综改区视阈下山西省合同能源管理法律问题研究

　　摘要：文章论述了在“综改区”的难得机遇下，山西省应大力发展合同能源管理机制，建立健全合同能源管理市场，充分依据法律法规等相关政策，因地适宜地制定各类有利于发展的政策激励机制。
　　关键词：综改区 山西省 合同能源管理 对策研究
　　中图分类号：D922.67
　　文献标识码：A
　　文章编号：1004-4914（2012）10-060-02
　　一、合同能源管理的基本内涵与独特优势
　　1.基本内涵。发展改革委、财政部、人民银行税务总局于2010年4月2日发布的《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》中将合同能源管理定义为：节能服务公司与用户签订能源管理合同，为用户提供节能诊断、融资、改造等服务，并以节能效益分享方式回收投资和获得合理利润，可以大大降低用能单位节能改造的资金和技术风险，充分调动用能单位节能改造的积极性。
　　发展改革委、财政部于2010年6月2日发布的《合同能源管理项目财政奖励资金管理暂行办法》第2条规定，本办法所称合同能源管理，是指节能服务公司与用能单位以契约形式约定节能目标，节能服务公司提供必要的服务，用能单位以节能效益支付节能服务公司投入及其合理利润。本办法支持的主要是节能效益分享型合同能源管理。
　　《中华人民共和国能源法》草案第139条第13款规定，合同能源管理，是指从事节能服务的单位通过与用户签订合同，为用户的节能项目进行投资或者融资，向用户提供能源效率分析、项目设计、采购、施工等服务，并分享项目节能效益的一种节能机制。
　　2.独有优势。（1）多方配合的整体性、系统性服务。在合同能源管理项目中，节能服务公司承担节能改造项目的全部工作，其中包括能源审计、节能设计、节能工程施工、项目融资、节能设备的提供、节能设备的运营维护及节能量认证等一系列的整体性、系统性服务。（2）针对节能项目量身定做全面系统服务。在合同能源管理项目中，节能服务公司会根据用能单位的实际情况进行诊断和分析，通过采取多种节能措施并用的方式达到最佳的节能效果。采用合同能源管理方式，节能服务公司通常还负责用能单位相关人员的培训，确保节能项目在合同期满后，也能达到预期的节能效果。（3）节能服务公司承担融资责任。在合同能源管理项目中，用能单位一般无需事先提供节能改造所需的资金和服务费用，相关资金或是由节能服务公司提供，或是由节能服务公司寻找项目融资，也可以是节能服务公司通过融资租赁的方式取得节能改造所需的设备等。节能服务公司前期投入的费用及其利润将通过在约定的合同期内分享用能单位的节能改造收益或以类似方式获得。合同能源管理方式的介入，可以降低用能单位进行节能改造的资金压力，有效地提高用能单位节能改造的积极性。（4）节能保证性、高效性。合同能源管理项目的根本目的就是节能，合同能源管理服务机构向用能单位承诺节能量，保证用能单位可以在项目实施后即刻实现能源利用成本下降。另由于合同能源管理项目的投入及利润靠“节能效益”支付，所以只有保证一定的节能率才有必要真正投入一项合同能源管理项目。通过这个保证，用能单位将无需承担节能改造失败的风险。（5）通过非行政的手段解决高能耗问题的有效机制。虽然政府可以通过限制用能单位的能源使用量、设定用能单位的节能减排目标等手段解决高能耗问题，但一般很难强制要求用能单位进行节能改造。运用合同能源管理这一市场机制，用能单位可以在无需投入资金和几乎不承担风险的情况下降低能源费用，而节能服务企业通过分享节能费用等方式实现盈利。在此种模式下，节能改造所带来的不仅仅是节能减排的社会效益，还给用能单位和节能服务公司双方带来经济效益，从而有效促进节能改造的广泛推广。
　　二、山西合同能源管理的现存问题
