检察官起诉裁量权的外部控制及其反思

摘要：在国际刑事诉讼中，检察官起诉裁量权的外部控制不可或缺，而单纯的外部控制却凸显范围有限、效果不佳、成本高昂等局限与不足。与单纯的外部控制相比，内部控制具有主动性、自律性的特点，且这种内部监督和控制的限度还与国际刑事法治的境界相契合。在当前检察官的起诉裁量权广泛存在且业已渗入非缔约国司法领域的情况下，只有将基于内外因辩证关系原理指导下的双重控制有机结合起来，才能防范裁量权滥用，促进实现裁量正义，保证国际刑事诉讼中检察官裁量权的公正行使。

关键词：起诉裁量权；外部控制；内部控制；裁量权改革；监督制约

中图分类号：DF979

文献标识码：A

无论在国内还是国际的刑事诉讼中，检察官都发挥着关键和重要的作用，尤其作为国际司法机制启动者的检察官更是如此。然而，国际检察官在起诉方面的巨大权力令不少国家顾虑重重，其起诉裁量权的滥用现象在实践中依然存在，且随着常设国际刑事法院管辖权的拓展，非缔约国对这种权力消极作用的担忧日益加重。继首例关涉非缔约国的“苏丹总统案”与检察官自行启动的“肯尼亚诉案”之后，检察官诉穆阿迈尔·卡扎菲等人的“利比亚总统案”再次警示我们：必须切实解决起诉裁量权的控制和约束问题。因此，如何有效制约这种权力以实现裁量正义，就成为当前国际刑事法治建设的一大难题。鉴于单纯的外部控制远不能满足治理其滥用的现实需求，当下理性呼唤内部控制的声音逐渐增多，但它究竟能否担起重任，发挥促进裁量正义与防范权力滥用的有益补充作用呢？面对起诉裁量权频频入侵的潜在危机，中国将采取怎样的和平对策来捍卫其司法主权？这些问题都需要谨慎分析与思考。

检察官在国际刑事诉讼中占有重要地位，“内外兼修、双重控制”对其权力的正当行使具有必要性和实践性。本文在反思国际刑事诉讼中检察官外部控制问题的基础上，拟寻求弥补其不足的内部控制方案，以期对合理调控检察官的起诉裁量权、切实维护国际刑事法治以及有力推动中国的和平发展进程有所裨益与启迪。

一、检察官起诉裁量权的外部控制

起诉裁量权作为检察官的核心权力之一，专指检察官在审查起诉的过程中，对于符合法定起诉条件的犯罪案件，依法享有根据自己的认识和判断选择起诉与否的权力。依《牛津法律大辞典》的解释，裁量“在当时情况下应是正义、公正、正确、公平和合理的”，从而起诉裁量权须由检察官在法定范围内，本着公平、正义的理念行使。基于此，在国际刑事诉讼中，检察官起诉裁量权的外部控制不可或缺。这里的外部控制，限于非由检察官组织施加的、规范检察官外在行为的监督制约，与作为其自我约束和自身监督的内部控制相对。从现实主义的立场看待或审视其外部控制体系，除了联合国安理会的有关决议之外，国际刑事立法和司法制度也是对检察官从外部施加的主要控制力量和规范依据。

（一）立法控制

国际立法对检察官起诉裁量权的控制，素为现代国际刑事法的一项基本议题，蕴含着国际立法机关对其权力的某种关切。一般来说，国际刑法对起诉裁量权的立法控制，通过确认其在国际刑事诉讼中的范围、明确自由裁量的边界与规范其运行过程来实现。

