央地财税关系启示

　　中央地方关系一直是观察中国社会政经情势的一个绝佳切入点。而相较于比较明晰的上下级行政关系外，一直以来相对“混沌”的央地财政关系的变迁，更能反映央地互动的中国特色。财政，一半是“财”，一半是“政”，从某种意义上讲，理解了以税收分配为核心的央地关系的起承转合，就能更好地理解中国的现代化进程的起起伏伏。
　　中国走向近现代社会的发端，始于洋务运动，与日本明治维新大体处于同一时段。人们比较二者的成败时，喜欢将洋务运动的失败归因于官督商办，而将日本政府的“官办私有”，即“果断”将官办事业私有化视为其成功的肇因。
　　这其实是对历史的误读。首先同样是“官办”，此“官”非彼“官”。清朝的官督商办之官，多为地方督抚，官商难分，而随洋务运动而勃兴的南北洋，则更与私家军队无异。而日本之“官办”，乃中央政府打理。官民分界，一目了然。清朝地方大员能有实力大兴洋务，与其享有“厘金”这一“富矿”型税种有着很大的关系。在镇压太平军和捻军期间，由于清廷国库告罄，只能坐视前线将官自行收取厘金自筹军饷，自此财权旁落。而日本则在明治维新之后，由中央政府将原属各藩的农地税上收，集中中央财力兴办实业。
　　令洋务运动与明治维新更趋分野的，则是现代预算管理制度的建立与否。日本的君主立宪，不管其“民主”成分高低，议会的确能够在一定程度上节制政府大手大脚“花钱”的权力，敦促其达至基本的预算平衡。明治维新时期著名的“松方紧缩”即由此产生，为了平衡预算，日本政府被迫通过大规模的私有化来弥补赤字，并在农业领域税收以外大力发掘工商税种，进而为扩大工商税基实行鼓励兴办实业的政策。而此一现代意义预算管理制度的建立，又给了国内外金融市场对于日本政府信用的信心。因此，甲午战争尚未开打，财务战争已分胜负——李鸿章面临的局面是说服要修园子的太后不要占用买军舰的银两，而日本政府则可以大举战争债务，迅速动员国内外金融资源。
　　甲午战争的失败又令洋务运动失去合法性，从而导致原始意义上反抗外国侵略的义和团运动的兴起。由此，觉得民气可用而贸然一搏的清廷与觉得朝廷颟顸不若“东南互保”的地方大员之间更加离心离德，加之根深蒂固的满汉格，终至大局不可收拾。
　　及至国民政府时期，央地财政关系依然没有理顺。为了加快国家统一进程，南京中央政府将税收中的“大头”即农业税留给地方政府，而自己则主要依靠海关和工商税。这就造成了所谓“政令不出南六省”的怪现状，因为长江中下游领域若干省份加上大上海是国民政府税基所在，有税斯有财，有财斯有政。及至抗战军兴，国府退入内地，长江中下游税基毁灭殆尽，只能一方面实行通货膨胀，一方面上收地方军阀利权，再一方面靠加大对农村的汲取力度来维系抗战，“毁灭的种子”就此埋下，抗战胜利之日，即国民党政权开始垮台之始。
　　新中国成立后很长一段时间，税制作用相当淡化。央地间财政关系相对简单，工业利润全部上缴，然后统一分成返还，农业则多年统购统销。后来为避免管得过死，也曾数度分权，然而此种行政性分权，或朝三暮四，或朝四暮三，无一例外都陷入“一放就乱，一抓就死”的尴尬循环。
　　进入改革开放年代，经过利改税与拨改贷，央地关系中的“财政”属性渐次凸显。而在关于中国改革成功的解释中，中央放权让利，地方激烈竞争一向被视为一个相对经典的说法。但这种建立在税收承包制基础上的利益分配格局依然无法构建现代意义上的央地关系。
　　1994年的分税制，在不少人心目中，其意义主要在于确保了中央财权的巩固，避免了大权旁落和诸侯经济的泛滥。但其实“九四分税”的更大意义在于第一次相对厘清了央地的财权与事权，第一次避免通过行政性分权来调整彼此间关系——通过税收手段进行符合市场经济运行规律的宏观管理也第一次成为可能。
　　现在我们来到了一个新的十字路口。面对不断上收的财权和不断下沉的事权，央地关系再次面临重构挑战。是矫枉必须过正，赋予地方更多财权？还是重新划分事权，由中央政府承担更多全局性事务？何去何从，从观念到政策导向，都亟待厘清。
　　合理厘定央地事权财权之外，尽快建立相关法治框架，赋予地方税收立法权，亦是题中应有之义。
　　如果说前30年地方政府之间主要是招商引资竞争，那么近年来的一个趋势是民生竞争亦愈趋激烈。与之必先取之，如果没有配套的税收体制改革，此种民生竞争必然加剧地方政府对经济的汲取力度，或以政府投资公司收益的名义实行所谓“第三财政”，或加大城乡土地非正规流转规模以推行新版本的土地财政，种种杀鸡取卵之举，将戕害正常的市场经济发展。进而言之，由建设型财政转为福利型财政时，法治框架尤为重要。因为前者更多产生普惠式溢出效应，而后者更易为利益集团所绑架，或富者更富，贫者更贫，或民粹式普惠而终致不可持续。
　　概言之，科学划分事权财权，法定民生税收标准，将为真正现代意义上的央地关系的构建打下坚实基础。