排污权交易试点总体工作框架研究

李志勇 洪 涛 王 燕 王成金 杜 斌 张德辉 陆 晨 田海瑞 王 欣

（1. 河北省污染物排放权交易服务中心，050051；2. 唐山市环境工程评估中心，063000；3. 内蒙古自治区排污权交易管理中心，010000；4. 山西省环境保护厅，030000；5. 北京思路创新科技有限公司，100085）

排污权交易试点总体工作框架研究

李志勇1洪 涛2王 燕1王成金3杜 斌4张德辉5陆 晨5田海瑞5王 欣5

（1. 河北省污染物排放权交易服务中心，050051；2. 唐山市环境工程评估中心，063000；3. 内蒙古自治区排污权交易管理中心，010000；4. 山西省环境保护厅，030000；5. 北京思路创新科技有限公司，100085）

通过调研分析排污权交易试点省市的业务工作，对省级排污权交易管理工作进行研究阐述，从整体的角度提出排污权交易管理工作的目标定位、总体工作框架和数据逻辑，提出排污权交易目前需要解决的重点问题，为排污权交易由试点转向全国推广积累经验。

排污权交易；总体框架；数据逻辑

1 引言

排污权交易是指在一定区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而达到减少排污量、保护环境的目的，其主要思想就是建立合法的污染物排放权利即排污权（这种权利通常以排污许可证的形式表现），并允许这种权利像商品一样被买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制。［1］

排污权交易是运用市场机制促进污染减排和环境保护、提高环境资源配置效率的有效手段，是推进环境保护体制机制创新的重要突破口。开展排污权有偿使用和交易，有利于确定“环境容量是稀缺资源”的理念，促进环境容量资源的优化配置；有利于促进企业技术创新和管理创新，降低污染减排和环境保护的成本；有利于推动环境监测监控体系的建设，加快实现环境管理现代化；有利于调整优化区域经济布局和产业结构，促进经济发展方式转变；有利于促进全省污染减排，提升循环经济与清洁生产水平，为后续发展腾出环境空间具有重大的现实与战略意义。【2】

截至目前，全国已有近二十个省市开展了排污权交易，其中江苏、浙江、天津、湖北、湖南、内蒙古、山西、重庆、陕西、河北、河南等十一个省（区、市）被列为国家排污权交易试点省份；广东、山东、辽宁、黑龙江等十余个省也在省内积极地探索尝试。目前，排污权有偿使用和交易工作中相关的法律法规空白可能是最大的问题，急需的是《排污权有偿使用和交易试点工作指导意见》和《排污许可证管理条例》，国家发改委和环境保护部等部门一直致力于这方面的工作，法律法规的制定同样需要试点，这也是先在地方开展试点的重要原因，如果建立了行之有效的法律法规，也可以对国家制定统一的法律法规提供帮助。本文分析排污权交易各地试点已开展和即将开展的工作，形成总体工作框架，力求为试点和推广工作积累一些经验。

2 总体框架

2.1 试点目标定位

总体目标为：观念方面达到普及“环境容量是稀缺资源”的理念；制度方面初步达成交易市场、行政、社会三方制衡的机制；管理方面完善监测监控体系，建立排污权交易管理平台，实现管理精细化；实践方面由点及面、逐步开展排污权交易的落地，开拓多方共赢局面，调动企业积极性；效益方面衡量环境效应、经济效应、社会效应【3】，优化排污权交易机制。

一期目标为：建成交易大厅、发布规章制度、开展排污权初始核定和交易相关工作、构建管理信息平台；基于规章制度+交易大厅+管理信息平台，实现排污权初始分配和买卖交易。

二期目标为：全面开展排污权有偿使用和交易，开展排污权有偿使用与交易相关课题研究；排污权交易后管理建设；整合有偿使用、交易、交易后管理为一体【4】，形成联动局面。

2.2 试点工作框架

结合目标定位与各试点省业务工作，排污权交易总体框架总体应包括规章制度建设、交易中心建设、排污权初始核定与交易、排污权交易管理信息平台、排污权交易后管理，如下图所示：

