我国高速公路投融资风险防范与体制改革思考

王 治，刘苾兰

（长沙理工大学 经济与管理学院，湖南 长沙 410114）

一、我国高速公路建设面临的投融资风险

近年来，我国高速公路里程持续增长。截止2011年底，全国高速公路通车里程达8.49万公里，比上年末增加1.08万公里。与此同时，我国高速公路融资的压力也越来越大，面临的投融资风险也越来越突出。

1.受政策影响较大。当前我国高速公路项目建设受政府获准、财税政策和货币政策影响较大。首先，在我国，对于有政府投资类项目，相应的政府审批手续复杂，如果不能及时获得政府对项目的授权和许可批准，整个项目便有可能面临工期拖延、成本增加等风险。其次，财税政策的变化往往会对高速公路项目的融资产生较大影响。如2009年正式实施的燃油税费改革，使得地方政府筹集公路建设资金的压力增大。一方面，改革后形成的交通资金是财政资金，不能再为公路建设贷款做担保；另一方面，替代公路养路费等六费的燃油消费税由中央财政通过转移支付分配给地方，地方交通主管部门在银行只能开设“零余额账户”，不再存有大量货币资金，削弱了从银行融资的基础。［1］此外，税费改革后，养路费超收分成资金没有了，市、县级地方配套资金面临更大的筹措压力。再次，为抑制通货膨胀，国家实施稳健的货币政策，连续加息上调存款准备金率，银行信贷规模不断紧缩，高速公路建设面临巨大的融资压力，许多已签订的贷款协议和信贷额度无法执行。从资金到位率来看，2011年公路行业新开工项目资金到位率为67%，比2010年下降15个百分点。其中，三季度国内信贷资金到位率仅为16%，去年同期是35%。

2.面临较高的完工风险。由于项目建设规划、初期勘察资料不够翔实和准确，设计或施工方案不够合理，工程事故和项目变更不断出现，资金不到位，成本超支，项目发起人和承包商的技术能力和组织管理水平欠缺等原因，使得高速公路建设项目无法完工、延期完工或者完工后无法达到预期的运营标准。我国高速公路网建设采取“统一规划，以省为主”，虽然调动了各地方的建设积极性，但是各省建设高速公路时，都会以本省省会为中心来考虑，一些纳入国家高速公路网的省际间贯通项目可能会被搁置。交通运输部2009年的一项调查表明，我国高速公路网中“断头路”就达6130公里，其中东部地区占23%，中部地区占14%，西部地区占63%。2011年下半年以来，已有多条高速公路因资金短缺而停工或半停工，不仅延误了工期，而且因拖欠农民工工资而引发社会问题。

3.受市场风险影响较大。主要表现为高速公路建设项目受市场因素影响，建设维护成本上升，建成后车流量少，使得其入不敷出，亏损运营。近年来随着我国高速公路建设逐步向丘陵、山区推进，隧道、桥梁明显增多，施工难度不断加大，工程造价也随之上升。如广东省2011年新建的4600公里高速公路都途经山区，项目成本达每公里1.1亿元。中西部项目的建设成本则更高，如藏区高速公路建设，据川高速概算其成本高达1.3亿－1.5亿元每公里。“十二五”期间我国在建或新建的多条高速公路均通向“山高路远坑深”的地区，投资成本高。此外，许多高速公路特别是新建项目建成后车流量少，亏损严重。根据交通运输部对全国30个省份收费公路摸底调查结果，2010年全国高速公路收费总额为2386.28亿元，当年还贷总额为1451亿元，扣除养护支出、运营管理支出、税费支出、折旧或摊销、其他支出等各项支出后，总计亏损282.68亿元。

4.面临较高的偿债风险。目前，我国正处于新一轮的高速公路建设投资高峰期，“九五”、“十五”时期公路建设贷款已开始进入还贷期，使得公路交通建设部门近期还贷压力很大。加上近年来原材料价格上涨、建设成本提高，后续建成项目的交通流量下降，一些项目已经出现了偿债困难的情况，甚至已形成不良贷款，这在一定程度上也加大了银行系统的金融风险。2011年审计署发布的《全国地方政府性债务审计结果》显示，部分地区的高速公路处于建设期和运营初期，其收费收入不足以偿还债务本息，主要依靠举借新债偿还，全国高速公路的政府负有担保责任的债务和其他相关债务借新还旧率达54.64%。［2］2010年，全国高速公路累计债务余额为1.879万亿元，而当年全国高速公路收费总额为2386.28亿元，收费额绝大部分用于还贷。高速公路需要通过收费来偿还贷款，而高额收费会加大运输成本，直接后果是使“超载问题”愈演愈烈，超载又使高速公路的维护成本大大增加，也加大了偿还银行贷款的难度。