1 确立起诉裁量权的基本范围

检察官行使起诉裁量权必须依据立法的明确授权，该原理延续了西方有关社会契约论的理论逻辑，据此，检察官公权行使的正当性之一，即在于国际立法的明确授权。

从国际司法机构的检察制度来看，常设国际刑事法院与国际军事法庭、国际性刑事法庭的起诉工作均由检察官独立负责，严格依照法定的授权范围和目的行使裁量权。作为法律渊源的《宪章》、《规约》、《程序与证据规则》已表明，只能依法起诉战争罪行的首要战犯、“1991年1月以来在前南斯拉夫境内犯下严重违反国际人道主义法罪行的人”，或者基于补充性原则，起诉2002年7月1日以来在已经批准或者加入《罗马规约》或者声称接受国际刑事法院管辖的国家和地区范围内实施种族灭绝罪、反人类罪、战争罪和侵略罪等最严重罪行者，等等。据此，检察官可根据案情轻重、可受理性和证据多寡及其质量等因素，作出是否起诉、修改指控、撤回起诉等重要决定，亦可考虑被告人的认罪表示，决定是否采用作为起诉优先政策的辩诉交易。首例辩诉交易案发生于1995年，前南国际刑庭从司法经济的角度，允许检察官与被告Erdermov-ic在审前或审中进行谈判，以前者撤销起诉、降格起诉或不予起诉为条件，换取后者的认罪答辩，从此该项制度在前南国际刑庭和卢旺达国际刑庭的实践中开始施行。可见，国际检察官的起诉裁量权范围甚为广泛，包括却不限于起诉与否、起诉罪名与数量、何时起诉和起诉对象等方面。但随着此项权力内涵与外延的不断扩展，国际刑事法院检察官的涉诉目标可能波及世界各国，尤其基于《罗马规约》第13条的安理会情势提交，对非缔约国也有相当的影响力。例如，引发热议的“苏丹总统案”和“利比亚总统案”，分别基于安理会第1593号决议、第1970号决议而被交给有关检察官处理。因此，权力如此扩张的国际检察官，更需要慎权并依法定授权范围行事，以达致司法公正之授权目的。

2 明确起诉裁量权的合理边界

若起诉裁量权的合理边界模糊不清，留给检察官酌定的潜在空间必然会大，反之亦然。正如美国法理学家波斯纳所言：“司法裁量权概念是一块空地或一个黑箱，当规则不够时，裁量权……只是问题的名字，无论你把裁量权想象得多么好，裁量权都会令法律职业界不安。”由此可见，明确检察官起诉裁量权的合理边界尤为必要，而国际刑事立法实践中界定其边界的方式有多种。以《罗马规约》第53条第2款第3项为例，它规定了检察官可酌定不起诉的理由之一，即“考虑到所有情况，包括犯罪的严重程度、被害人的利益、被控告的行为人的年龄或疾患，及其在被控告的犯罪中的作用，起诉无助于实现公正”。据此，立法者通过明示其酌定不起诉的理由，从否定意义上大幅消减了起诉的裁量范围，也特别强调其公正理念与实现公正之诉讼目的。因此，消解不必要的那部分权力，亦为立法控制的可行路径。

3 规范起诉裁量权的运行程序

国际刑事诉讼不仅关注法律的实体公正，还重视程序问题的解决与公正价值的实现。国内法学者曾认为，“程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置是为了限制恣意、专断和过度的裁量。”法学方法论大师卡尔·拉伦茨也阐释道：“只有当程序本身是以‘妥当’的程序原则为基础，换言之，只有当程序本身符合所谓的‘正当’程序的要求，它才能‘正当化’（以其固有的、规范性意义来理解）依该程序所作的决定。”实际上，国际刑事程序的宗旨之一，便应是促进检察官起诉裁量权的审慎运作和公正行使。为了实现这一功能，程序抗辩成为国际刑事证据规则的一项普遍要求。其特点是以普通法的对抗制为主，由检察官先传唤他的证人并提出证据，再通过控辩双方的交叉质证，来辨明其证言证据的可靠性，以此奠定其平等诉讼的正当性基础与三方共审证据的优势地位。“国际刑事法庭（院）的《证据和程序规则》基本上是在普通法系规则基础上制定的”，“尤其强调和重视程序和证据上的公正问题”。由于国际检察官承担的公诉任务十分繁重，如果我们试图避免其起诉裁量权的滥用，就必须使各方参与者以平等的机会行使诉权，通过控诉和反诘充分展示证据的证明效力。对此，国际社会已达成共识并制定了相应的规则，如控辩双方平等的权利、沉默权及控方披露无罪证据等，作为控制和引导权力运行的必要制度支撑，可资兑现“国际刑事法治”之“权利保障”要义。

