关于失地农民问题的研究

史琼

摘要：在城市化进程中，因为大量工业用地的需要，不可避免造成了失地农民群体的产生。他们是农村户口却失去了农田，处于一种边缘化的境地，因而造成生活工作出现了困难。本文概括地分析了造成失地农民问题的原因，并且给出了几点建议。希望失地农民在引起社会关注的同时，能采取有效的措施避免失地农民生活贫困的问题。

关键词：失地农民；贫困；原因；措施

在工业化过程中，尤其是在快速工业化、城市化过程中，农民的农业土地转化为非农业用地是不可避免的，任何一个国家都要经历这样的过程。农民失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体，因此我们给其一个特殊称谓——失地农民。

失地农民是指农民的土地被依法征收后，农业户口的家庭人均耕种面积少于0.3亩的统称为失地农民。

一、失地原因

1、自然因素

有一部分农民失去土地是因为一些自然因素的影响，并且因此失去的土地难以复原，农民以前耕种的土地已经不能在作为农业用地来使用。一般情况下，都是由于环境恶化导致农民失去土地，比如沙漠化、盐碱化造成的失地就很难靠农民自身的力量恢复。其中我国荒漠化土地面积为262.2万平方公里，占国土面积的27.4%，近4亿人口受到荒漠化的影响。

2、社会经济因素

我国现在处于快速发展阶段，工业化、城市化的速度都非常快，在这个过程中，农民的农业土地转化为非农业用地是不可避免的。一般情况下，农村基础设施建设、企业建设、公共水利设施是造成农民失地的主要原因，按照《全国土地利用总体规划提要》中提到的发展要求来看，2000年到2030年的30年间，我国占用的耕地将超过5450万亩，失地的农民将超过7800万。[7]本篇文章中讨论的失地农民主要是指因为社会经济因素而失去土地造成贫困的。

二、失地农民问题的原因

1、权利贫困

在征地的过程中，由于土地功能的改变一般来说都会使土地价值提升，征地方都应该给予失地农民可观的收益，毕竟土地对于农民来说是非常重要的，土地就是农民的就业岗位、经济基础和生活保障，是农民赖以生存的根基。[8]但是农民在失去其赖以生存的根本的时候并没有得到相应补偿，并不是征地方没有能力支付给农民，而是资源在分配时出现了问题。之所以会出现资源分配不均的问题，是因为农民权利的缺失。征地农民贫困的根本原因是权利贫困。

虽然中国农村人口占了大多数，但是农民还是弱势群体。因为农民的平均知识水平文化程度偏低，有规模的农民组织稀缺导致农民在维护自身权益时力不从心。在征地过程中，失地农民的经济权、就业权、财产权、政治权都不同程度的受到了影响，权利得不到很好的保障甚至于不能行使，这就严重的损害了失地农民的利益。

在征地过程中，失地农民权利的贫困主要体现在以下两个方面：

（1）农民政治权利的贫困

政治权利是公民权利的重要组成部分。在历届全国人民代表大会上，农民代表的人数与其人口总数不成正比，农民人口在全国人口的80%左右，而人民代表大会中的农民代表却非常少，农民不能更好地行使自己的权利，不能有效表达自己的意愿。

失地农民在参与征地过程中政治权利得到发挥得非常有限。在征地过程中，失地农民很难参与到整个征地的决策过程，尤其是征地费用的补偿问题更是难以有自己的表决权。多数情况下，农民都是在领导作出决策后被告知。农民是与被征用的土地关系最紧密的群体，却没有权利表达自己的意愿，缺乏参与权，滋生了官员与征地方通过损害农民的利益来满足私欲。

（2）农民土地财产权利的贫困

我国土地所有权是归农村集体所有，农村集体应该具有使用、占有、处理和收益等权利。但在征地过程中，土地的决策权都是当地政府做主导，农民集体所有权形同虚设，农村集体不能有效保护农民的土地使用权、处分权和收益权。同时，农民个体是农村集体的组成部分，该享有集体的权利，并且农民拥有土地的使用权，农民个体对于土地使用权的转让具有决策权，可是在实际征地过程中，往往不是这样的，失地农民的决策权收到损害的同时经济补偿标准也非常低。

总体说来，土地的所有权不明晰，农民个人既是集体财产的所有者，又不是集体财产的所有者，导致农民维权的困难，使失地农民在维护土地财产权利时难以有法可依。

2、征地补偿标准不合理

失地农民在被征地以后，会得到一定的货币补偿。但是由于相关法律的不完善，导致征地过程难以规范，农民很难用法律武器来维护自己的利益。我国没有一部专门的法律来规范土地征收的全部过程，而土地征收补偿可以说是在农民失去土地后最重要的生活收入来源，对土地征收补偿标准的规范就显得尤为重要。征地补偿标准不合理是农民贫困的重要原因。