2.2.1 规章制度建设

规章制度是开展排污权有偿使用和排污交易所需的政策基础。

排污权交易管理办法包括排污权的定义；排污权交易的对象、主体及管理机构、交易范围；排污权有偿使用和交易的基础条件；排污权有偿使用和交易方式、排污权使用期限和收费、排污权指标的核定；排污权的定价；排污权的管理等。

排污权交易实施细则包括排污权的分配和管理、排污权有偿使用管理、交易机构、交易主体资质审查、排污权交易方式和流程、监督管理、罚则、附则等。

排污权电子竞价交易规则包括电子竞价交易方式、交易报价、交易流程、法律责任等。

排污权资金收支管理办法包括资金管理、分级管理、资金监管等。

排污许可证管理办法修订包括排污权交易引起的买卖双方许可证变更处理等。

排污权储备管理规则包括排污权的各种储备条件和储备场景等。

排污权有偿使用收费标准和交易价格规定规范省内排污权有偿使用和交易市场，对有偿使用收费标准和交易基准价进行规定。

部分省还制定了排污权交易的金融创新类规章制度，如排污权抵押贷款、绿色信贷等。

图1 排污权交易管理总体框架

表1 各试点省排污权交易相关规章制度出台情况（部分）

2.2.2 交易中心建设

交易中心建设是指为了实施排污权交易所需的基础设施，包括组织机构、基础硬件、系统软件、交易大厅、电子竞拍系统、办公设施以及系统集成等。各试点省市的管理组织机构不尽相同，多数地方成立了专门从事排污权有偿使用和交易的事业单位，也有环保厅局指定机关部门负责的，也有委托各类交易所开展工作的。基础硬件和系统软件是开展业务信息化所需的基础。交易大厅、电子竞拍系统、办公设施、系统集成工作是开展有偿使用、二级市场出让受让、竞拍交易所需的基础设施。

表2 各地交易管理机构属性情况（部分）

表3 各地交易管理机构职能分配情况（部分）

续表

2.2.3 排污权初始核定与交易

核定规则制定：区域可分配总量核定规则用来约定国家为地方分配的目标总量、生活总量、储备总量、可分配总量的核定规则【5】；二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮四指标核定规则用来约定指标的初始排污权如何核定，需要分行业核定，如火电行业二氧化硫可以采取排放绩效法，其他行业可以采取多来源数据比对的历史排放量法等，化学需氧量多使用定额达标法进行核定；排污权定价规则用来约定排污权基价测算规则，多使用基于恢复成本法或防护费法进行基价测算，并根据基价推算出有偿使用费、交易基准价、储备指标出售价格等价格机制。【6】

排污权初始核定：根据核定规则进行初始排污权的核定。根据各地的经验，按照核定规则进行初始核定对企业范围有一定要求，即要求对区域内的扣除生活、农业、机动车排放源的全部工业企业均纳入排污权初始核定范围，这样才能确保区域可分配初始排污权全覆盖。

企业申购与审批：为企业进行宣传培训、实施初始排污权的有偿使用申购、管理部门核定以及后续的合同权证费用管理工作。

排污权交易：企业获取初始排污权之后，根据自身生产和实际排放情况，开展二级市场的交易工作，包括一对多的电子竞拍交易或挂牌交易，一对一的协商交易，储备指标出售和交易中心回购等。

2.2.4 排污权交易管理信息平台

各试点省的规章制度、交易中心、排污权初始核定与交易这三项基础工作完成后，则可根据业务开展规则进行管理信息平台设计开发，该管理平台面向交易管理部门用户和企业用户，提供相应的信息系统操作和查询统计功能。平台包括以下子系统：企业申购与交易管理、初始指标分配管理、交易审批与备案管理、交易数据分析、排放绩效核算、排放跟踪管理、领导宏观统计、指标转存管理、信息发布与维护。满足排污权交易管理日常办公所需【7】。