（二）司法控制

针对检察官的起诉裁量问题，各国法学家多方论证其正当性基础，并基于宪法性分权、技能化检察、必要性管理与个别化司法等学说，形成了一套涵盖司法审查、分权制衡、法治原则与人权保障等诸多维度的严密理论支持体系。由此，无论各刑事司法机构的法律传统和法治发展水平如何，为严防起诉裁量权的不当行使招致侵犯人权的后果，都通过相关司法权的外部控制来加强预防和监督工作。

1 裁量权司法控制的法律基础

当代国际检察制度的创设，一方面通过控审分离的平衡机制，维系刑事司法独立和社会安全秩序；另一方面通过特殊的警检合一制度，保持了调查和起诉工作的承续性，从而促进司法效率的提高和诉讼便利。尤其是在调查取证和起诉方面，检察官被赋予极大的自由裁量权，这就需要相应的司法控制，使之步入法治化和规范化轨道。其中，承前启后的起诉裁量权是否受制于有效的司法监督，直接影响着辩方权益的保障水平和司法目标的实现程度。为了满足司法公正与人权保障之需，国际预审机制对起诉裁量权设定的司法监督较为全面，包括法官在检察官送交起诉书时审查证据等诸多方面，以便防范检察官在审查起诉阶段脱轨弄权，从而弥合警检合一制的消极影响与不利后果。因此，实行警检合一的国际刑事司法机构都强调对检察官起诉裁量权的合理控制，并设计了相关的审前司法监督制度来积极防范权力被滥用。

2 裁量权司法控制的基本架构

关于起诉裁量权司法控制的基本架构，具体含有如下几个要点：

首先，国际刑事诉讼中预审制度的设立，旨在发挥预审法官或者预审分庭对起诉等程序的司法监控，保障检察官起诉裁量权的有效、公正和独立行使，消除非缔约国对检察官诉讼地位可能不够独立的担忧。由于前南刑庭和卢旺达刑庭未设专门的预审分庭，在预审阶段对起诉裁量权的司法监控问题，只能由某审判庭的一名法官或者全体法官来处理。然而在国际刑事法院，《罗马规约》确立了预审分庭制度并使之发展完善，如第53条第3款就规定：预审分庭可复核检察官的不起诉决定，亦可要求其复议该决定。这与国际刑法的诉讼传统和法治理念正向相关，有利于预审法官与检察官之间的机制平衡和作用发挥，也有益于国际刑事诉讼中司法公正与人权保障的目标获得实现。

其次，审前确认指控程序的主要作用，在于加强预审分庭对刑事追诉的实质审查，防止检察官恣意滥用起诉裁量权，并为被告提供指控书内容以及影响诉讼证据的机会，以便切实保护被告人申请有利证据和控方异议证据的权利。尽管特设国际刑庭与国际刑事法庭在确认指控方面的司法控制手段存有差异，但相互之间已有不少共性甚至有某些趋同之势。例如，二者在审判之前的确认指控，都是针对起诉裁量权而设的司法控制，都在检察官结束对国际罪行的侦查之后，通过预审机制对控方所提交的证据进行评价，以决定控方的指控是否可以启动审判程序；它们最显著的区别在于是否举行预审听讯，国际刑事法院要举行这种听讯。国际刑事法院举行听讯时，原则上由检察官和被告人及其律师在场，而且针对检察官就每一指控提出的证据材料，预审分庭须逐一确认这些证据是否确实充分、证明有罪的实质理由成立与否。若认为某项指控的证据不足时，预审分庭应对之拒绝确认，亦可视情况暂停听讯，并要求检察官补证、补侦或作出相应修改。在审判之前或开始之后，欲修改或撤销已确认指控的检察官，一般须征得预审分庭的同意，但检察官要求追加或加重指控的，作为例外须通过再次庭讯来确认这些指控。

再次，预审阶段独特的案卷移送制度，不仅使法官在开庭前阅览有关证据材料得以制度化和规范化，而且有利于事先了解案情的法官在庭审中更好地控制和加快进度。前南国际刑庭在成立之初没有相关规定，直到1998年才增设《程序和证据规则》第65条第3款，并于2001年通过修改程序使之更加具体和专门化。据此，检察官在开庭审理前须向指定的预审法官提交一系列证据材料，其范围主要包括控辩双方拟定的出庭证人材料。此外，国际刑事法院的预审分庭在确认指控后，还须在交付案件材料时一并移交此阶段所有记录和分庭决定。

