利用城乡建设用地增减挂钩政策实施城镇化的理论分析与实践

摘 要：本文详细介绍挂钩政策出台背景、内容和意义，并根据实例说明了挂钩政策对城镇化的促进作用。

关键词：城乡建设 增减挂钩 城镇化

中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2012）11（a）-0228-01

1 挂钩政策提出背景与意义

1.1 挂钩政策提出背景

我国农村的宅基地制度是中国城乡二元结构的重要支撑。虽然在一定程度上解决了农民的住房问题，但同时也造成了农村土地的粗放式利用，农村居民点的布局散乱，南方地区更为细碎；农民建房违法违规、私搭乱建现象比比皆是。另外，随着城镇化、工业化的发展，在农村人口逐步减少的情况下，农村地区的建设用地规模不仅没有缩减，反而出现了进一步扩张的发展趋势。城市发展需要土地，但这种需要应在最大限度挖掘存量土地的前提下进行而不能以牺牲农村发展为代价；而农村发展也应该在城镇化的背景下由被动变为主动，对相邻地区的农村进行迁村并点，组建小城镇，将原来的土地进行综合整治，合理规划，适当的复耕，在保护耕地的前提下实现城乡统筹发展。

考虑到以上情况，整合和优化城乡建设用地结构布局，提高土地集约利用水平势在必行。为此，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出，鼓励农村建设用地整理，实行城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩的方针政策。

1.2 挂钩政策的主要内容

城乡建设用地增减挂钩从根本上说，就是土地整理，是土地利用结构布局的调整和优化。具体来说，就是依据土地利用总体规划、城市、村镇等规划，按照优化用地结构和布局的要求，引导农民适当集中居住，同时开展对旧村庄的复垦还耕，在确保农村建设用地减少的前提下，相应增加城镇建设用地，实现城镇建设用地增加和农村建设用地减少相平衡。目标是实现“耕地占补平衡有良方，土地节约集约有增量，农民安居乐业有保障，城乡统筹发展有希望”。

1.3 挂钩政策的意义

城乡建设用地增减挂钩是一项一举多得的重大政策措施，是解决当前我国工业化、城镇化快速发展进程中用地保障与耕地保护矛盾的主要途径，也是推进农村现代建设，促进城乡统筹发展的重要手段。

（1）有利于促进耕地保护。我国农村地区耕地细碎分散，集体建设用地利用粗放，土地整治的潜力巨大。通过挂钩工作，开展旧村庄、旧宅基地、废弃建设用地整理复垦，并配套推进田、水、路、林综合整治，能够增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善农业生产条件，对坚守耕地保护红线具有重要意义。（2）有利于提高土地节约利用水平。通过挂钩工作，开展对布局散乱、利用粗放、废弃闲置的农村建设用地，进行整理和布局调整，有利于提高土地节约利用水平，优化城乡建设用地结构和布局，有效拓展建设空间，对于缓解建设用地供需矛盾，促进经济社会发展具有重要意义。根据调查，旧村庄整治后一般节地在50%以上。（3）有利于推动产业结构调整。通过挂钩工作，开展旧厂房、旧砖瓦窑整治，对存量建设用地进行“二次开发”和优化配置，转变土地利用方式，有利于推动产业结构升级换代。（4）有利于推进新农村建设和城乡统筹发展。通过挂钩工作，将节约出的土地，依据级差地租原理调剂使用，并按照以城带乡、以工补农的要求。

2 借助挂钩政策推进城镇化的有效实践—以天津市华明镇为例

根据国土资源部印发《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》的通知，天津等地成为增减挂钩的试点地区，这些地区以此为契机，积极开展了土地综合整治建设小城镇的试点工作。天津市的华明镇作为第一批挂钩试点乡镇在城乡统筹方面取得了重大成功。

2.1 实施情况

天津市东丽区华明镇地处市中心区和“天津滨海新区”之间，总面积156km2，约占东丽区的1/3。镇辖12个村，1.3万户，4万人。华明镇地理位置优越，交通便捷畅达，周边环境良好。东丽区的宅基地换房实施一开始是由于本地的“大项目撤村”而发起的，由于空客A320项目落户，宅基地换房正是东丽区依托大项目撤村和城中村改造而推出的新路径。同时，国家及天津市连续出台一系列优惠政策（主要是城乡建设用地增减挂钩），这些优惠条件成为东丽区大范围实施宅基地换房这一土地综合整治项目发展的一大跳板。在这些天时地利的大背景下，天津市逐步突破、创新，找到了城镇化发展的新思路—— “宅基地换房”，即在国家政策框架内，坚持承包责任制不变，坚持耕地保护总量不变，坚持农民自愿的原则，高水平规划和建设有特色、适于产业集聚和生态宜居的新型小城镇。东丽区华明镇最初以“宅基地换房”为名的实践活动就是典型的土地综合整治的成功实践。

天津市东丽区华明示范镇于2008年4月在世界87个城市106个报名项目中脱颖而出，入选上海2010年世博会的最佳实践区。可以说，天津市东丽区实施的土地综合整治项目就是在充分利用自身优势和当时的各种机遇，审时度势而推出的破解城镇化发展问题，实现城乡统筹格局的成功举措。

2.2 取得的成效

整个试点项目2006年6月动工，2007年9月完工，从项目的整体效果上看，华明镇土地综合整治基本是成功的。整个项目在操作中，解决了几个城乡统筹建设的难点。

（1）实现了城镇化的目标：华明镇共有4万农民搬进新居，住进了楼房，不仅如此，通过各种措施积极解决了进城农民的保障和就业问题，使之真正过上了“城里人”的生活；（2）破解了土地制约的瓶颈，节约大量的土地：先期占用建设指标实现了小城镇的建设，再通过宅基地的复垦，不仅归还了先期占用的建设指标，还增加了耕地面积；（3）解决了资金问题，经过测算，贷款的偿还完全可以通过土地增值收益完成，并未给政府、农民集体增加负担；（4）大力开展设施农业建设、促进集体经济组织发展，使产业结构更趋合理；（5）通过小城镇建设完善了公共配套、基础设施建设，解决了农村面貌差的问题，根本上改善了环境，并为未来发展奠定了基础。

通过土地综合整治平台促进城镇化发展，从某种意义上说，是对已经不再适应我国当前城乡经济发展情况的城乡土地管理二元结构的突破，同时又很巧妙地借助了国土资源部关于城乡建设用地“增减挂钩”这一有利政策，在没有违反任何现行法律法规的前提下，实现了城乡土地、房屋等产权的流通与交换。实践证明，利用挂钩政策推进城镇化建设，可以从有效解决农民生存环境改变、生活质量提高、城乡统筹发展等问题，使广大农民真正实现“安居、乐业、有保障”，还可以节约、集约、高效利用土地，在不新占耕地和保障农民权益的前提下，为农村城镇化发展腾出新的空间，这是落实科学发展观的创新实践，是一条加快社会主义新农村建设的新路子。

参考文献

[1]孙久文.区域经济学[M].首都经济贸易大学出版社，2010，1.

[2]叶剑平，张有会.一样的土地，不一样的生活[M].中国人民大学出版社，2011.