5.经营与维护风险较高。在高速公路项目的运营维护过程中，由于运营管理模式的选择不当、专业人员的技术能力和经营管理水平不够等原因，出现国有资产流失、设备使用不当、服务质量低劣、车流量和收入下降、维护费用增加等经营风险。我国把收费公路划分为政府还贷和经营性公路。两种公路有着不同收费年限，政府还贷公路收费最长不得超过15年，中西部地区的政府还贷公路收费期限最长不得超过20年，经营性公路则分别为25年和30年。这种分类管理方式使得许多政府还贷公路在收费期限将至时，采取经营权转让等办法使之成为经营性公路，从而延长收费年限，由此引发了税收征管、权益分配、权力寻租、国有资产流失等问题。表现为：一是用银行贷款抵顶转让金。受让方以被转让公路作质押取得银行贷款，这不仅未达到吸引社会资金参与公路建设的目的，而且让一些单位以较低的代价控制了巨额公路国有资产，并从中获取巨额利益。二是经营权转让程序不合规。一些项目招投标流于形式，不经评估或压低转让价格等对外转让，造成国有资产损失。再就是部分高速公路过路费的收取不规范，特别是长途客运车辆和长途货运物流集装箱卡车收费流失较为严重。

6.环境保护风险更加严重。我国高速公路大规模建设对环境产生了一定影响，特别是大量土地资源被违规征用或闲置。2008年审计署公布的《18个省市收费公路建设运营管理情况审计调查结果》显示，17个省（市）667个收费公路项目，共征用土地272万亩，其中违规审批，未经批准占用，以绿化及服务区建设等名义多征占和闲置土地达96.2万亩，占征用总量的35%。且多数项目未按照“占一补一”原则补偿占地数量，地方政府越权审批立项和征用土地。这种超越资源承受能力发展公路的做法，不利于地方经济可持续发展。［3］而近年来因高速公路停工导致大量农田荒废。

二、我国高速公路投融资风险根源于投融资体制改革滞后

经过了20多年的投资体制改革，我国高速公路已基本形成了“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”的投融资体制特点，投融资模式也在不断创新和完善。但制约投融资体制改革的体制障碍依然存在，新的投资调控体系尚未完全建立，行政力量干预投资的现象仍然存在，与之相配套的政策法规尚未完善，与投资相关的各个管理部门职能划分模糊不清，投资领域尚缺乏严格的责任约束等，［4］由此引发了当前我国高速公路建设较高的投融资风险。

1.民间资本进退机制亟待完善

尽管我国出台了一系列政策鼓励私人资本投资公路基础设施建设，但仍然存在着制约民间投资进入的“玻璃门”或“弹簧门”问题，如收费年限、捆绑招标等，再加上审批程序复杂时间长、进入条件苛刻，严重阻碍了民间资本进入高速公路建设领域。同时，一些地方政府为筹集建设资金，将一些效益好的高速公路项目转让给私人投资者经营，却没有对其合理投资回报加以限制，致使投资者攫取大量的超额利润，损害公共利益。于是又引发政府对民营资本进入高速公路建设领域的担忧，如2008年3月，上海市出台公文规定，上海的高速公路将不再面向社会招商建设经营性的公路，全部改为政府收费还贷公路。因此，现行投融资体制的行政垄断和封闭性使得民间资本进退高速公路建设领域存在较大障碍，社会资本对公路的融资作用有限。并在一定程度上排斥了资本和产权交易市场的作用，不同项目和企业之间的资产兼并、重组、收购和回购等障碍重重，股权的转让与变现十分困难。这样的资产经营水平必然会降低初始投资的收益率，而且不能有效地“盘活存量、形成增量”，实现“投入－运营－退出－再投入”的投融资良性循环。

2.资金来源结构仍较单一，银行贷款比例过高

从建设资金构成结构来看，我国公路建设资金主要由四部分构成：国家投资、国内贷款、利用外资、自筹资金。虽然银行贷款、资本市场发行股票和债券、转让经营权、BOT等多种融资方式应用越来越多，但总体结构比例并不合理。一是国家财政的投入偏少。我国公路建设资金中的国家投资来自国家预算内资金和车购税，其中主要来自于车购税。表1显示，2006年国家投资只占到位资金的10.5%，其中车购税占到位资金的9%，2011年国家投资占到位资金的比例提高到20.2%，其中车购税占到位资金的18.6%。但与美国等发达国家相比仍存在较大差距（见表2）。美国联邦政府及州政府的资金投入约占公路建设全部资金的88%，由中央政府资助地方建设，建成后交地方管理，采取9：1的比例资助各州建立高速公路。［5］我国地方自筹占了较高比例，2011年地方自筹占到位资金的比例为31.5%。税费改革使地方政府筹集公路建设资金面临更大压力。二是银行贷款比例过高。截止2010年底，全国30个省份高速公路建设投入的银行贷款总额占累计投资总额的比重达到66%。由于高速公路本身就存在着建设期限长，收益滞后的特点，这就使得高速公路面临较高的偿债风险。三是利用外资比例低且呈逐年下降的趋势。2006年外资占公路建设到位资金的比重为0.9%，到2011年这一比例下降到0.5%。