从总体上来看，在国际司法机构的发展演进历程中，每一诉讼机制对起诉裁量权的司法控制并非是恒定的，而是随着国际审判机构的能量以及有关检察官执法能力等因素的变化而变化，并产生相应的制度变迁。

（三）安理会控制

联合国安理会负有维护世界和平与安全的职责，有权建立国际特设法庭或利用常设国际刑事法院，追诉违背人类良知、破坏和平秩序的核心国际罪行并对其责任人绳之以法。由于两类国际司法机构的成立依据有别，联合国安理会对其控制、约束的程度也不尽相同。相比之下，前南国际刑庭和卢旺达国际刑庭与安理会的关系最为密切，它们作为安理会通过决议成立的下属机构，在联合国的制度框架内产生其检察官队伍，相应的起诉裁量权也深受安理会的影响和制约。这是安理会控制或约束其起诉裁量权的表现形式之一。

在特殊情况下，安理会还被赋予“推迟起诉”等干预司法的权力。当安理会认为国际刑事法院推迟起诉某案将有助于国际和平与安全大局时，根据《罗马规约》中制约起诉裁量权的第16条之规定，有权依据《联合国宪章》第7章的规定，通过决议要求该法院在其后12个月内不得开始或进行起诉，而且“可以根据同样的条件延长该项要求”。例如，联合国安理会分别于2002年、2003年通过的第1422号决议、第1487号决议，即经合法程序成功地推迟了国际检察官的行动，从而实际上构成对其起诉裁量权的多次影响和制约。但其中不乏有悖于该条款制定初衷的一些实践和不当作法，上述第1422号决议即为典型一例，“要求对于涉及参与联合国授权的维和行动、非缔约国目前或以前的官员有关维和行动的作为或不作为案件”不予起诉。又如，安理会通过的第1593号决议中第6段的特殊规定，作为非缔约国“利比亚总统案”的直接诱因，被不少国家视为有损“国家司法主权”或“国际司法公正的利益”之嫌，而决议通过后即使为了“促进民族和解”之类的和平考量，也难以再需要安理会以另行决议的方式中止或推迟起诉。尽管如此，鉴于联合国在决定和平与司法优先次序方面的地位重要且影响广泛，该法院依然采取务实和谨慎的态度，通过与联合国系统关联来实现其公正效率的目的追求。

二、裁量权外部控制的局限与不足

裁量权外部控制的局限与不足较为鲜明，它至少存在如下方面的问题：

（一）监督和控制的范围有限

面对当今国际司法机构的功能日益强大之势，仅把检察官裁量起诉的权力限于既定的外在控制框架内，不足以应对纷繁复杂的变化与防范起诉裁量权的滥用。

首先，起诉裁量权的扩张不仅在于裁量权的力度加大，更重要的是裁量权所及范围的广泛化或者微观化，而预审分庭的有效监控仅限于法律规定的特定方面。事实上，国际刑事诉讼中检察官起诉裁量权的特征鲜明，基本不能通过有限的预审机制来实现有效控制。例如，国际刑事法院有权复议他国相关情势可受理性的裁定，并通过有关连接点的设计强制行使其管辖权，即使在预审分庭反对的情况下，检察官也可以将起诉裁量的权力延伸到抵制管辖的非缔约国。尽管与纽伦堡和特设法庭相比，国际刑事法院的检察官在择案起诉时已受到司法制度的严格监控，但由于部分酌定情节在认定上存有一定困难，从而阻碍法官对之进行法治化的司法审查。可见，即使在司法监督制度相对成熟的国际刑事法院，其制度设计也为检察官过度行使起诉裁量权留下了余地和空间。

