草原生态保护补助奖励政策落实情况调研报告

　　草原生态保护补助奖励机制，是继退牧还草和京津风沙源治理工程后，国家做出的又一保护草原生态的重大战略决策，也是广大牧民期盼已久的惠民工程。对于保护草原生态环境、促进牧区畜牧业生产方式转变、实现草原可持续利用和牧区可持续发展等方面具有重大意义。近期，自治区发展中心参加了由自治区政府研究室组织的调研组，赴阿拉善盟、巴彦淖尔市、鄂尔多斯市、包头市等地，就草原生态保护补助奖励政策落实情况进行了为期12天的专题调研，现将调研情况及相关建议做一简要概括。
　　一、基本情况
　　自治区在落实草原生态保护补助奖励机制时，考虑到我区草原类型多样、不同草原载畜能力差别大等实际情况，提出并运用了“标准亩”作为补贴的基本单位来实施补奖机制，最终确定了各盟市的补奖面积及资金。本次调研盟市的补奖政策落实情况如下：
　　阿拉善盟：补奖草原面积25593.49万亩，涉及三旗两区的24个苏木镇，191个嘎查村21401户，共计62248人。截至2012年4月末，全盟共发放补奖资金47470.641万元，全部采用“一卡通”的形式陆续发放到户，占应补奖资金的93.2%；发放户数21186户，占总户数的97%。阿左旗尚有部分牧户身份需进一步确认后发放，其他旗区牧户均已发放完毕。
　　巴彦淖尔市：2011年，草原补奖面积7208.78万亩，补奖总资金29258.67万元； 2012年，草原补奖面积7258.77万亩，补奖总资金26686.5万元。截至2012年4月末，全市共发放补奖资金23901.37万元，占奖补总额的91.58%。只有乌后旗发放率为82.28%，主要原因是1998年落实草牧场“双权一制”时遗留问题较多，旗委、政府仍在组织专人进行集中汇总，加大遗留问题的排查解决力度，5月底前全部发放到位。
　　鄂尔多斯市：2011年，落实草原补奖面积为10068.7万亩 ，涉及9个旗（区）、23.64万户、70.97万农牧民，农牧民人均从生态补奖项目获得补贴675元，项目做到了全覆盖。补奖资金4.27亿元，本市配套资金1.28万元，配套工作经费295万元。目前，全市除准旗外，其它旗区均完成了项目补贴资金的发放工作。准旗禁牧及草畜平衡补贴到户339.6万元，完成任务的97%；牧草良种补贴到户100.3万元，占应到户资金的11%。
　　包头市：落实草原禁牧面积2415.29万亩，牧区承包到户草原全覆盖。同时实行了封顶与保底政策，提高了禁牧补贴标准。2011年自治区下达草原生态补助资金14319.43万元，全市已发放15162.53万元；2012年自治区下达奖补资金13079万元，截至2012年4月中旬，全市已发放3530.86万元。从以上情况看，补奖机制实施顺利，补奖资金基本到位。
　　二、实施效果
　　自治区对这次补奖工作采取了资金、任务、办法、责任“四到盟市”的具体安排，要求各盟市根据实际确定本旗县补奖任务和资金。调研组所到盟市、旗（区）都根据各自不同的特点，采取了更加适合本地区的有利措施，使补奖工作效果明显。
　　（一）配套政策更多惠及农牧民