3.项目运行机制欠规范，建设运营管理主体不明确

我国高速公路运营管理模式大致可分为两种类型：一类是事业型管理模式。即集高速公路建设、养护、管理于一体，高速公路管理局为事业单位，直属交通运输厅管理，目前我国大多数省份收费还贷型的高速公路管理属于这种模式。随着高速公路建设管理任务日益繁重，高管局肩负建设和管理两大重任，势必影响管理效率和管理质量。并且由于投资决策权、经营权和所有权相对集中，缺乏投资风险和竞争压力，导致管理单位内部机制缺乏活力，难以建立起投资风险机制和责任约束机制，在一定程度上形成了“重建轻管”、“建管脱节”的局面，不利于及早收回投资。另一类是企业型管理模式。我国经营型高速公路的管理属于这种模式，一般采取高速公路集团公司形式，即在政府监督下，组建高速公路公司负责筹资、建设、经营管理。这种公司一般是对高速公路管理局进行集团化改制后所形成的国有独资有限责任公司，而原有的各路段收费经营公司则成为这类公司的子公司。但这种“一路一公司”容易导致多头经营，缺乏统一管理，造成规章标准不一、宽严不准、松紧失当，各高速公路公司自行管理，自成体系，重复配置，造成浪费。

表1 2006－2011年我国公路建设到位资金来源构成

4.规划实施缺少制度保障，法规政策有待完善

在国家高速公路网规划中，并没有十分清晰地划分中央与地方的权责，中央政府对国家高速公路投资的标准、方式没有统一。在规划实施中，国家高速公路与地方高速公路的建设时序、资金支持、线位选择等方面时常出现冲突。此外，我国公路投融资法律法规还有很大的完善空间。我国目前仅有《公路法》、《公路经营权有偿转让管理办法》、《收费公路管理条例》和一些由部门颁布的专项政策规定，还没有形成－套完整的公路投融资政策法律体系，这就导致了在实际操作中缺乏政策性指导以及法律的保障。一是法律法规一些原则性陈述缺乏相应的实施性规定。二是存在法律空白，高速公路建设缺乏稳定可持续的财务基础。一些公开上市或转让给私人企业的高速公路，虽然投资成本早已收回并取得了巨额利润，但是现有法规既难以约束其降低标准或停止收费，又使行业统贷统还丧失了财务基础。三是法律法规条文之间存在不一致。统贷统还是提高高速公路还款能力、降低债务风险、提高融资能力的重要工具。但《收费公路管理条例》没有提出实施统贷统还的操作措施，相反是限制了这一做法。条例强化了按照单个项目、单个站点核定收费期限的原则，这就使得地方政府在安排高速公路建设资金时难以做到以丰补歉，偏远地区、车流量低的路段面临较高的债务风险。［6］

三、改革高速公路投融资体制防范投融资风险的政策建议

1.大力推行特许经营制，积极吸引民间资本进入高速公路建设领域

当前应通过国家政策的支持，大力推行特许经营制，吸引民间资本进入高速公路建设领域。一是通过政府补助的方式使财务效益不好的项目对民间资本具有吸引力，同时也可以一定程度缓解民营资本“进门难”的问题。如北京地铁四号线建设就已经采用了这种方式并取得了不错的效果。该项目总投资153亿元人民币，其中政府投资107亿元的土建工程，项目公司投资46亿元的设备购置。二是可以适当延长一些财务效益不好的高速公路的收费期限，尤其是在偏远地区。如美国有的特许经营道路的期限长达99年，我国可借鉴此类方法吸引资金投入到高速公路建设。同时政府也要制定相关的法律法规，既要保护国家与社会公众的利益，又要使投资者有利可图。

2.建立公路建设专项资金，多种融资方式并存，形成稳定的高速公路建设资金来源

国外高速公路建设和养护资金的来源主要是通过公路税收建立专门基金、发行债券和公路收费。［8］我国公路建设的专项资金仅来源于车辆购置税这一税种，很难保证公路建设的资金需求。可以适当的扩大公路建设专项基金的来源：一是借鉴国外公路税种设计，适当降低购置环节的税费，完善保有和使用环节的税种，如车胎税、重车使用税、行驶里程税等，从而构建起多税种的公路税收体系，增强政府对高速公路的投资能力。二是可将一些和公路发展联系紧密的税种如汽车配件销售税、土地增值税等也纳入到专项基金中，为公路建设提供稳定的资金收入。三是开辟新能源的税种来弥补资金缺口。