其次，从法律的现实主义立场来看，起诉裁量权的部分运行是靠非正式方式来完成的，缺乏真正有意义的监督与制约。立法或者司法创设的国际刑法规则，都包含对检察官公诉有重要意义的起诉裁量权。例如，国际刑事法院的检察官基于“补充性原则”，行使起诉裁量权的范围相对扩大且标准更为宽泛，这要求检察官从有价值的情势中选取适当的诉案来处理，通过诉案选取过程的非正式裁量来展示和促进司法公正的目标获得实现。又如实践中通常考量的缔约国意愿与追诉对象特质等因素，并非具有正式的规范化形式，从而可以免于司法监控的实际约束。此种状况导致的结果是：国际刑事诉讼中起诉裁量权的部分运行，免于国际刑事审判机构的司法审查和约束。而且，在起诉裁量权的行使过程中，裁量所含的技术成分或政策内容越多，可自由发挥的余地就越大，对专业知识的需求也就越多。那么，为了降低这种风险带来的不利后果，仅凭外在监督和控制机制就凸显出差距与不足。然而，若没有外在控制基础上的一套有效监督和控制方法，则起诉裁量权就会偏离个体正义和刑事法治的基本方向，甚至可能演变成一场危及国际和平与安全的灾难。由此，对国际刑事诉讼中检察官起诉裁量权的合理调控，不仅应集中体现在司法和立法层面的既有规制，还应当更多关注广袤的未涉领域和空白地带，以推动问题的解决。

（二）监督和控制的效果不佳

在国际司法实践中，不乏对检察官进行监督效果欠佳或对其外部控制失败的案例。其中，最为典型的当属所谓的“国际刑事法院第一案”，检察官与预审法官关于托马斯·卢班加招募儿童兵等十余项罪名的交锋鲜明地体现了起诉裁量权与司法监控权的紧张对抗。即使预审分庭可借监控之机迫使检察官增加控诉罪名，后者也只需以消极举证的方式间接拒绝过度控制，由此可见，预审机制对其指导控制的实际能力确有一定限度。对这种监督和控制的效果，可从两个视角来考察：

从系统论的视角分析，国际审判机构中各子系统皆有其独特的组织结构、行为模式以及价值目标等，检察官系统的特殊性与差异化决定了有关国际立法规范和司法监督都难以实际深入到或有效控制检察官自由裁量权的不良运行。从控制论的机理来看，外部模式的制约机制设计，都表现为严格限制不良行为或者对之严厉制裁，这类约束手段不可避免地带有强迫的意味。国际刑事诉讼中检察官的良好行为可能源于被迫而非自愿，因而也就并非国际和平秩序的真实表征。因为它从来不是表面上、行为上的和谐状态，而是自发的、心神合一的包容与融洽，是权力行使理念从被动例行公事转化成主动公正行使的自觉状态。

而且，外部模式是针对特殊的而非普适的一般控制，是对违法行为的控制而非对不法理念的控制。其“弱点在于没有重视人的自我观念和人类行为的心理动机”，诸种制约手段并非和风细雨式的教育、挽救、感化和劝诫，而是以限制、要求、责任和制裁等严厉的形式存在和发挥作用。在全球化时代的国际法律秩序背景下，世界和平与发展需要国际检察官的大量法律服务，而一个不违法但却过于消极的瑕疵检察官显然难以胜任。以国际刑事法院为例，检察官依据《罗马规约》有权审查主权国家和安理会的决议，这将使检察官个人能够决定涉及国家或国际政治的案件，同时也可能陷于利用合法裁量权来实现非法目的的政治旋涡；尤其是在当前部分国际罪行的定义尚存争议之时，被动地位的检察官将成为名副其实的“世界检察官”，而非客观公正地维护国际正义的保护神。因此，为了维护人类的和平、安全与福祉，有必要建立一种有利于国际检察官“善治”的内在机制，以促成国际正义与刑事法治的实现。

（三）监督和控制的效益低下

基于经济学意义上成本与效益的关系，在主要依赖外部控制的情况下，所设监督与控制机制的运转成本过高而效益偏低；在发生违法或不当情形时，外在机制一般很难在短期内介入到纠正环节之中，由此便可能导致损害效果实际发生并失去挽回的余地或时机。这一“最为直接的后果”（即监督管理的“过程僵化”和效益畸低）告诉我们，单纯外控的弊端与危害很大，极易导致效率低下且十分危险的后果。所以，“对刑事司法系统的整体效率负主要责任”的国际检察官，理应受到有关制约机制的内在调控。