　　补奖机制实施后，为确保项目区农牧民生产生活安定有序，收入水平稳定提高，部分盟市、旗（区）在充分享受国家政策的基础上，同时制定完善了相关配套政策。如包头市，2011年生态奖补机制全面实施后，进一步提高了草牧场补贴，并通过延伸在住房、生活、就业、养老、医疗等方面予以补贴，实行了封顶与保底政策。2011年，鄂尔多斯市在国家补贴的基础上共配套资金1.28万元，同时配套工作经费295万元。巴彦淖尔市涉及补奖的旗县加大相关政策衔接力度，如乌拉特前旗自筹资金784万元，将所有草畜平衡面积补贴标准由每亩1.185元提高到退牧还草项目禁牧面积的补贴标准，即每亩4.95元；乌拉特中旗自筹资金3816万元，将所有草畜平衡面积补贴标准由每亩1.185元提高到奖补机制禁牧面积的补贴标准，即每亩4.74元。配套政策的延伸及扩展，不仅使生态补奖工作稳步推进，而且使牧民得到更多实惠。
　　（二）牧民生产生活方式发生转变
　　草原生态保护补助奖励机制的实施，彻底转变牧民的传统思想观念和畜牧业生产经营方式，促进牧民群众生产经营方式由粗放管理向设施集约管理转变，牧业经济发展由草原畜牧业向设施畜牧业、生态畜牧业转变，由单一的牧业经济向复合经济转变。农牧区人口从分散居住的草原到相对集中的园区、城镇或其它条件较好的地方，这种由分散到集中的变化，使牧户的家庭居住条件因此改变，交通通讯、文化卫生及生活设施得到改善。这种变化对牧户来讲，无疑是一次大的思想观念革命，这些转变的支撑点是国家的扶持、有效的政策引导和牧民的积极参与，可逐步实现社会效益、经济效益和生态效益“三赢”的目标。
　　（三）多数牧民收入增加、生活水平得到提高
　　实施草原生态补奖机制政策后，通过发放禁牧草原补助、草畜平衡奖励、牧草良种补贴和牧民生产资料补贴资金，在一定程度上增加了牧民的经济收入，提高了牧民的生活水平，基本实现了在贯彻推行禁牧和草畜平衡政策的同时，保证牧民的收入不减少、生活水平不下降的目标。项目区禁牧前草原超载过牧，退化、沙化严重，牧民生产成本、生活成本都很高。如阿拉善盟以往年景好时，人均可收入5000-6000元，年景差时，收入全部用于购买饲草料还不够。奖补机制的实施，人均享受补贴8149元，可谓“旱涝保收”。禁牧区通过劳动力转移转产从事二、三产业增加经济收入，草畜平衡区通过生态牧场等形式发展畜牧业，使项目区大多数牧户的生活水平不断提高。如：达茂旗在享受奖补政策的禁牧中，又延伸了草场、养老、教育、医疗、住房、就业、生活等9项补贴政策，使牧民生活有了保障，实现了草原增绿与牧民增收双赢的局面。再如：杭锦旗锡尼镇赛台嘎查牧民尔定图一家四口人，经营牧场10000亩，饲草料基地100亩；建有标准棚圈400平方米，储草棚200平方米，牲畜头数340头（只），近年采取草畜平衡、划区轮牧等措施，既减轻了草场压力又提高了畜牧业经济效益。同时，不断加强棚圈、饲草料基地、围栏等基础设施建设，再加上补奖政策的到位，2011年人均纯收入达到7万元，过上了富裕的生活。2011年鄂尔多斯市农牧民退牧进城后，人均年收入达到1.22万元，高于当年农牧民人均纯收入1.0047万元水平。
　　（四）生态治理地区的草场得到休养生息，植被逐步得到恢复，效果明显，取得了良好的生态效益
　　如阿拉善盟项目实施后，草原植被覆盖度由过去的5% -8%提高到10%-30%，牧草产量由禁牧前的20公斤／亩提高到40公斤／亩以上，贺兰山荒山荒坡及丘陵植被覆盖度由过去的不足12%提高到31.4%，国家级自然保护区额济纳旗胡杨林区得到有效保护。
　　三、主要问题
　　（一）草原确权颁证工作亟需完善
　　1998年落实草牧场“双权一制”时，因责任意识淡薄，对承包草场的面积多少关注度低，没有认真确认，个别地区少分、漏分、未分草场的现象普遍存在，到户草原面积不准确，草原权证颁发不规范。而且近几年，有些地区出现将部分草原成片划为林业宜林地，变为林地的现象，部分牧户在草原和林业项目上重复享受或项目选择上犹豫不决，给草牧场确权颁证工作带来一定的困难，也给基础数据统计带来不便，给项目的实施带来了困难。目前要按承包草场面积多少发放补奖资金，从而引发了部分群众对承包草场面积多与少的争议，因时间跨度长、人员流动较大、矛盾因素复杂，致使矛盾与纠纷的排查和解决难度较大，个别地区影响了资金的发放速度。
