、理想的行为目标模式——法律关系各主体依法履行其义务，行使其权利——不可避免其被破坏的后果，即出现法律关系的失衡甚至破裂，这时就必须考虑法律关系的重建，使其回复公平、正义的状态。反映到法制建设中，就是要建立、完善生态利益保护的法律责任。为落实生态利益保护的法律责任，不仅要完善司法救济之途，还应当建立生态系统管理制度。通过行政力量提前介入，预防生态损害，并顺应生态规律的要求对利用、管理该生态系统的公权力行为与私益行为予以法律规制，完善“权利—权力”的关联与制约关系，使有关主体共享的生态利益得到维护或救济。

以生态利益的法律保护为核心，通过确立生态保护法律责任、实施生态系统管理，综合预防和救济生态损害，是当代资源与生态保护法的基本法理。其为建立、完善土地保护法律制度体系提供了法理支持。

(二)土地保护法律制度体系的应有内容

土地保护法律制度体系中包括三类制度:(1)土地利用的调查与规划制度，构成土地保护法制的基础;(2)土地利用的控制制度，构成土地保护法制的主体内容;(3)土地权利保护制度，其为土地保护法制的重要补充。

加强土地调控，实施严格的土地保护制度，迫切需要真实、准确的土地数据。我国提出要建立全国土地管理信息系统，为此应建立、完善土地调查、土地统计、土地登记、土地评价等制度。土地调查是对土地数据的获取，土地统计则是对土地数据的分析，土地登记的意义在于“整理地籍，确定产权，便利交易转移，保证土地税费公平负担，以及推进土地政策等。”［18］土地评价是对土地分等定级与估价。这些基础性工作是编制土地利用总体规划的依据，也是实行土地用途管制制度的基础。

土地利用的控制制度以土地用途管制制度为核心，还包括城乡一体化土地集约节约制度、建设用地总量控制制度、耕地总量动态平衡制度、生态用地保护制度、土地复垦制度。实行用途管制制度，土地利用总体规划制度是依据，土地用途分区制度是基础，农用地转批制度是关键，切实保护耕地制度是核心，控制建设用地总量是重要途径，土地整理和复垦制度是重要措施，执法监督和法律责任制度是重要保障。

如何在有限的土地资源条件下，合理配置城乡生产、生活所需土地，保证土地资源的永续利用，是我国推进城乡一体化进程中面临的首要问题。在推进我国城乡一体化的进程中，土地用途管制应当以统一的城乡规划和土地利用总体规划为依据，对农用地、建设用地、未利用地、生态用地采取不同的管制措施。对于农用地的管制，要落实农用地转批制度，防止建设用地对农用地的不合理侵占，维持现有农用地的数量和质量。对耕地、园地、林地、牧草地以及其他农用地也应当采取专门的管制。其中，对耕地采取最严格的保护制度，18亿亩耕地红线不得突破，严格落实占补平衡原则，注重土地整理和复垦，切实维护国家粮食安全。对于建设用地的管制，要树立总量控制的观念，完善建设用地总量控制制度，注重内部挖潜，提高建设用地利用效率，严格依据土地利用总体规划统筹安排对农用地、生态用地的征占。对于未利用地的管制，应当树立生态保护的观念，对其开发和利用进行较为全面的可行性分析和环境影响评价。最后，也是最关键的是，从非耕农用地和未利用地中划分出新的、独立的土地用途类型，即生态用地，专门用于保护这类土地所承载的、给予国家和全体公民、法人共享的生态利益。

为优化土地的资源配置，避免土地的浪费和损害，应使土地资源通过市场配置到达最适合利用兼顾保护某块土地的使用者手中，并通过土地利用的权利保护制度维护土地使用权人的合法权益，调动其合理利用、有效保护土地的积极性。土地利用的权利保护制度包括国有土地有偿使用制度、集体土地保护制度、土地征收制度、土地税收制度。其中，土地征收实指土地由集体到国有的过程，它是集体土地所有权保护的有力制度。而土地税收制度是指国家作为土地所有人对土地使用者进行的征税，是对国家土地所有权的保护。

要提高土地利用效率，并保持土地生态的可持续发展，应当消解我国土地利用的权利保护制度的弊端。例如，在承认集体土地物权化的前提下，探索集体土地资本化的方式，规范集体土地使用权的流转，使农民可以分享土地增值收益，提高土地利用率;探索国有建设用地新的供应方式，逐步打破城乡二元土地供应模式，建立城乡一体的土地交易市场。

