反腐倡廉建设的制度创新研究

摘 要：要提高反腐倡廉建设实效，就必须加强制度创新。反腐败的根本途径是制度创新，这符合腐败的发生机理，也是我们党的经验总结和战略选择。从吉林省反腐倡廉建设的实践来看，反腐倡廉制度创新主要是创立和健全对权力的约束性制度、程序性制度和规范性制度。反腐倡廉制度创新要从围绕权力运行的基本规律、结合惩防体系建设、针对腐败易发多发领域和环节、尊重人性假设、提高制度的执行力五个方面推进。

关键词：腐败；反腐倡廉建设；制度创新

中图分类号：D26 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2012）15-0150-02

引言

当前，我国已经确立了依靠制度惩治和预防腐败的反腐倡廉建设战略，然而腐败现象依然在一些重点领域和关键环节易发多发，这说明我们在反腐倡廉建设方面还存在制度的缺陷和漏洞。因此，要进一步巩固反腐倡廉建设成效、减少腐败的发生和蔓延，就必须坚持反腐倡廉建设的制度创新，通过健全的制度体系和有效的制度执行防范腐败风险、提高腐败治理水平。

一、反腐败的根本途径是制度创新

人的行为起因于个人的本性、目的和偏好。腐败发生机理中的关键因素是腐败的条件发生作用，也就是说，公共权力及其行使没有限制或限制不够。因此，通过科学严密的制度对公共权力的行使加以约束，是防止腐败发生及蔓延的根本途径。既然腐败的发生与制度密切相关，防治腐败也须从制度着眼、着手，即依靠制度防治腐败。依靠制度防治腐败，简称制度反腐，是指在一定的规则系统指导下对腐败现象的防范和惩戒。制度反腐包括两个方面的内容，一是通过制度严厉打击、惩治腐败，二是通过制度从源头上预防腐败。反腐倡廉制度的基本功能，就在于规范公共权力、维护社会正义、促进社会发展。我们党成立九十多年、执政60多年、特别是领导改革开放30多年来，不断致力于反腐倡廉制度创新，经过几代中央领导集体的艰辛探索，初步形成了一整套以党章为核心的党内制度法规体系，特别是近十年来中央先后颁布实施了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》、《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》、《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党员权利保障条例》、《关于领导干部报告个人有关事项的规定》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》等制度，“一个符合反腐倡廉建设实际、适应经济社会发展需要、集中体现党和人民意志，内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉法规制度体系已经基本形成，为反腐倡廉建设的深入开展提供了有力的制度保障。”但是我们也要看到，目前，腐败与反腐败进入一个相持阶段，腐败行为日趋复杂化、隐蔽化、智能化、期权化，这说明我们的反腐倡廉制度体系依然不够科学化和完备化。只有坚持制度的改革创新，有针对性地消除体制障碍点、逐步堵塞制度漏洞，才能取得反腐倡廉建设的发展与实效。

二、反腐倡廉制度创新的基本内容

腐败，即滥用公共权力以谋取私人利益。惩治和预防腐败，核心就在于依据腐败发生和蔓延的规律，对权力进行有效的监督和制约。在制度创新中，注意抓好法规制度的系统配套，既重视基本法规制度建设，又重视具体实施细则完善；既重视实体性制度建设，又重视程序性制度配套；既重视党内法规制度建设，又注意与国家法律法规的协调配合；既重视中央立法，又重视地方立法，做到系统推进制度创新。因此，反腐倡廉制度创新主要是创立和健全对权力的约束性制度、程序性制度和规范性制度。

第一，制约性制度创新。重点围绕权力运行和防止利益冲突，坚持解决权力运行中的共性问题与个性问题并重、“制度控制”与“流程控制”并重、“人为监督”与“系统监督”并重，强化程序性、操作性制度建设，优化再造制度流程，推进制度上的“不准”向程序上的“不能”深化。针对干部人事、行政审批、工程建设、物资采购出台“管人、管权、管钱、管事、管地”的制度，切实做到靠制度管权、按制度办事、用制度管人。

第二，程序性制度创新。坚持“权按轨迹行、事有专管人、人有专司职、时有限定期”原则，严格划分权力使用边界，设计程序运行规则，编制权力运行流程图，固化权力运行流程和操作规程，做到“工作有流程，流程有控制，控制有标准”，以程序保实体，用制度防风险。注重将权力细化、具体化，明确权力运行的步骤、方式、次序、时限等内容，加强程序化控制。

第三，规范性制度创新。围绕转变政府职能、建立与社会主义市场经济体制要求相适应的行政管理体制，深化行政审批制度改革；围绕防控“三公”领域的腐败风险，建立健全防止利益冲突制度；围绕提高选人用人公信度，完善干部选拔任用、考核评价制度；围绕制约和规范领导干部用权行为，着力加强监督制度建设，推行领导班子主要负责人述职述廉制度；围绕推进基层党风廉政建设，完善党务政务公开、农村“三资”委托代理服务制度。

