节能减排视角下地方政府执行力评价指标体系的建立

王剑芳

（1.红河学院商学院，云南 蒙自 661100；2.昆明理工大学管理与经济学院，昆明 650093）

节能减排视角下地方政府执行力评价指标体系的建立

王剑芳1,2

（1.红河学院商学院，云南 蒙自 661100；2.昆明理工大学管理与经济学院，昆明 650093）

通过分析地方政府干预节能减排行为的原因及其执行力实施过程，构建了节能减排视角下地方政府执行力的评价指标体系，并通过专家咨询法确定了各指标的权重，指出了测评地方政府执行力的具体方法，为科学评价现实中地方政府落实行为能力提供理论依据，并对地方政府执行力的提升提出了建议.

节能减排；地方政府；执行力；指标体系；指标权重

前言

“十二五”时期，我国经济社会发展处于大有作为的重要战略机遇期.但是，一方面，伴随我国工业化、城镇化进程的加快和消费结构不断升级，对能源需求表现为刚性增长.另一方面，国内资源保障能力脆弱，全球性能源安全和气候变化问题令人担忧，资源环境约束日趋强化.国内国际能源供需矛盾突出，节能减排已成为我国应对资源紧缺、减轻环境压力、实现经济社会可持续发展的必然选择.基于我国现阶段节能减排的工作中还存在责任落实不到位、推进难度增大、激励约束机制不健全、基础工作薄弱、能力建设滞后、监管不力等问题，[1]本文试图构建和测评节能减排中地方政府执行力评估指标体系，为提高地方政府执行节能减排能力的科学性提供理论依据.

1 地方政府干预节能减排的理论依据

发达国家的经验表明，节能减排中应该以市场调控为主，政府行政手段为辅.而我国目前正处于经济转型时期，市场机制仍不健全，能源市场化程度还很低，能源行业运行依靠的主要是政策，不是市场.根据世界银行的有关研究发现，在政府不加干预的情况下依靠市场机制本身，只能解决20%的节能问题.[2]

节能减排中需要政府干预的理论依据具体表现为以下三个方面：一是从节能的视角来看，能源的供给结构存在不合理.目前绝大部分的能源来自于不可再生能源，可再生能源和清洁能源所占的比例很小，降低能源消耗，对支持我国经济社会可持续发展具有十分重要的意义.二是从经济增长方式的现状来看，产业结构调整中重工业化的趋势日益明显.虽然产业结构调整是朝着能源消耗强度和污染强度更轻的方向发展，但是从目前整体来看，我国仍是高投入、高消耗、高污染的粗放型经济增长方式，由此决定了能源消耗强度还比较高.三是污染具有负外部性特征来看，在市场经济机制下，环境资源在使用中具有外部经济效应，外部性扭曲了市场主体成本与收益的关系，导致资源配置效率的损失，影响资源优化配置[3].正外部性越大，这类经济活动越难以通过市场机制被提供出来，而负外部性越大，越会加大生产[3].污染具有负外部性，在外在成本没有和无法内部化的条件下，这种负外部性如不能够得到有效遏制，经济发展所赖以存在的环境将持续恶化[3].这就需要政府作用，弥补市场机制的不足，纠正市场失灵.因此，通过以上分析，节能减排需要政府的干预.

2 节能减排中地方政府执行力评估指标体系的构建

本文从地方政府在节能减排中执行力实施过程出发，通过对地方政府共性的研究，分别从执行目标认知力、执行主体运行力、执行资源整合力、执行环境支撑力、执行效果控制力五个维度设计了一套测评地方政府在节能减排中执行力的指标体系.

（1）执行目标认知力

确定组织的行动目标是一个管理活动的开始，孔茨认为：“计划包括确定使命和目标以及完成使命和目标的行动；这需要制定决策，即从各种可供选择的方案中确定行动步骤”.[4]地方政府在节能减排中，确定自身使命和目标时首先要求能够充分理解上级政府政策的精神和实质，这就要求地方政府具有很强的理解能力和目标转化能力；因此，执行目标认知力这一维度的主要测评指标包括目标理解力、目标认同力和目标转化力3个二级测评指标.