建立和完善高效、精简的土地管理体制直接影响土地资源的有效利用与保护，是土地管理和保护过程中必须高度重视的问题。从2004年开始，中央政府对国土资源管理体制实施重大改革，在全国实行省以下土地垂直管理体制。新的管理体制的诞生，明确了土地监管的权限范围，地方政府的角色转变了，可以让各级土地监管部门轻装上阵，也理顺了当地政府与国土资源管理部门之间错综复杂的关系，从而使土地管理进入一个有序合理的轨道。当前，在生态文明理念指引下，土地法制建设应当进一步遵循系统管理的基本要求，建立起国土资源部门主管多部门协作，自上而下的综合管理体制。(如下图)［19］

在生态用地的管理和保护中，应当将国土资源部门作为基本的管理机构，从中央到地方建立国、省、市、县四级管理体制。具体来说，在国土资源部设立生态用地保护司，将其作为全国生态用地管理的最高管理机构，负责全国范围内生态用地管理与保护的基本事宜。在省、市、县的国土资源管理部门中设立相应的生态用地办公室，专门负责具体的生态用地管理与保护工作。

生态用地管理是一项综合、复杂的工作，既需要与城建、环保、规划等各个部门的规划相协调，又需要林业、水利等其他部门的配合与协助，这就要求理顺国土资源部门和其他部门的关系。在制定生态用地管理和保护的具体政策时，应该注意和国家、区域的环境保护政策及土地政策保持一致。在编制生态用地规划时，应该以国家、区域的总体建设规划及环境保护规划为指导。由国土资源部门负责编制和实施生态用地规划、生态用地调查和监测等工作;林业、水利、渔业等部门则根据规划，确保生态用地实现维持和改善生态环境的目的。

法律责任体系的构建与完善，是法律制度建设的重点问题。为土地保护法律制度设计、建立一个完善的法律责任体系，从立法上为各种破坏土地的行为规定相应的法律责任，直接影响土地法律制度的执行效果。我国《土地管理法》在土地生态破坏行为法律责任的规定上仍是空白，土地破坏行为对土地保护造成损害后应该承担怎样的法律责任，法律尚未做出规定。我们认为，完善土地保护法律制度的法律责任体系应当考虑以下方面:

第一，加强立法，就我国土地法律及相关法律中的法律义务设置相应的法律责任。(1)在新一轮《土地管理法》的修改过程中，全面、深入地思考我国生态用地法律制度的建设，在立法时，从法律权利、法律义务的分配，法律责任的设置等方面对生态用地法律制度做出较为全面的规定。(2)对我国环境保护单行法规中有关土地生态保护的法律义务，在法律责任中做出相应规定。加快修改《土地管理法实施细则》、《森林法实施细则》，并制定《草原法》实施细则，实现环境保护单行法规与其实施细则的衔接和配合。对于某些过于原则的法律规定，可通过修改法律、制定实施细则、实施条例等方式加以具体化，尤其是将各级人民政府对生态保护的法律责任具体化、明确化，建立各级政府环境保护目标责任制，并逐步成科学的考核、评估和奖惩机制。

第二，加大对生态用地违法犯罪行为的处罚力度。设置与其行为危害性相适应的法律责任，提高其违法犯罪行为的成本，才能有效遏制生态用地上发生的违法、犯罪。正确处理赔偿、行政处罚和刑罚三者的关系，加强三种法律责任的衔接与配合。(1)建立破坏生态用地行政责任追究制度。一方面，提高对破坏生态用地违法行为的罚款数额。在确立具体的罚款数额时，不仅要考虑被破坏的生态用地的经济价值，还要适当考虑违法行为所导致的土地生态效益的减损。另一方面，注意行政责任与刑事责任的整体配合。在对违法犯罪者处以罚款或罚金时，应当坚持恢复和补救优先原则，即规定犯罪者应先支付恢复和补救费用，然后再执行罚金刑。(2)对《刑法》的相关规定进行修改和补充。考虑到我国生态用地面临着严峻形势，应当加重对土地犯罪行为的处罚力度，尤其是对那些破坏生态林地、生态草地、湿地等具有特殊生态价值的土地资源等犯罪行为加重刑罚，增设破坏林地罪、破坏草地罪和破坏湿地罪等。另外，应当注意《刑法》与《土地管理法》等土地法律、法规之间的协调，实现法律之间的呼应与配合。

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