三、反腐倡廉制度创新的路径和对策

反腐败要真正见成效，就必须积极顺应人民群众对反腐倡廉提出的新要求、新期待，及时研究反腐倡廉工作中出现的新情况、新问题，认真总结反腐倡廉建设的新成果、新经验，按照完善社会主义市场经济体制的新目标、新任务，不断推进反腐倡廉建设的制度创新。

第一，围绕权力运行的基本规律，创新权力监督制约的体制机制。有效预防和惩治腐败，建立科学的制约有效的权力运行机制是关键。围绕权力授予、权力分配、权力运用、权力制约和监督等几个环节，围绕有效制约和监督权力，吉林省直有关部门和各市（州）、县（市、区）共起草建立制度3 000余个，初步形成了用制度管权体系，取消没有法律设置的权力，整合归并交叉重叠的权力，适度分解过分集中的权力，规范权力乱作为现象，覆盖没有制约和监督不到位的盲区，从而建立起“授权有据集权有限、分工有序、用权有度、制约有效的权力运行机制，从源头预防和减少腐败的发生。如制定《吉林省直部门规范权力运行制度汇编》，针对权力行使过于集中、程序不够科学合理、过程不够公开透明、责任不够清晰等问题，强化了对权力的监督制约，超前防范腐败问题的发生。

第二，结合惩防体系建设，根据惩治和预防腐败的现实需要创设制度。反腐倡廉制度创新的目的，就是通过健全而有效的制度体系推动惩治和预防腐败体系的发展，反腐倡廉制度必须要根据预防、惩治腐败的现实需要进行建设与创新。要深入研究反腐倡廉建设的突出问题，针对一些领域腐败现象易发多发的特点，按照与改革开放伟大实践相适应、重大举措相配套的要求，配合深化行政管理体制改革、干部人事制度改革、司法体制和工作机制改革，紧紧围绕解决人民群众反映强烈的突出问题来进行，在群众最不满、最关切、最盼望的地方来推进。吉林省在制度制定方面重点围绕惩防体系存在的问题进行制度设计，并注重制度的抓手，使制度能够落到实处。

第三，针对腐败易发多发领域和环节，建立预防制度。依据腐败的本质和发生规律，腐败总是在一些领域和环节多发易发。因此，预防腐败，核心就在于对权力运行的重点领域和关键环节的腐败的预防。吉林省各级各部门坚持改革创新、建章立制，比如，《关于进一步加强国有土地使用权出让监督管理的意见》、《吉林省建设工程招标投标管理若干意见》、《领导班子和领导干部综合考核评价办法和指标体系》等。针对当前腐败易发多发的建设工程招投标、国有土地使用权出让、人事任免的重点领域和关键环节，推进源头治腐工作。

第四，尊重人性假设，重视非正式制度建设。吉林省在这方面探索出一套反腐倡廉“套餐式”模式，比如，依托警示教育基地，已有2.5万余名领导干部参加“廉政一日”警示教育活动。再如，组织15 000余名县处级领导干部进行廉政教育测试，测试结果作为领导干部选拔任用的重要依据，按规定程序任用，测试成绩由省纪委和省委组织部备案。

第五，提高制度的执行力，保证制度创新的切实推进。制度的效用取决于制度执行力，有制度不执行，比没有制度危害还要大，反腐倡廉制度如果在执行方面存有漏洞，极容易使制度本身失去应有的约束力和公信力，导致一些地方、领域涉贪涉腐行为屡禁不止，腐败案件多发易发。推动反腐倡廉制度建设，必须不断提高制度执行力。反腐倡廉制度建设要以提高制度执行力为抓手，切实提高制度执行力，增强制度实效。“只有加大制度执行力，强化制度约束力，只要我们不断提高反腐倡廉制度化、法制化水平，坚持用制度管权、管事、管人，党风廉政建设就一定能够取得人民群众满意的新成效。”通过有力的制度执行，让掌权者只能按照制度规定执行，让制度不以领导人个人的意志、不因领导人的变动而变化，任何人必须不折不扣地执行制度，任何人都不得讨价还价。唯有如此，才能保障反腐倡廉制度的权威和公信力。

结语

诚然，由于目前我国社会主义经济、政治体制还不完善，而腐败现象不可能在短期内消失，反腐倡廉建设具有长期性、艰巨性和复杂性。反腐败依赖于逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系，切实提高制度执行力，增强制度实效。从吉林省的实践来看，通过持续的制度创新，“群众对反腐败工作成效的满意度由77.4%上升到80.1%；群众认为消极腐败现象得到不同程度的遏制，由85.1%上升到88.1%；群众对反腐败斗争的信心度，由73.6%上升到78.2%。”由此可见，面对反腐倡廉建设的新情况、新问题，面对人民群众的新期盼、新希望，我们必须以改革和创新的精神，推动反腐倡廉建设制度的发展和完善，通过制度创新破解反腐败工作中的各种难题，取得科学防治腐败的新成效。

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（责任编辑：周聪）</