“十二五”主要大气污染物总量减排对策措施

刘炳江

（环境保护部污染物排放总量控制司 北京 100035）

“十二五”主要大气污染物总量减排对策措施

刘炳江

（环境保护部污染物排放总量控制司 北京 100035）

“十二五”面临着减排领域不断拓展、减排空间不断缩减的局面，为此必须在减排政策顶层设计上下大力气，制定出科学合理的减排技术路线和系统有效的减排对策措施。本文在总结“十一五”的成功经验和分析“十二五”大气污染物减排面临的形势与挑战的基础上，提出科学合理的大气污染物总量减排对策措施：第一，强化源头管理，严格控制污染物新增量；第二，加快淘汰落后产能，完善落后产能退出机制；第三，强化工业行业工程减排，大力推进烟气脱硝设施建设；第四，采取综合措施，加强机动车NOX控制；第五，完善政策措施，建立减排长效机制。

“十二五” 大气污染物；总量减排；对策措施

粗放型的经济增长和持续快速的工业化进程以及以煤为主的能源消费结构和生产力不合理的布局，使得我国面临严峻的大气环境形势，主要大气污染物排放总量远远超过环境容量，成为制约经济社会可持续发展、影响国民身体健康和生活质量水平的重要因素之一。“十一五”经过国家各部门和地方政府的共同努力，全国二氧化硫比2005年下降14.29%，化学需氧量下降12.45%，两项指标排放量的下降在环境质量的改善中得到了体现。总结“十一五”的成功经验，结合国家“十二五”的发展规划，提出科学合理的减排对策是确保完成目标实现的关键。

1 “十一五”污染减排的成功经验

污染物排放量总量控制在“八五”、“九五”和“十五”期间，均作为目标提出，但均未实现，原因很多。“十一五”期间能够完成，主要有五点经验：一是国家层面高度重视，列为约束性指标，并出台了《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》和《国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》，明确了政府主要负责人为第一责任人，实行了自上而下的对政府进行考核，环境保护部党组把污染减排作为中心工作来抓。二是建立健全了污染减排各项规章制度并建立了六大督察中心，相继出台了《“十一五”主要污染物总量减排核查办法》、《主要污染物总量减排核算细则》、《主要污染物总量减排监察系数核算办法》等，规范污染减排核查核算工作，核查工作因督察中心的成立得到了组织和技术上的保障。三是各项保障政策尤其是环境经济政策基本到位，对造纸、皮革、化工等重点行业实施了更严格的排放标准，出台了脱硫电价政策并严格执行，二氧化硫排污收费标准翻番，城市污水处理收费标准基本达到0.8元/吨，重点流域和中西部地区城镇污水处理管网建设资金补足以及“以奖代补”、“以奖促治”资金等。四是严格落实考核奖惩措施，“十一五”期间对污染减排存在问题的上百家单位通报批评或挂牌督办，区域限批6个地级市和4个企业集团；国务院通报表扬8家省级人民政府，还将对250个先进集体和250位先进个人进行表彰。五是环境监管能力大幅度提高、环保投入占GDP的比重由“十五”末的0.5%上升到“十一五”末的1%左右，省市监控中心基本建成，国控重点污染物自动在线监测基本安装并联网运行，环境监测、监察硬件能力大幅度提高。

同时，“十一五”污染减排的顶层设计上，结合国情，大力推行了“淡化基数、算清增量、核实减量”技术路线。

1.1 “淡化基数”

基于环境统计制度由于人员素质、企业利益、和制度缺陷等易出现虚报或少报、无从约束和查证的现实。回顾环境统计的污染物排放量，“逢五必升”现象，钢铁、石化产量翻番但污染物排放量保持不变等不合理现象一直存在。淡化基数不是不要基数，而是不唯基数，重在实效。

1.2 “算清增量”

强调了环境保护要参与国家宏观调控，新增量与煤炭消耗量挂钩，与GDP挂钩与城市化率挂钩，一定程度上反映了各地经济增长模式与排放低、可持续发展要求的吻合程度。回顾以前各环保规划，新增量未纳入核算或依据国家的有关规划参数核算导致偏少问题突出，如“十一五”能源规划，煤炭消费量由2005年的21.67亿吨增加到2010年的25.0亿吨，净增3.3亿吨；而实际到2010年煤炭消费量由23.4亿吨增加到33.9亿吨，净增了10亿多吨。

1.3 “核实减量”

就是充分核实2005年以后新增的减排能力和实际减排量，包括工程减排，结构减排和监管减排。体现了污染减排相关能力建设、结构调整水平和监管能力的加强。尤其是工程减排项目，以目标责任书的形式按时间节点要求，改变了过去工程项目作为各种规划的内容，五年计划时间过半而规划还未批复，致使工程项目滞后现象普遍存在。“十一五”期间的目标责任书中的项目全部完成，普遍提前。

作为落实科学发展观的重大战略，国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要明确要求，到2015年二氧化硫（SO2）排放量下降8%，氮氧化物（NOX）排放量下降10%，并列为约束性指标，具有法律效力。作为推动环境保护工作深入开展的重要着力点和实现环境优化经济发展的重要举措，主要污染物总量减排承载着艰巨任务。面临着减排领域不断拓展、减排空间不断缩减的局面，如何确保顺利完成“十二五”减排目标，必须在减排政策顶层设计上下大力气，制定出科学合理的减排技术路线和系统有效的减排对策措施。