表2 中美公路建设资金对比

充分利用发行公路债券融资方式。当前一是要保持一定比例国债资金的投入，提高公路项目的融资能力及带动社会资金向公路建设的集中。二是为保证地方配套资金及时足额到位，地方政府在当年财力不足的情况下，可以适度发行公路建设债券，募集的资金用途只能是国家财政投资地方项目的配套工程，实现地方财政与中央投资项目的同步配套。

推进收费公路资产证券化。通过资产证券化可吸引中小投资者和国外资金进入高速公路行业。国家应该加快资产证券化融资的立法工作，规范各主体的行为，使资产证券化操作有法可依、有章可循，为资产证券化融资提供法律保障。

建立公路产业投资基金。公路产业基金应由政府设立的特定部门作为国有资产的代表进行控股，同时广泛吸纳包括保险基金在内的机构投资者和社会资金投资于公路建设。因其具有专家理财的特点，可以避免项目投资的盲目性和重复性。并且使用公路产业投资基金在项目建设中不必集中偿还大量本息，有利于降低项目的负债率，达到降低项目融资成本的目的。

3.实行“投资、建设、运营、监管”四分开，明确管理主体和层级间职责

我国高速公路项目建设往往投资、建设、运营甚至监管不分，这种项目运作体制不利于专业分工，容易造成效率低下。因此，要将项目建设的四个环节分开，对于投资，建设和运营三个环节，以公司的形式存在，明确各自的责、权、利。监管环节由政府行使，投资、建设和运营环节分开运作后，有利于政府监管和开展资本经营，如进行经营权转让等。通过深化改革、加快改制，加速高速公路由“收费还贷型”向“企业经营型”转变，最终形成以政府宏观调控、专门机构管理、企业特许经营的模式。高速公路管理局应作为专业管理机构具体实施对高速公路的行业管理。主要贯彻落实国家宏观产业政策方针和规划、法律法规、技术标准和规范。高速公路管理局应担当政府管制者的角色，从市场准入、市场结构、收费标准、投资预算、服务质量等方面对高速公路经营企业的经营活动进行干预和指导，从而达到维护社会效益的目的。通过业主招标制、特许经营制、养护公司制等措施的实施，在高速公路建设、运营、养护等领域充分开展竞争，最大限度地发挥市场机制对高速公路行业调控的作用，从而实现高速公路行业“人、财、物”的有效配置和充分利用。

4.加强政府宏观调控，完善我国公路建设领域的法律体系

高速公路网作为重要的基础设施归国家所有，由国家进行统一规划和宏观管理，而不论其由谁出资建设。其中，国家重要干线公路的规划，相关法律、规范、发展政策等的制定，以及管理机构的授权由国家交通主管部门组织实施。从体制机制建设给予资金、审批相应的制度保障，确保国家高速公路网规划目标有序、如期地实现。随着省管县体制的推进，应落实各级地方政府的建设主体责任，明确干线公路建设的职责分工。修订完善公路投融资法律法规，提高其可实施性。在《公路法》的基础上，出台一些相关法律法规，在遵循灵活、适宜的原则下允许各地方政府根据本地区实际情况制定符合实际的地方性法规及融资政策，充分发挥地方积极性，确保公路事业的发展。完善高速公路定价机制，建立收费标准动态调整机制，从而能够及时调整使用者的通行费负担，提高消费者对收费公路的接受度。在项目招标方案中明确风险分担机制和超常收益的分配机制，并通过相应的治理安排，给特定条件下调整经营期限、收费标准和处置风险、收益留下一定的灵活性，以平衡投资方、政府和公众的利益，减少利益失衡带来的资源浪费。

［1］郭建生.公路建设投融资机制的思考［J］.交通财会，2010（6）：25－29.

［2］审计署.全国地方政府性债务审计结果［R］.中华人民共和国审计署审计结果公告，2011年第35号.

［3］审计署.18个省市收费公路建设运营管理情况审计调查结果［R］.中华人民共和国审计署审计结果公告，2008年第2号.

［4］张世文，刘小明.我国高速公路投融资体制改革实施效果评述［J］.综合运输，2008（6）：26－30.

［5］刘瑞波，赵宁.欧美国家高速公路融资模式及其借鉴［J］.世界经济与政治论坛，2008（4）：119－124.

［6］聂育仁，董静.我国高速公路投融资：存在问题和原因分析［J］.新金融界，2009（1）：57－59.

［7］王译，周国光.中国公路建设投融资体制思考［J］.社会科学家，2011（8）：55－58.

［8］申燕.美国公路税收的发展趋势和对我国的启示［J］.改革与战略，2010（3）：164－166.