　　1.政策支持有待创新。山西省作为国家资源型经济转型综合配套改革实验区，应当在政策上充分考虑本省产业结构调整方向，给涉及民生项目和公共服务项目的节能服务公司以政策上的适当倾斜。相应的行业标准和行业规范的完善，市场模式的多样，节能服务公司融资等等，都需要政府政策的激励创新，需要有关部门联动配合。
　　2.融资渠道单一。合同能源管理是一种新兴的机制，具有预期效益的不确定性和较高的风险预估。所以，金融机构往往对此类项目的信心很低，在缺乏有效担保的情况下，所能提供的融资渠道和额度也非常有限。
　　3.管理监督亟待加强。至今，针对合同能源管理项目的监管制度还未见正式出台，只是每年度会依据省经济和信息化委员会下发的考核实施方案和年度节能服务公司考核指标及评分标准，采用企业自查和组成考核组现场考核相结合的方式，并对其中合同能源管理项目进行重点抽查。但具体项目日常实施过程中的资金、施工质量、节能效果、运营状况等停留在企业自我监督的层面，又加之大部分项目涉及民生项目、公共项目，其中隐患显而易见。
　　4.标准认定及操作性有待规范。《山西省合同能源管理项目节能服务公司管理办法》中对节能服务公司的市场准入和退出都作出了相应的规定。但是，对于评定和考核标准并没有详尽的分类表述和参照。山西省的合同能源管理市场发展时间较短，尚未形成有效的市场经验和行业规范。
　　5.权利保障。合同能源管理法治化的构建必须立足于整体法律规范系统。但目前现行有效的法律中只有《中华人民共和国节约能源法》第66条规定，国家运用财税、价格等政策，支持推广电力需求管理、合同能源管理、节能自愿协议等节能办法。但该条规定也只是强调国家运用财税、价格等政策，支持推广合同能源管理等节能办法。而且只提到“合同能源管理”这个节能办法的名称，具体有关细节、权利义务等内容都没有提及到。山西省虽然出台了多项政策措施，但基本都是国家政策的翻版，大多由山西经济和信息化委员会等相关部门制定。目前在合同能源管理服务机构的市场准入、第三方审核机构的市场准入、合同能源管理契约的纠纷管辖与法律适用、技术标准、监督机制等各方面都存在立法缺位。总而言之，不仅是山西省，放眼全国，目前有关合同能源管理的立法状况严重缺位，远不能适应合同能源管理本身快速发展的客观需要。山西省可以借助国家资源型经济转型综合配套改革实验区的东风对合同能源管理的相关立法做有益尝试。
　　三、对策研究
　　1.充分依据法律法规，发挥相关政策作用。“十一五”期间，全国节能减排的主要做法是依靠行政政策。无论是分解节能减排目标、加大淘汰落后产能，还是严控高耗能、高排放行业过快增长，都主要通过政府行政手段实施。虽说成效显效快，但是其实施的法律法规依据不充分、社会和经济成本较高，行政性政策的可用空间和潜力越来越局限。因此，在“十二五”以及未来更长的时期，山西省节能减排工作应该尝试由主要依靠行政政策，向依据法律法规和充分发挥其他各种政策的作用转变。
　　为此，首先要对已经使用的政策及可以使用政策的功效心中有数。建议山西省对“十一五”以来所实施的节能减排政策进行系统的评估，同时，对有潜力的可用政策进行研究储备。借鉴欧盟对节能减排政策的运用和研究。以建筑节能减排为例，欧盟对大约30个国家的60项政策进行评估，不但把这些政策分为四类：管理和控制方法（主要是行政政策）；经济或基于市场的措施；财政和激励措施；支持、信息和志愿行动。而且，对这四类政策的成本效益进行了分析，给出了不同经济发展水平国家的政策实施建议。
　　其次，要坚持依法治国，严格按照法律法规行事。从《“十二五”节能减排综合性工作方案》看，在未来一段时间还要使用必要的行政政策。但是使用行政手段，要在法律法规的框架下进行。要尽快健全节能减排的法律法规、加快节能减排标准体系建设。实际上，标准规范是技术法规，是行政政策实施的依据。{1}