三、弥补性方案的寻求：内部控制

为制约国际检察官的自由裁量权，学界和实务界曾提出三种不同的弥补方案。其一为准则主张说，即“发展公之于众的统一准则，指引启动立案调查与否的任何决定”，使自由裁量权的实践得以“具体化”，从而避免基于任意理由甚至政治考虑而调查之风险。该方案要求公开颁行一套指导事前决策的检察准则，通过“提供检察官持续适用的透明标准”，来加强检察官的合法性与检控政策的稳定性，并排除非正式国务问责对其决策的干扰。但实际上公开准则说面临两难的境地，国际机构的“民主赤字”会阻碍公正准则的通过，而缺少适当程序的准则更不能被广为接受。其二为规约解释说，即以解释《罗马规约》的形式，公布基于“司法利益”决定不起诉的法律标准，或者规定某些类型的诉讼为真正适合受理目的之国内审判。这一司法模式依然不能解决问题，甚至是更糟糕的方案，因为它预示着检控政策的规范化过程，较少受制于基本规则的发展演变或重新评价，最起码在司法权配置方面无妥善检控的可能。其三为政治尊从说，即按照事前决策规则行动以加强内部程序合法性的惟一途径，是与被推定最适合解决国家司法适当性问题的政治行动者合作，以期联合国安理会采取明智的行动，对人权和司法予以应有的尊重。然而，未经《罗马规约》修正案获得通过的检察政策，不能在法律上限定检察裁量权的合理范围；政治尊从说也可能导致一般性制度辩论的失势，有碍于国际刑事法治的司法公正等目标获得实现。

鉴于现实主义的挑战和教训，欲真正实现起诉裁量权的良性运行，就须以外在规范为基点，寻求一种化善治理念为具体有形的、自我制约与控制的机制。这里的自我约束方案与外部控制方式是相对的，它包含国际检察官组织制定的一系列自律性规则、准则、指南等行为规范和专业标准，通过预防和矫正其权力运行中的各种偏差，来保障此权力在国际刑事法治的轨道上运作。

（一）裁量权内部控制的主动性

与外部控制的被动性相反，有关自律规则的内部控制具有主动性。基于这些自律性规则、准则、指南等标准和规范，国际刑事诉讼中的检察官可以自觉意识到裁量权运行中的偏差问题，并主动制定一些相应的自我纠偏和约束规则。主动性控制的前提条件是：起诉裁量权行使主体以上述专业标准和行为规范为基础，准确把握权力运行的基本规律并针对其中的潜在问题“对症下药”。具体而言，自律规则内部控制的主动属性集中体现在如下方面：

第一，内部控制的主体是国际检察官系统自身。在传统的国际检察理论中，规范和制约检察权的任务交由检察官组织之外的其他国际主体，而内部控制的实施主体则为行使自由裁量权的国际检察官及其组织，即自己约束自己。第二，内部控制的对象是国际检察官所享有的起诉裁量权，而非刑事诉讼当事方的行为。尽管这一内部控制与传统的外部控制相比，在约束权力的主体、途径和方法等方面均有不同，但二者目的一致：都旨在规范国际检察官的起诉裁量权，以发挥其增进刑事法治和保障人权的积极作用。例如，如果存在指责检察官有超越适当职业准则之行为的控告，可通过必要的纪律程序来解决。这是针对检察官起诉裁量权的内部控制规范，有助于加强内在约束力与防范检察权滥用。第三，内部控制的具体方式涉及自我预防、自我发现、自我遏止、自我纠错等诸多方面。关于检察官的自我预防，主要是指国际检察官组织在涉及自由裁量权运作的领域，针对以往检察实践中客观存在的或将来可能发生的有悖于法治要求或不利于目标实现的阻却因素，专门制定一系列行为准则或国际标准之类的预防性或警示性措施。有关自我发现，需要起诉裁量权的主体时时注意实施过的行为，及时检查或者重新审视其合法性、正当性，一旦发现确有错误，便采取合理有效的补救措施，而非等到错误行为带来十分明显的不良影响或者造成相当程度的法律损失后才知晓。这里的自我遏止，是指为了确保国际检察官合法、准确、及时地行使自由裁量权，自我设定的利用反馈信息实行一定控制的过程性措施。此处的自我纠错，是指对于已经生效的违法或瑕疵检察行为，在外部控制机关对其予以改变之前，由做出该行为的检察官或其所属的检察官办公室，对之变更、撤销并追究其相应责任的活动。即使在法治发展程度较高的国际司法机构，由于各种主客观因素的影响，检察官在执行法律、法规或从事具体执法活动时难免会出现失误或违法的情形。因此，在预防、遏制和降低其违法或失误几率的同时，就必须寻求一种有利于国际检察官自我纠错的机制，使其起诉裁量权行使过程中的违法或瑕疵行为得到快速、有效的纠正，以恢复正常的国际关系和司法秩序。