（2）执行主体运行力

执行主体是指负责落实政策、目标、措施的人员和组织.执行主体在执行力中占有相当重要的地位，任何一项政策、决议及其细化后的方案都必须依赖良好的执行主体，才有可能顺利执行和有效执行.节能减排中涉及较广泛的法律法规和专业技术，应不断地通过集中培训和调查研究等方式，来提升业务能力.同时建立完备、有效的节能环保法律法规和标准体系，通过强制性手段，保证节能减排目标的有效实现.节能减排是一项复杂系统工程，涉及的行为主体较多，这就使得协调在节能减排中占有突出地位.因此，专业化程度、规范化程度和组织协调度构成了执行主体运行力的3个二级测评指标.

（3）执行资源整合力

执行资源的优化整合及高效运作，是产生强大执行力的关键环节.而能否产生这种资源高效运作的“整合力”，首先是要看执行主体的权威度，地方政府的公信力高了，权威性才可能存在.同时，与组织内的整合及运作机制密切相关.加强部门间的广泛协商和合作，减少摩擦力，使各部门之间在节能减排上采取协调一致的行动；如果执行要素之间的整合运作机制不合理，就会使得各种力量相互抵消，严重削弱整体的执行力.因而我们将执行资源整合力分解为资源整合权威度、整合机制完善度和信息资源整合度3个二级测评指标.

（4）执行环境支撑力

执行环境可理解为政府执行以外的有关条件和其他因素的总和，也是影响执行力的因素之一.目前，在为节能减排创设好的环境方面，需要人们更多的从关注经济问题转向关注法制环境建设和文化环境建设方面.良好的法制环境，有利于减少地方政府执行节能减排的外在干扰的重要条件.加强对民众的法制教育，逐步在公众中形成遵法守法的广泛共识，增强对地方政府政策执行的监督意识和法制意识.良好的文化环境明显能促进地方政府执行力的提高.因而我们将这一测评维度主要划分为法制环境执行力和文化环境执行力2个二级指标.

（5）执行效果控制力

执行效果控制力可理解为对当前执行的实际结果与原先制定的预期结果之间所进行的比较、分析和测评，从而促进组织实现目标的能力.一方面，为提高执行结果的权威性，把评估结果作为执行主体是否完成工作任务来接受奖惩的主要依据.另一方面，为保证评估过程的公平性和准确性，我们可以通过增强评估过程、评估结果的透明度，提高数据统计的真实性，增强信息跟踪的监控度等方式来实现.因而我们将这一维度划分为外部约束力和实施控制力2个二级指标.

基于地方政府执行节能减排的过程，结合系统工程理论，我们构建了一个在节能减排中以确定执行目标为起点，以控制执行效果为终点的地方政府执行力评估指标体系.按照层次分析法的递阶层次结构，将这一指标体系划分为4个层次，由一个目标层指标，5个准则层指标，13个次准则层指标，40个指标层指标构成，力争能够全面、系统的测评我国地方政府在节能减排中的执行力.

3 节能减排中地方政府执行力测评指标权重

在以上指标体系中，我们设定多个指标对目标层进行综合衡量.显然，不同的指标对测评对象产生的影响程度不一样.为体现每个测评指标在评价指标体系中的地位及其重要程度，接下来就应该对每个指标赋予不同的权重系数.对此我们采用专家评定法进行赋值(也就是简化了的德尔菲法).为了提高赋值的科学性和实践性，考虑到专家、学者和地方政府工作人员各自的专业知识背景以及工作经验存在差异，对每个测评指标可能会有不同的看法，专家、学者理论属于理论工作者，所给出的权重可能更科学；地方政府工作人员给出的权重可能更贴近实践.最终综合了两者的看法，得出的指标权重兼顾科学性和实践性.在具体的操作过程中，我们通过电子邮件、邮寄、现场咨询等多种方式，把设置的指标权重咨询表发送给专家、学者以及地方政府工作人员，对指标权重进行赋值，在这个过程中，我们严格按照德尔菲法的操作步骤，反复修订指标体系，所有参与赋值的专家、学者和政府工作人员都是在匿名状态下进行，以确保指标体系权重的科学性.最终得出的指标权重如下表1所示.