　　2.用各类政策创新撬动市场。节能减排在很大程度上属于市场失灵领域，因此，在这项工作开展的初期，特别需要政府综合运用财政、税收、金融和价格及土地等政策，建立市场，使开展节能减排的企业和个人，在市场上具有竞争力。山西省在政策的制定上不妨有所突破，借“综改区”的东风，大力发展合同能源管理机制，建立健全合同能源管理市场，并努力使市场能够独立运转。在运用各类政策激励的同时，要加大能效标识和节能产品认证实施力度、建立“领跑者”标准制度、加快推行合同能源管理等政策实施，扶持壮大节能产业，尤其是节能服务产业。
　　3.加强行业管理，出台行业规范。合同能源管理应当进入规范运行阶段。行业自律对于节能服务产业的发展起着至关重要的作用，制定适应山西地域特征和产业结构的合同能源管理指南，配合政府及相关管理部门对合同能源管理进行必要的宣传和推广，从而加速市场的拓展与深化。如上海市经济与信息化委员会根据特定节能服务公司的课题研究成果颁布了《上海市合同能源管理操作指南》。类似的操作指南可能更需要在新的政策形势下，以行业管理的形式予以总结发布，并最终形成分地域、分类别的合同能源管理行业管理体系。{2}
　　4.细化严格的准入和退出制度。节能服务公司属于专业性和综合性较强的公司，其不仅需要能够提供节能诊断、设计、改造、运营等节能服务，还需要具有较强的融资能力。同时，节能服务公司比一般类型的企业承担更大的商业风险，一个合同能源管理项目的不成功，可能导致公司其它项目受到连锁影响，并可能引发公司的破产。为了避免此种问题的出现，山西省应当在国家准入和退出制度的基础上细化节能服务公司准入和退出制度，即对从事合同能源管理的节能服务公司设定一定的准入条件和退出标准。同时，还应当对节能服务公司设立资质等级，根据节能服务公司的资质等级决定其可承接的合同能源管理项目的范围。资质等级的确定可根据节能服务公司的注册资本和净资产数额、专业人员数量、专业人员的工作经验及技术职称、此前承接的合同能源管理项目的数量及金额、节能效果等进行综合评定。此外，对于从事节能服务的专业技术人员也应当通过立法的形式建立资格审核制度。
　　5.融资渠道的改革创新。首先，为了避免金融机构对能源管理项目及其预期效益的不确定性和风险预估，金融机构可以实质性介入能源管理项目中，采取金融机构持股的模式进行，主要可以分为两大类:一是金融机构入股能源管理企业，从而对能源项目进展及其收益享有决策权和收益权;二是金融机构直接入股业主单位，或者要求项目业主单位以股权作担保，从而保证能源管理企业和金融机构的项目收益。其次，在合同能源管理模式创新中，避免金融机构对于项目风险的不可控性，可以根据项目发展的实际需要，由政府采取国家担保，专门设立节能融资担保机构，对合同能源管理项目进行融资和担保。这种模式的选择有利于推动合同能源管理国际化发展。{3}
　　诸多历史原因和地理原因造成了山西省思想封闭、缺乏创新意识、竞争意识、产能落后、污染严重等等时代特征，需要改变多年形成的单纯强调经济增长的发展观，要从经济发展、社会发展、城乡关系、土地开发和环境保护等多个领域推进改革，形成相互配套的管理体制和运行机制。山西省应意识到节能减排工作既是应对全球气候变化的重要内容，更是贯彻落实科学发展观，调整经济结构、转变发展方式的重要抓手。在“综改区”的助力下，可以大力发展合同能源管理机制，建立健全合同能源管理市场，充分依据法律法规等相关政策作用，因地适宜地制定各类有利于山西省发展的政策激励机制，比别人多走一步，多想一步，充分借鉴国内外政策制度，改革创新融资渠道，大力扶持中小节能服务公司，培养节能服务市场良性发展，在节能减排、转型跨越发展中“先试先行”，走出一条值得向全国有关地域推广的新路来。
　　注释：
　　{1}王元丰.节能减排要充分发挥多种政策作用.人民日报，2012年5月16日
　　{2}张辉.合同能源管理:模式创新与法律应对.生态经济，2010（9）
　　{3}张辉.合同能源管理:模式创新与法律应对.生态经济，2010（9）
　　（责编：李