（二）裁量权内部控制的自律性

对起诉裁量权的内部控制亦具有自律性特征，即有关裁量权的行使主体在缺乏外在控制的情况下，可以自觉地通过自身的调节功能实现权力运行的良性化。正如国际检察官联合会在其章程中所强调的那样，检察官在职业行为中应当自觉地保持其“职业荣誉和尊严；永远根据法律与其职业规则和道德履行职责；任何时候都以完美和谨慎的最高标准工作；及时充分了解有关法律发展；努力做到稳定性、独立性和公正性；永远保护被告人获得公正审判的权利，特别是根据法律和公正审判的要求披露对被告人有利的证据；永远维护和服务于公众利益，尊重、保护和坚持人的尊严和人权的普遍标准。”这一自律性特征高度重视自觉自愿的理性状态与其严格标准，即使出现了不法滥权行为，也有相应的内部准则予以矫正和规制。

自律性所要求的“自觉自愿”，主要包含两层基本含义：一方面，权力行使者对外部控制规范的认可，可促使这些外在的规定转化为内在的基本法则；另一方面，权力行使者由于深悉外在具体规定的内在机理和运作规律，从而超越了具体外在规定的表象特征，达到了真正意义上的自我立法与内在控制。这样一来，有关内在控制法则对权力的规范作用，必然以行使者自我驱动的主动形式进行。就国际刑事诉讼中检察官起诉裁量权的内在控制而言，如果合理高效的内部控制机制贯穿其权力运行的整个过程，即使规范起诉裁量权的外在规则严重缺失，也不会致使检察官的起诉裁量权偏离法治轨道。然而，对权力主体自律性控制的理念培养，来源于裁量权行使主体（检察官）的观念意识和角色定位。如果说对起诉裁量权的外部监控是通过其他机构的权力制衡、政治舆论的压力释放等方式来实现的，那么以权力行使者本身为主体的自发制约模式，主要依靠的则为基于法治理念和人权保障导向的道德意识。而且，行使广泛裁量权的检察官只有在公平、正义的善治理念指引下，才能做出自行控制起诉裁量权的行为抉择。在国际检察机构内部寻求如此的控制视角，目的并非为了解决国际检察官的权力扩大化问题，而是旨在规范其行使裁量权时肩负的重大责任，因为提高裁量质量的任务正由其直接承担和具体落实。正如法学家塞尔兹尼克所言，自我控制是支撑民主和法治的重要力量，换言之，“若打算控制自由裁量权，除了批评权威并向它施加压力外，还有很多事情要做”。同样，一套配置合理的裁量权控制体系，在很大程度上有赖于检察官的自我控制力建设，并因此需要严格规范和持续加强检察官的执法能力培养，以促使其形成科学防范裁量权滥用的职业价值观念和执法行为指南。

（三）内部控制的限度与法治境界

对起诉裁量权的内部控制亦有一定的限度，它至少包含两层基本涵义：其一，有关内部准则或行业规范，对国际检察官行使起诉裁量权的境界和限度已有明文约定；其二，对涉嫌越权的国际检察官诉诸纪律处罚时，必须在相关准则限定的范围内进行，即依据法律或规则，通过快捷公正的听审程序作出客观的决定。基于法律依据的最低限度标准，同样有利于从内部控制有关检察官的起诉裁量权，以达到公正与效率等法治目标。