图2 各试点省初始排污权核定工作思路

图3 各试点省初始排污权核定工作思路

以电力行业二氧化硫排污交易管理平台为例，基于面向服务的架构体系，采用SOA组件化设计、数据库技术、门户技术、GIS技术和安全信息认证技术、内外网数据同步技术和接口设计，集成排放跟踪、交易管理、外网门户、数据管理和空气质量预测模拟五大业务模块，将实时排污数据、交易行业动态信息、环境统计信息、环境质量模拟与排污权公共管理有机整合【8】，为环保管理部门提供了跨地域、跨业务部门、跨信息源的排污交易管理平台，平台组成结构如下：

图4 电力行业二氧化硫排污交易与管理综合平台框架结构

2.2.5 排污权交易后管理

排污权交易业务工作开展一定时间后，排污权交易管理部门可以根据实际工作开展情况开展排污权交易后管理工作，包括排污权交易相关政策与法规优化（如排污权交易基准价格调整优化、电子竞拍交易规则调整优化、业务流程优化等）、排污权交易带来的环境效益、经济效益、社会效益分析【9】、排放绩效核算等，使排污权有偿使用、排污权交易、排污权交易后管理形成一个有机体，进一步巩固发展排污权交易业务。 在此阶段也可以围绕排污权有偿使用和交易开展一系列基础性研究工作，如”十二五”新增的氨氮和氮氧化物的污染治理成本测算、如何活跃排污权交易二级市场、排污权交易与现行环境管理制度的衔接等【10】。

以排放绩效核算为例，可以通过排放绩效核算对交易市场潜力和污染治理技术进行评估优化。

图5 排放绩效核算基本流程

2.3 数据逻辑

2.3.1 数据分析

排污权交易业务覆盖的数据主要包括地区“十二五”年度目标总量；生活源、农业源、机动车排放预测总量；区域可分配总量；企业初始核定量；买卖交易量；实际排放量等数据，其数据逻辑流转示意图如下图所示：

以二氧化硫指标为例，假设某地区“十一五”末即2010年根据污染源普查动态更新数据核算的实际排放量为2000吨，本地区“十二五”二氧化硫减排10%，则到2015年需要减排到1800吨，根据此目标分配出2011-2015年每年的目标量，在此基础上扣除“十二五”生活源、机动车、农业源的预测排放量，扣除“十二五”的排污权储备预留量，剩余量为区域内可分配的初始排污权量，之后对每个企业的二氧化硫指标进行初始排污权核定，不同行业核定规则不尽相同，如火电行业可以使用排放绩效法、历史排放量对比等，核定出本区域所有企业的初始排污权量后，与区域可分配总量进行比较以确定是否进行等比例削减。之后根据企业初始申购量、二级市场交易量、实际排放量，确定企业达标超标及后续的处理机制，构建起排污权动态台账。

图6 排污权动态台账数据流转示意图

2.3.2 数据来源

初始排污权核定所需基础数据包括企业基本信息、建设项目环评与竣工验收监测、排污许可证、排污收费、环境统计、污染源普查、总量台账、监督性监测、自动监测数据，重点取目前纳入排污权交易的四指标的年度排放量相关信息，为初始排污权核定与分配做辅助参考。实际排放量数据采用污染源在线监测数据或监督性监测数据作为数据来源。

3 研究展望

2011年10月，国务院发布《关于加强环境保护重点工作的意见》（国发【2011】35号），《意见》指出，要开展排污权有偿使用和交易试点，建立国家排污权交易中心，发展排污权交易市场。2011年12月20日，李克强副总理在第七次全国环境保护大会上讲话 ：“三是推进改革创新。改革是发展和转型的强大动力，……比如实行排污权交易……。2012年2月15日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，研究部署2012年深化经济体制改革重点工作，明确今年改革重点之一：建立健全排污权有偿使用和交易制度。足见国家对排污权交易这项新政的重视。