我国现行土地征用补偿标准是依据《中华人民共和国土地管理法》四十七条规定，“土地补偿费和安置补助费均按照土地被征收前三年平均年产值补偿，且二者之和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”我国的土地补偿仅仅是以耕地的原有用途所创造的价值作为补偿的标准，即使补偿给农民的金额是平均产值的30倍，仍不足以使失地农民保持原有的生活水平，而许多地方在计算补偿费用时普遍取法定补偿标准的最低限，有的甚至低于法定标准，这样严重影响失地农民的正常生活，导致一部分失地农民贫困化。[5]我国的土地补偿办法还忽略了土地自身的价值以及土地被征用后的增值部分，这些问题都导致农民在失去赖以生存的土地以后并没有得到合理的补偿，加上法律监督机制的不健全，缺乏责任的规范和制裁办法，这一系列制度的不完善就会使地方政府和征地方以不正当手段从中获取利益。

3、补偿方式单一

虽然在政策上规定了多种的安置方式，但是近年来90%以上的建设项目用地补偿方式都采用的是货币补偿。根据上文，货币补偿措施本身存在一定的不完善，方式的单一使很多失地农民成为无地、无岗、无低保的“三无”农民。[9]

在实际的征地补偿中也有招工安置的方式，但是由于安置的岗位与农民实际能力脱节，满足安置岗位要求的失地农民非常少。而在就业市场中的岗位要求更高，失地农民本来擅长的农活技术在很多单位没有用武之地。失地农民平均学历较低，掌握的技术也比较单一，加上对就业市场信息的不了解，在就业过程中备受冷落。失地农民再就业的问题非常严峻，没有新的职业只有一次性的补偿金，失地农民就难以保障能解决温饱的生活水平，很容易出现返贫。

三、改善失地农民现状的措施

1、完善相关法律，从根本上保障农民权益

实现征地过程的规范化，首先就需要制定完善的法律法规。通过法律法规来规范征地的整个过程，包括规范可以进行征地的项目范围、征地合同订立的内容、征地补偿的标准以及征地结束后对失地农民的社会保障制度。尽可能的使法律完善能够减少征地纠纷，保护农民和征地方双方利益，尤其是失地农民作为弱势群体在权益受到侵害的时候，能够有法可依。因为失地农民的特殊性，有必要设立一些公共机构为失地农民提供相关的法律援助，帮助失地农民运用法律武器维护自身权益。

同时，国家有关部门应该下设监管部门对整个征地过程依法进行监督并且对征地的结果负责。

2、提供征地补偿标准，直接让失地农民受益

土地补偿金作为目前失地农民土地被征收后接受的主要补偿收入，它的标准制定对于失地农民来说非常重要。

在十八大报告的《推动城乡发展一体化》内容中专门提到了“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。这是征地制度改革的内容首次写进党代会报告，由此可见征地制度的改革已经到了势在必行的阶段，而改革的重点也在征地补偿方面。根据国务院发展研究中心发布的调查结果显示，征地之后，土地增值部分在收益分配过程中，投资者取得的收益占40%-50%，地方政府拿走了20%-30%，村级组织留下了25%-30%，农民最终拿到的补偿款只占到整个土地增值收益的5%-10%，在征地过程中，损失最大的却是得到补偿款最少的农民。

提高征地补偿是对失地农民最直接的帮扶，在制定相关征地补偿标准的时候，要综合考虑各方面因素，不仅是将土地征用前的经济价值，还要考虑土地的增值部分分配比例、区位因素、土地的等级质量以及当地经济发展水平和最低生活保障水平，如果情况特殊，还应该考虑到给予失地农民相当数量的安置补助费。在计算征地补偿费用过程中，考虑的因素越是完善，就能更有效的保护被征地农民的合法权益和长远生计，也能更好地实现社会和谐。

3、补偿方式多样化，满足不同需求

一次性的货币补偿作为主要的补偿方式，在实施过程中比较简单方便，但是不能很好的保障失地农民的长远发展。农民在一定程度上处于弱势，由于知识水平的有限，很难做出合理长远的规划。同时，社会上也有一定歧视农民的问题。当失地农民失去了土地就失去了就业和基本的社会保障，这些问题就不单单靠货币补偿能解决。政府需要将就业技能培训、土地入股、参股合作经营、留地安置、社保安置等多种补偿合理运用，保障失地农民的长远发展。

比如，对失地农民可以按年龄阶段施行除了一定的货币补偿以外的多种补偿措施。[11]对男40周岁、女30周岁以下的失地农民，主要鼓励其再就业，并且采取一定的措施帮助其再就业，为他们提供一些技能培训或者合适的就业岗位。对男40到60周岁、女30到50周岁的失地农民，可以提供一定的简单岗位帮助他们就业，也可以采用留地安置的方式让他们重操就业，发挥他们的特长；同时，要保障这一年龄阶段的失地农民享受到优惠的医疗保险和社会保险。对男60周岁、女50周岁以上超过劳动年龄阶段以及一些失去劳动能力的失地农民，主要做好社保工作，为他们提供基本养老保险和基本医疗保险。这样将“授之以鱼”和“授之以渔”这两种不同类型的补偿措施相结合，既保证了农民当下的生活不会因为失去土地而窘迫，也能保障失地农民的长远发展。

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