4 节能减排中地方政府执行力测评指标体系的运用

接下来需要考虑的是将指标体系进行定量处理，转化为指标数据，综合评价地方政府在节能减排中的执行力.但是由于研究对象的特殊性，我们在测评过程中，需要将定量指标和定性指标相结合.假设对某一地方政府进行了一项关于节能减排的政策执行活动，我们通过抽样的方式，选取了调查对象，分发并回收了n份关于执行力测评调查有效问卷，然后根据下列步骤计算节能减排中地方政府执行力(这里以一级指标中的执行目标认知力为例)：

第一步：求三级指标层指标D1的分值.我们把第一份问卷的值设为D11，第二份问卷的值设为D12，那么第n份问卷的值为D1n，可知D1的分值为n份有效调查问卷中D1的分值的和除以n，

同理可求得D2、D3、D4、D5,…,D39、D40的分值.

第二步：根据D1、D2、D3的分值计算二级指标C1的分值.在第一步算出的D1、D2、D3各项分值的基础上，分别乘以它们各自相应的权重之后所得分值的总和就是指标C1的分值.

表1 地方政府执行力指标体系及其权重

同理可求得C2、C3、C4,…,C12、C13的分值.

第三步：根据二级指标C1、C2、C3的分值计算一级指标B1的分值.B1的分值为第二步算出的C1、C2、C3分值分别乘以它们各自相应权重之后所得分值之和.计算公式可表示为：

同理我们可以求得B2、B3、B4、B5的分值.

第四步：根据第三步算出的一级指标的分值计算出最终指标的分值，即节能减排中地方政府执行力的分值.其分值为B1、B2、B3、B4、B5分值分别乘以它们各自相应权重之和就是最终指标的分值.计算公式可表示如下：

地方政府执行力

基于上述计算方法，便可以根据调查问卷定量处理后的各指标分值和各指标权重，逐层逐步地计算出执行力的最终分值.计算得出的A分值体现出地方政府在节能减排中执行力的大小，A分值越低说明地方政府执行力越弱，A分值越高说明地方政府执行力越强.

[1] 国家发展改革委有关负责人就“十二五”节能减排综合性工作方案答记者问[J].中国经贸导刊，2011（19）.

[2] 毛如柏,陈清泰.中国可持续发展实施“十一五”20%节能目标的途径与措施研究[M].北京:科学出版社,2008(5).

[3] 宋光钧.节能减排中政府行为合理化分析[J].商业时代,2008(31).

[4] [美]海因茨·韦里克、哈罗德·孔茨:管理学[M].马春辉译,经济科学出版社2004:75-146.

The Establishment of Evaluation System of Local Government Executive Ability Based on Energy Saving and Emission Reduction

WANG Jian-fang1,2
(1.Faculty of Business,Honghe University,Mengzi 661100, China;2.Faculty of Management,Economics,Kunming University of Science,Technology,Kunming 650093, China)

Through the analysis of the local government intervention of energy saving and emission reduction in reason, the system of evaluation in energy saving and emission reduction of the local government execution is constructed in the thesis.At the same time,the weight of each index based on the expert consultation method is determined and the evaluation of local government specific method of execution is pointed out.Consequently, a theoretical basis for the scientific evaluation of the reality of local government to implement energy saving capacity will be provided, meanwhile, the local government in energy conservation and emission reduction in the execution of ascension is to be put forward.

energy saving and emission reduction; local government; executive ability; appraisal; proportion index

C931

A

1008-9128（2012）04-0033-04

2012-05-18

王剑芳（1977—），男，湖南邵阳人，讲师，昆明理工大学博士研究生.研究方向：能源经济和管理科学.

[责任编辑 张灿邦]