试论网络参政平台建设的科学化——从“网络问政”到“网络治政”

许峰

（中共台州市委党校，浙江台州，318000）

试论网络参政平台建设的科学化
——从“网络问政”到“网络治政”

许峰

（中共台州市委党校，浙江台州，318000）

当前，社会管理创新正成为全国各级政府和干部努力破解的重大课题。为此，各地掀起了一股社会管理创新的热潮，产生了一大批崭新的工作方法和举措。胡锦涛同志强调，加强和创新社会管理要以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，最大限度地减少不和谐因素。与此要求相对照，各地出现的具体性创新措施虽然有助于推动政府工作的局部改善，但局限性却也非常明显：难以做到“最大限度地减少不和谐因素”。再加上各地的创新历来就存在着的各自为战、难以持续等问题，社会管理创新着实尚需要一个通盘的考虑和规划。

网络问政；网络治政；参政平台；建设

一、网络：亟待挖掘的社会管理创新平台

要最大限度地减少不和谐因素，首要的任务就是应该最大限度地了解社情民意；而要最大限度地获取社情民意，首要的任务则是切实了解人民群众平时都是怎样或者喜欢怎样表达意愿的。人民论坛“千人问卷”调查组2009年通过问卷调查，“您认为哪个渠道最能保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权?”69%的受访者选择“网络”，12.7%的受访者选择“传统媒体”，7.2%的受访者选择“公民组织”，只有2.5%的受访者选择“信访”。从该调查可以看出，随着网络在我国覆盖面越来越大，互联网正在改变民意表达方式，成为普通群众表达各类观点、诉求的重要平台。

根据最新的统计数据，目前我国网民人数已经超越4.85亿，平均家庭规模已降到3.1人，这意味着，我国几乎每个家庭都可以有上网表达诉求的渠道。微博、论坛、博客等各种网络媒介已发展成为公民表达自身诉求和观点的主平台。这些平台虽然给民众提供了参与的平台，但同时却也使得各种负面信息、谣言等得到激发，影响了党和政府的形象。因此，在我国当前正处于转型期的社会背景下，如何将这种无序的网络政治参与制度化便成为时代发展的必然要求。

毛泽东在回答如何跳出“历史兴亡周期律”时曾经讲到，“只有让人民监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息”。因此，群众是改革的源泉，只有充分发动群众的参与和监督才能有效地推动改革。然而，鉴于文革时期的历史教训，发动群众参与和监督绝不能搞文革时期的“大民主”，而是要依靠制度化的群众参与。出于对代议制度和选举制度的局限性的考虑，随着互联网的发展，其实最佳的制度化群众参与平台便是网络参政平台。

对群众来讲，网络参政具有及时、透明、成本小等优势，健全的网络参政平台正是群众所喜爱的；对政府来讲，通过这一平台，政府则可以有效地收集社情民意、最大限度地化解矛盾，这正是社会管理创新的核心要义之所在。此外，胡锦涛在十七届六中全会上的报告中曾着重强调要发展健康向上的网络文化，规范信息网上传播秩序。如果群众的诉求通过各地制度化的网络参政平台就能解决，对当前较为棘手的网络舆情问题也必将起到釜底抽薪的作用。

二、“网络问政”的局限性与“网络问政系统”

当前，我国政府与群众之间在互联网进行沟通的主要形式是“网络问政”。根据理论界的主流观点，网络问政，一般是指各级党委、政府及各部门领导干部等公共行政主体通过网络与网民交流沟通，进而收集民意、汇集民智的过程，比如各级领导干部不定期与网民展开在线交流以及开微博等。但这些网络问政其实象征意义要大于实际意义，无法形成常态和制度化。这就决定了要真正发挥网络参政平台的作用，必须要建立一个常态化的、规范的、有约束力的系统，让公民得以长期、有效地进行参与。

本文强调的“网络问政系统”便是指由政府主导建立的、制度化了的、专门性的公民政治参与网络平台，它是由公民的参与机制、政府部门的受理机制以及领导考核机制等共同组成的体系［1］，它是最先由魏长青提出来的概念。通过此系统，公民可以公开透明地建言献策、反映身边问题、进行政策咨询以及监督投诉政府及政府工作人员的不良行为等，各种问题均由相关的政府部门或单位受理。因此，“网络问政系统”就像是一级“网上政府”，各部门分工有序、公开透明地受理群众的诉求，这种系统理应成为今后网络参政平台的科学方向。