排污权交易总体分为四个环节：总量分配、确权、交易过程和监督执法。要实现交易有三个条件很重要。

一是确权。国外确权过程是通过许可证的发放来实现的，但我国的许可证制度现在还在完善当中，在确权方面不是特别的明晰；

二是监督执法过程。在我国并没有很细致的针对超配额排污的处罚机制；

三是监督执法，建议国家层面在目前环保部总量司主抓的基础上进一步引入现场监察机构如环境监察局，以确保超配额排放的现场核查和地方跟进。

总之，我国目前排污权有偿使用和交易工作中相关的法律法规空白可能是最大的问题，急需的是《排污权有偿使用和交易试点工作指导意见》和《排污许可证管理条例》，国家发改委和环境保护部等部门一直致力于这方面的工作，法律法规的制定同样需要试点，这也是先在地方开展试点的重要原因，如果建立了行之有效的法律法规，也可以对国家制定统一的法律法规提供帮助。本文通过调研分析排污权交易试点省市的业务工作，对省级排污权交易管理工作进行研究阐述，从整体的角度提出排污权交易管理工作的目标定位、总体工作框架和数据逻辑，提出排污权交易目前需要解决的重点问题，为排污权交易由试点转向全国推广积累经验。

［1］ 沈满洪，钱水苗等．排污权交易机制研究［M］ ．中国环境科学出版社，2009.12．

［2］ 赵文会．排污权交易市场理论与实践［M］ ．北京：中国电力出版社，2010.12．

［3］ 陈庆能，沈满洪．排污权交易模式的比较研究［J］ ．生态经济，2009.10．

［4］ 居欣．排污权有偿使用与交易的多维功能研究［J］ ．法制与社会，2010.31．

［5］ 冯元群，康颖．排污权交易中污染源排污核算技术方法的分析［J］ ．环境污染与防治，2009.07．

［6］ 赵丽，颜蕾．我国排污权初始分配研究［J］ ．重庆工学院学报（社会科学版），2009.11．

［7］ 杜秋香，曾维华．基于Web的排污权交易DSS分析与设计［J］．人民黄河，2005.06．

［8］ 王金南，杨金田等．电力行业二氧化硫排污交易技术和实施研究报告［M］ ．北京：环境保护部环境规划院，2009．

［9］ 安丽，赵国杰．排污权交易评价指标体系的构建及评价方法研究［J］ ．中国人口、资源与环境，2008.01．

［10］ 蒋洪强，王金南，葛察忠．中国污染控制政策的评估及展望［J］ ．环境保护，2008.12．

Research on Overall Framework of Emissions Trading Pilot in China

LI Zhiyong1HONG Tao2WANG Yan1WANG Chengjin3DU Bin4ZHANG Dehui5LU Chen5TIAN Hairui5WANG Xin5

1. Pollutant Emissions Trading Service Center Of Hebei Province, 050051;2. Environmental Engineering Assessment Center Of Tangshan, 063000;3. Pollution Discharge Right Trade Management Center Of The Inner Mongolia Autonomous Region, 010000;4. Department Of Environmental Protection Of Shanxi Province, 030000;5. Tsinghua-Solution Infromation Technology Co., Ltd, 100085)

By the investigation and analysis of emission trading pilot provinces of business work, research the provincial emission right transaction management. Emissions trading management target, overall framework data logic and key problem have been proposed from the perspective of the whole. It will accumulate a lot of experience for extension of Emission trading pilot in the country.

Emission trading;Overall framework;Data logic

X51

A

1673-288X（2012）04-0041-08

李志勇, 中心主任, 环境工程硕士与管理学硕士。研究方向为环境管理和排污权交易