实际上，有关内部控制的限度主要通过检察官的内部准则或权力规范来实现，作为其制定主体的国际检察官组织或执业协会，有政府组织与非政府组织之分，其中，最具代表性的当属非政府且非政治性的国际检察官联合会。作为惟一世界性的国际检察官组织，该联合会于1999年通过的《检察官职业责任准则和主要权利义务准则》，对全世界检察官职业群体的最低规范和价值立场作出了声明，并详细描述了国际人权公约所涉的检察官“公正”标准。这些文件不具有条约法的强制约束力，却为所有刑事诉讼中具体的起诉领域制定了准则、最低标准和保障措施。关于规制该职业的政府问标准，联合国的《关于检察官作用的准则》与欧洲理事会的《检察官在刑事司法制度中的作用》等建议，亦对检察官起诉裁量权的限度有明文规定。这些行业准则在制定工作中的广泛参与已使其代表了整个检察官行业，其适用范围较为广泛，涵盖了国际检察业务的最主要方面与权力滥用的最频发领域，更有助于在国际刑事诉讼活动中防范检察官起诉裁量权的滥用，并提升其执法能力建设的水平。

就检察官个人的内在境界来看，他们在国际刑事诉讼中的公正执法和人权保障精神可谓国际社会的表率，而职业素养方面的明显优势则集中表现为：高度独立性、执法公正力、信仰正义化与职务廉洁性等鲜明特征。其独立精神主要是对内针对法官、对外针对政治家而言的，以国际刑事法院为例，不能连选连任的检察官能够特立独行，拥有为正义而战的权力结构和道德勇气，且实践中常与法官进行公开诉战，对其职业生涯的前景也无私无畏。这足以彰显其高度的独立性，与有关联合国准则、欧洲理事会准则以及国际检察官联合会准则的独立性要求相一致，也符合诠释《公民权利和政治权利国际公约》第14条的《关于司法机关独立的基本原则》前6条之规定。关于执法能力，国际刑事诉讼中的检察官素质全面且能力高超：首先，他们当选的正当性与难度不亚于甚至超过国际法官，此为提升执法公正力的必要前提；其次，在国际刑事诉讼中，检察官既是控方律师更是“司法大臣”，负有“公平检控”、“纠错偏狭”等公正执法和保障人权的神圣职责。例如，为保护当事人的权利免受侵害，检察官曾于2006年就乌干达案和民主刚果案件向院长会议申请高级法律顾问回避，这对其专业素质、人权理念和执法能力的要求甚高。关于法律信仰，检察官所信守的法律正义标准是最高的，因为“正义不仅应当实现，而且要以清晰无疑、看得见的方式实现”，他们负有捍卫法律尊严和确保正义实现之责。这里的正义包括两种形式：实体正义构成对其主观的、看不见的道德限制；程序正义则构成对其客观的、看得见的道德限制。无论是上述三项准则还是国际检察实践，均表明公平、正义乃国际刑事法治之精髓。关于职业操守，如上述内部规范和模范标准，对检察官尽职尽责、客观公正、保障人权和保守秘密等方面提出了明确要求，并辅以相应的纪律处分和必要的惩戒措施，以促使其自觉落实职业行为规范与注重公正廉洁执法。这不仅对检察官职业本身的执法能力建设有益，而且对于国际审判机构整体的可靠性和公信力至关重要。以上这些职业素养都是在对他们进行内部控制的过程中逐步形成的。

由此可以看出，内部监督和控制机制同样肩负着促进裁量正义实现的国际刑事法治重任。只有将基于内外因辩证关系原理指导下的双重控制有机结合起来，才能保证检察官起诉裁量权的公正行使。

四、结语

我国并不是国际刑事法院现有的116个缔约国之一，但是《罗马规约》的不少规定对非缔约国会产生一些消极影响。伴随着国际刑事诉讼的影响力不断增大，坚持国际法上的正当程序原则，建构起一套控制国际检察官起诉裁量权的机制，对于完善国际刑事法治环境至关重要。相对于外部控制来说，内部控制不仅可以弥补前者的不足，还可以和前者相互结合，针对国际刑事诉讼的问题，找准改革的突破口。国际法上的正当程序原则不仅涵盖了正当程序的最低限度标准，还要求不得与公正效率之最高目标相悖。“内外结合、双重控制”的模式正展现出上述要求，这对促进国际刑事法院的机制改革、进一步展现国际检察官规范之精髓以及革新检察理论，都具有重要意义。

责任编辑：邵海