三、县一级政府是建立“网络问政系统”的最佳层级

近年来，“网络问政系统”其实在一些地方也有所实践，但很多地方问政的政府层级较高、涵盖范围较广。在这种情况下，由于群众反映的问题大多是基层的，而市一级受理部门又没有精力和权限去管理，因此，群众反映的大量问题只能再次转交给县乡级政府部门。以广东省梅州市为例，梅州市政府设立的网络问政系统是梅州民生网上信访，在该网站，群众反映的大量问题都是直接反映到市一级政府部门的，然后再由市转到县级部门处理。

这种较高层级的网络问政系统，不仅容易导致中间层级功能弱化，而且还容易造成县级政府和更高层级政府形象的双输。一方面，过多的转交其他相关部门处理，会使市一级政府的公信力下降；另一方面，县级政府部门的积极性不高反而使得其自身原本就不高的形象进一步下降；此外，由于问政的政府层级较高、涵盖范围较广，也容易导致民意爆炸的情况发生，致使群众反映的大量问题都无法得到有效及时的回复。回复的无效率和低质量会让网民对网络问政平台越来越失去信心和兴趣，最终反而使政府的形象进一步受到影响。

相比来讲，县一级政府是最适合系统推行网络问政的政府层级。与其它层级的政府相比，在省或市一级政府建立网络问政平台会因为层级过高的缘故很难及时有效地解决群众的具体问题，而乡镇一级的政府架构本来就是不完整的，也难以有效解决群众的问题，而且从技术和人员上讲，建立网络问政系统也不现实。县一级政府则“五脏俱全”，而且又是直接服务于基层群众的，承上启下、联结城乡，因此最适合建立网络问政平台。

以浙江省天台县天台效能网为例，天台效能网已经成功运行7年，截止2011年8月29日，在住户数不到20万的天台县，效能网用户注册名已达22993位，点击率则超过162万人次，有效化解了社会矛盾。

本文选取了天台效能网2005至2010年六年间行政效能投诉数量（如表1），该栏目主要受理群众对政府部门行政渎职和侵权行为的投诉，是反映该县社会稳定状况的重要指标。不难发现，随着效能网的运行，行政效能投诉的数量每年是不断减少的，而且这种减少还是伴随着天台效能网的网民注册和浏览总量稳步增加实现的。

表1 2005-2010年天台效能网受理效能投诉数量

毛寿龙教授曾针对天台效能网提出过这种担心：“在网络运作开始时还可以应付得来，在一段时间之后，很可能因为民意爆炸而使得行政机关疲于奔命，最后导致网络运作名存实亡。［2］”然而实践证明，天台效能网在运行中民意并未形成爆炸，而是表现为有序的参与。由于县域所涵盖的人口和问题有限，天台效能网问政的主体又分散为几十个部门和乡镇，天台效能网并没有出现民意爆炸以至于应付不过来的状况，各个部门分工有序，各司其职，使得每一个问题都能得到及时有效的答复和解决。

天台效能网让在县一级建立网络问政系统的优势展现得淋漓尽致。之所以存在这一优势，根本原因便在于基层群众与县一级政府之间可以以解决问题为主线形成良性的互动：基层群众参与网络问政是为了解决问题，而县一级政府则是可以解决群众提出的问题。

四、以县为主、县市联动，打造全国网络问政系统的样板

郡县治则天下安，县级政权一直是中国最为稳定的基层政治单元，县域治理历来是安邦定国的基础。为更加全面提升县域社会管理水平，充分利用县一级政府在推行网络问政系统方面的优势，在当前各地网络问政比较混乱的背景下，建立以县为主、县市联动的科学化的网络问政系统，在全国范围内无疑也将具有重要的示范意义。

