森林限额采伐制度面临的问题及建议

王利新

（海林林业局横道河子经营林场，黑龙江 海林 157100）

前言

森林限额采伐制度是我国《森林法》规定的一项法律制度，是森林采伐管理的重要内容，其目的是通过对森林采伐量的控制来达到森林面积和森林蓄积量的增加。森林采伐限额是上级主管部门依据法定程序和方法制定的，经国家行政主管部门批准的，具有法律效力的特定行政区域或经营单位每年以各种方式采伐消耗的森林资源蓄积最大限额，是国家对森林和林木采伐量的最大控制指标。

1 森林采伐限额制度面临的主要问题

1.1 采伐限额编制依据缺乏准确性

科学而准确地编制采伐限额是森林采伐限额制度达到逐步增加森林面积及森林蓄积量的目的的首要保证，但从目前看采伐限额的编制本身就是不准确的，森林采伐限额制度的功能无法实现。依据规定，森林采伐限额的编制程序是，全民所有的森林和林木以国有的林业局、林场、农场、厂矿为单位，集体所有的森林和林木及农村居民自留山的林木以县为单位，根据合理经营和永续利用的原则，提出年森林采伐限额指标，逐级上报。省、市林业主管部门对上报的森林年采伐限额指标进行汇总、平衡，经同级人民政府审核后，报国务院批准。国务院批准的年森林采伐限额，每5年调整一次。由于森林资源本身的动态性和复杂性，森林资源的数量、质量及内在结构都处于不断的变动之中，这种特点决定了行政辖区或经营单位制定森林年采伐量的复杂性。理论上说，各经营单位是根据森林资源规划设计调查的结果提出森林年采伐量及采伐限额的，但是，具体的经营单位首要的经营目标是发展地方经济及维持本单位的生存与发展，他们根本不愿意考虑其经营行为的生态效益，更倾向于通过多报采伐限额来获得经济效益，因此，他们制定并上报的采伐限额的科学性、准确性得不到保证。

1.2 超限额采伐现象仍然十分严重

理论上，森林采伐限额作为国家对森林和林木采伐限定的最大控制指标，是具有法律强制力的，任何单位和个人都应当遵守，但现实的情况国家虽然采取了年森林采伐限额和单独下达木材生产计划的双轨管理机制，但是，采伐限额的实际控制，一般由县级林业主管部门掌握，由于目前对采伐限额的实际执行情况，缺乏有效的监测机制和法律监督，这就使限额采伐的准确与否取决于县级林业主管部门的是否依法行政上。有的地区的木材生产数量，经济发展指标的统计数字和林业部门的批采统计有很大的差距。

1.3 凭证采伐制度的执行不够彻底

经国家批准的森林采伐限额必须分解并分配到具体单位才能得到落实，但是指望被分配到采伐指标的单位自觉地按照限额进行采伐是不现实的，因此，为了使限额采伐制度得以执行，除了由林业主管部门对限额采伐执行情况进行必要的检查之外，森林法及其实施条例还规定了凭证采伐制度。但是，至今为止许多林政部门仍然存在超限额发证、发人情证、关系证的情况。另外由于森林面积太大，结构复杂，执行上述关于伐前设计审批、伐中检查、伐后验收的规定有严格的技术要求，需要太多的人力物力，执行成本太高，基层林政部门几乎无法承受，因此，上述规定在基层实际上很难得到彻底执行。

1.4 对超限额采伐行为的处罚左右为难

对违反限额采伐制度的行为，森林法、刑法等法律法规规定了应当承担的行政责任、刑事责任，其中确定的处罚措施是明确而且严厉的，但是，很多超限额采伐行为是由地方政府与企业法人引起的，而且，在很多情况下，超限额采伐行为也并非是简单的违法、犯罪行为，有的是为了清偿沉重的债务或者为了支付工人工资、维持企业的基本生存条件而被迫超限额采伐，有的地方政府甚至完全是为了公益事业被迫超限额采伐，对于这样的“违法”、“犯罪”行为，执法部门、司法部门处理起来感到左右为难。

2 完善现行森林采伐限额制度的建议

森林限额采伐制度必须坚持不动摇，否则会给林木资源的培育和管护带来灾难性后果，但面对现实存在的问题，又必须在维持限额制度的前提下，找出解决问题的办法和途径。

2.1 进行森林分类区划，制定不同的限额采伐措施

由国家林业局会同有关部门抓紧制定森林分类区划标准与方法，各地按照区划标准与方法尽快完成森林分类区划工作，在将森林资源区划为公益林和商品林的基础上，将公益林进一步区划为国家重点公益林和地方重点公益林，将商品林进一步区划为天然商品林和人工用材林。然后对于重点公益林特别是国家重点公益林，实行禁伐，严格保护，只能进行抚育性采伐或者改造性采伐；对于天然商品林实行限伐措施，确保人工商品林的采伐额度。对天然商品林和人工商品林分别编制采伐限额并执行。

2.2 进一步完善分类经营政策

实行生态公益林和商品林分类经营政策，对于控制生态林采伐无疑起到了有效作用，但许多山区农民承包了本村的山林地，由于他们在承包前还没有被划为生态补偿性公益林，而现在划入生态补偿性公益林后，树木被禁伐，不能通过采伐和销售木材获取效益，但每年还要按期向村里交纳土地承包费，国家发给的生态补偿金标准不高，许多农民觉得吃了亏，势必引发滥伐林木问题。

2.3 加强森林资源林政管理机构建设，理顺森林资源管理体制

各地必须加强对森林资源林政管理机构的建设，要建立一支思想过得硬，业务能力强，与本地区森林资源管理相适应的森林资源林政管理和林政稽查队伍，保证有足够的人力和物力从事森林资源林政管理工作。森林资源和林政管理机构实行上管一级的管理制度，在业务上既受所在地林业主管部门的领导，也受上一级林业主管部门的领导。各级森林资源林政管理机构负责人的任免，要征得上一级林业主管部门的同意。乡镇林业工作站是县级林业主管部门的派出机构，是基层林业行政执法单位，是严格执行森林采伐限额，加强森林资源林政管理和培育森林资源的重要力量。各级林业主管部门要充分发挥乡镇林业工作站培育、保护和发展森林资源的职能作用，强化“源头”监管。确保地方森林资源稳步增长。各级人民政府要切实解决好木材检查站人员配备及工作经费等实际问题，改善木材检查监督的执法环境和工作条件，促进木材检查站规范执法，正常履行保护森林资源、打击破坏森林资源的职能。

[1]《中华人民共和国森林法》1984年，人民代表大会常务委员会.

[2]《中华人民共和国森林法实施细则》1986年5月，林业部发布.

[3]谢守鑫.2000年国家森林采伐限额政策执行情况评价.(国家林业局森林资源管理司).

[4]王志清.对当前森林采伐与资源管理中存在问题的探讨.(浙江省宁波市林业局).