　　（二）技术保障有待完善
　　因草原补奖机制、牧草良种补贴系统第一年使用，尚不稳定。同时，基础信息中身份证、电话号码难以收集齐全，牧民丢失经营权证书等现象普遍存在，系统录入信息量比较大，工作人员不熟悉，导致工作进度较慢。
　　（三）牧民就业空间狭窄，就业渠道有待拓宽
　　禁牧区的牧民劳动力35%仍从事第一产业，65%的劳动力面临转产转业。由于牧民是一个特殊群体，受传统游牧生活影响较大，加之文化层次不高就业面很窄，外出务工增加收入较低。目前，单纯依靠草场等补贴维持生活的牧民较多，劳动力闲置现象突出。
　　（四）部分牧民禁牧积极性较小，禁牧管护难度较大
　　随着草原补奖机制的实施，对草原监管工作提出了更高的要求，现有草原监管机构、人员、资金、装备条件、服务水平都难以满足草场大面积禁牧后的管理需求。由于各地区草场不均衡，部分牧民禁牧积极性不高，偷牧现象时有发生，禁牧管护难度较大。同时，由于管护员管护补贴少，牧民积极性低，旗县区在聘用过程中难度较大。另外，由于无标识，缺乏必要装备，已聘用管护员无法完全尽到管护职责。
　　四、主要建议
　　（一）借助国家生态补奖项目的实施，完善草原权属责任制
　　对农牧民现在承包的草原全部采用GPS重新定位，彻底查清草原面积，建立农牧民基础信息库。进一步完善对土地草牧场承包经营和流转的档案管理，并由嘎查（村）根据此次测量结果与农牧民重新签订《土地草牧场承包合同书》，由嘎查（村）和苏木镇共同向农牧民核发《土地草牧场经营权证》。此项工作时间紧、工作量大，建议在开展草原确权颁证工作的旗区，适当延长补贴资金发放期限。
　　（二）健全各项制度
　　严格责任追究制度，要层层签订目标责任状，将此项工作纳入政府年度考核范围，实行一把手负责制。健全禁牧管护机制，建立健全市、旗、乡村上下联动的管护网络。地方政府要建立草畜平衡核查机制，采取草畜平衡公示、牧民自行申报、旗县政府抽查和社会监督举报等多种措施。
　　（三）建议放宽政策限度
　　在补贴资金发放办法等具体工作方面允许当地制定符合实际的具体措施，使补贴政策延续向牧民养老保险、医疗保险、教育补贴、住房、就业等方面延伸，可使当地更好地落实政策，切实发挥好项目效益，满足不同需求。
　　（四）统筹解决工作经费
　　草原补奖机制的落实是一项庞大的、复杂的系统工程，需要有一定的工作经费来保障补奖机制的顺利实施。盟市地方财政尽管按比例落实了补奖工作经费，但因任务重、规模大、涉及面广、政策性强，加之实际到位资金不足，无法保障工作正常有序开展，建议将工作及管护经费列入地方财政预算予以保障。
　　（五）加强草原管护工作力度
　　建议加大资金投入，加强草原管护与监测方面的基础设施建设，配备相关设施设备，完善草原管护与监测体系建设，提高草原管护、监督执法力度，确保草原补奖机制区生态持续恢复。
　　（六）加强技术支撑
　　建议进一步完善“人工草地管理系统”及“草原生态保护补助奖励机制管理信息系统”软件。启动实施草原生态补奖机制政策及技术研究课题，对关键政策及技术进行专题研究。建议简化补奖机制程序，便于基层部门操作，为补奖机制的有效实施提供技术支撑。
　　( 作者单位：1.内蒙古发展研究中心农牧处；2.首都经济贸易大