（一）领导机构和主要职能

为了使日常督促和考核更加有力，建议由县一级纪委负责问政系统的运行和管理。根据群众在参与方面的需求，问政系统至少应包括受理政策咨询、建议意见、投诉举报、与群众在线交流等职能，全方位搭建政府与群众沟通交流的平台。群众通过此问政系统可以反映问题和进行政策咨询、为政府机关提出政策建议、对政府及政府工作人员进行监督投诉以及与领导干部进行面对面交流和反映问题等。

此外，还要建立群众在参与过程中的“上诉”机制，建立县市联动的网络问政系统。市一级问政系统建议由市纪委负责，其主要职能是受理群众对县一级问政系统的投诉。如果经过反复沟通，群众对县一级网络问政系统中相关部门的答复还是不够满意，他们便可以选择投诉到市一级网络问政系统进一步解决。

（二）主要工作机制

确定责任主体是各县直单位和乡镇，而非主要领导干部，这种问政机制的优点便是分工和责任界定明确，进而有利于保持工作常态化。在每个县直部门和乡镇政府具体的工作机制上，各单位都被分配一个相应的登录账号，并专人管理，负责受理网民反映的属其职责范围内的问题，并于五个工作日内在网上做出答复。单位和乡镇管理员每天按时阅览效能网，对需由本单位答复、办理或做出解释的，逐一登记［3］。

对网民反映的问题，能直接答复的，管理员直接答复；对需要办理的事项，提请分管领导批阅，并确定承办科室（单位）人员限时办理；重大问题提请主要领导研究落实。对一周内不能解决的拟办事项，管理员在网上做出初步回复，并承诺办理时限。办理完后，承办科室（单位）或承办人员将办理结果形成书面材料，经单位领导审签后上网回复。对反映问题牵涉多个部门的，由管理员上报领导机构县一级纪委，明确责任单位牵头协调解决。当市一级网络问政系统接到群众的投诉后，由市纪委会同县市相关部门协调解决。

（三）考核评价机制

在整个网络问政系统中，政府的处理态度和进程将完全透明地置于在人民群众的监督之下，由此可以实现社会对相关受理部门的监督。为保证县一级网络问政系统持久、有效、规范运作，还应建立正式的考核督查制度，将各单位的答复情况列入机关和个人年度目标责任制考核。考核将直接参考群众的答复满意度以及向市一级问政系统的投诉率，答复满意率直接与机关绩效评估挂钩。此外，县一级纪委还要组织工作人员，定期对各县直单位和乡镇答复落实民意情况进行督查。

五、“网络问政系统”本质上是一种“网络治政”平台

综上所述，“网络问政系统”其实已经超越了“网络问政”的概念本身：前者是由具体部门负责受理群众诉求的，后者问政主体则主要是领导干部；前者依托的政府层级明确、科学，是以县为主、县市联动，后者依托的政府层级则比较随意；前者是一个制度化的问政系统，像一级网上政府，后者则形式多样；前者重视群众的评价并以此作为部门考核的依据，尊重群众的主体地位，后者则是一种自上而下单向的“问政”，只能让群众被动接受承诺或答复。

因此，“网络问政系统”已经远不同于“网络问政”，本质上它已经是一种“网络治政”平台。“治政”强调的是治理政务，通过“网络治政”平台政府可以吸纳民意、治理社会，群众可以反映诉求、参与治理，而“问政”则仅着重于了解民情。

从“网络问政”到“网络治政”，是“网络问政”质的升华，是对网络这一社会管理资源的进一步挖掘，有利于真正实现“最大限度地减少不和谐因素”，从而全面带动县域社会管理水平的提升。

［1］ 魏长青.论在县级政府建立网络问政系统的优势［J］.社科纵横：新理论版，2011（3）.

［2］ 毛寿龙.天台效能网促进政府治道变革［EB/OL］.（2011-04-28）.http://www.wiapp.org/article/default.asp?id=331.

［3］ 部分内容参阅相关报道：“天台效能网”的具体做法和主要成效［EB/OL］.（2011-04-26）.http://www.zj.gov.cn/gb/zjnew/ node3/node22/node170/node409/node2508/node2515/userobject9ai10160.html.

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浙江省社科联2011年度课题“网络问政的科学化研究”

许峰（1966-），男，本科，副教授，研究方向为政治哲学、社会学及管理学。