2 “十二五”大气污染物减排面临的形势与挑战

2.1 大气环境形势严峻，复合型污染日益突出

“十一五”期间我国SO2排放总量得到大幅削减，但至2010年，SO2排放量仍高达2267.8万吨；NOX排放量在“十一五”期间伴随能源消费的高速增长呈快速增长趋势，增长幅度达40%左右，到2010年排放量为2273.6万吨；主要大气污染物均成为全球排放量最高的国家，排放水平高出美国1倍以上。大量排放的SO2和NOX远远超出环境承载能力，成为影响我国社会经济发展的重要制约因素。按照2012年发布的新的《环境空气质量标准》（GB3095-2012）进行评价，全国有70%左右的城市空气质量不能达到二级标准。灰霾和光化学烟雾污染呈加剧趋势，东部华北平原地区的PM2.5年均浓度比欧美发达国家高出数倍；全国酸雨污染依然严重，城市SO2浓度仍然维持在较高水平。我国大气污染整体上步入区域性、复合型、叠加型新阶段。SO2和NOX是影响全国环境空气质量的关键因子，既是衡量空气质量的直接因子，也是细颗粒的前载物，“十二五”期间对其实施约束性总量控制、深入推进减排工作刻不容缓。

2.2 资源环境压力巨大，新增排放压力增加

随着我国经济和城市化的发展，我国的能源、资源消耗将持续增加，而以煤为主的能源消费结构在短期内难以改变，这将使我国的结构型污染更加突出。节能减排作为调整经济结构的重要抓手和主要着力点，既是经济发展赋予污染减排的重要使命，也是污染减排深挖潜力空间的内在要求。为了解决社会经济发展需求与资源环境压力之间的矛盾，持续推进污染减排将是一项长期、艰巨、复杂的历史使命。通过污染减排工作的持续推进，跨越“环境高峰”，达到调整经济结构、转变发展方式、引领生态文明建设的目的。

“十二五”是我国开展主要大气污染物总量减排的关键时期。依据有关部门宏观发展数据测算，到“十二五”末我国GDP总量将达到55.8万亿元，煤炭消费量将超过40亿吨，煤电装机容量增长2.5亿千瓦，钢铁产量增加1.1亿吨，汽车保有量增加1亿辆，油品消费量增加1亿吨。在新建项目采取严格环保措施的情况下，“十二五”仍将新增SO2、NOX排放量260万吨和360万吨，污染减排消化增量的任务十分艰巨。为达到既定减排目标，“十二五”期间至少需要削减SO2存量440万吨和NOX存量590万吨。

2.3 减排行业领域扩增，能力建设亟待加强

和发达国家相比，我国的排放源种类更为复杂，上万台燃煤发电机组、50多万台工业锅炉和遍布城乡的居民炉灶形成了遍布全国的SO2排放源，体系庞大，构成复杂，控制难度大。机动车保有量的快速增长及其对NOX排放的显著贡献也要求我国的大气污染减排工作由固定源向移动源扩展。这些都对我国污染减排技术和管理水平提出了更高要求。针对复杂的排放源结构，要求我国主要大气污染物减排工作必须同时兼顾点源、线源和面源，工作难度极大。“十二五”期间，SO2污染减排总体上进入精细化和深化管理阶段，减排领域由“十一五”的以电力行业为主向电力、钢铁、石化、有色、建材、工业锅炉等全行业全覆盖方向转变。NOX在实施全国总量控制的基础上，突出电力、机动车、水泥等重点行业和复合型污染严重的京津冀鲁、长三角和珠三角等重点区域，减排领域由工业拓展到交通行业。

如果说“十一五”大气污染物减排的重点是电力行业（贡献了三分之二的减排量）一个行业，“十二五”减排的重点则为“三厂一车”（火电厂、钢铁厂、水泥厂和机动车），而对新增加的行业和领域，在线监测数据质量控制、治污设施运行监管能力、核查核算人员业务素质等急需加强。

3 “十二五”大气污染物减排主要对策措施

3.1 强化源头管理，严格控制污染物新增量

“十一五”大气污染物减排的教训之一就是很大程度上减排量用于抵消新增量，因此“十二五”期间在控制新增量方面，许多方面要有突破，措施更加具体化。

第一，合理控制能源消费总量，建立能源消费总量控制目标分解落实机制，把总量控制目标分解落实到地方政府，实行目标责任管理，加大考核和监督力度。能源消费总量控制，在“十二五”各种能源种类基本落实的情况下，其实质是煤炭总量控制，有关部门正在抓紧落实。只要把目标分解落实到地方并考核到位，“十一五”期间敞开口子供应能源、无节制使用能源的现象必将有所改观。

第二，在大气联防联控重点区域开展煤炭总量控制试点。大气联防联控重点区域指的是“三区十群”，具体范围体现在国家“十二五”大气污染控制规划中，这些区域也是我国大气复合型污染严重的地区，开展煤炭消费总量控制，并不是煤炭消费总量零增长，而是严格控制增长速度，率先实现改变以煤炭消费导致多种污染持续加重，区域空气质量得不到改善的状况。从某种意义上讲，就控制空气污染角度，就是让这些地区“休养生息”。“十二五”期间，在这些区域将严格禁止新（扩）建煤化工项目，原则上不允许新建燃煤发电站或企业自备电站，扩建和改建燃煤机组应实行煤炭等量或减量替代；推行一县一热源政策，建设和完善统一的热网工程，纯凝汽燃煤发电机组加大技术改造力度最大限度地抽汽供应热网，逐步淘汰热网覆盖范围内的企业自备锅炉；石化行业实行增产不增煤原则，新扩产能不再建设以煤炭为燃料的动力站，推行以公用电站供汽或自产清洁燃料为主的动力站；钢铁行业实行不增产煤降低原则，严格控制新增产能，通过大力发展余压、余汽、余热发电技术，逐步取消燃煤锅炉。

第三，对电力、钢铁、石化和水泥四个行业实行主要污染物排放总量控制。电力、钢铁和水泥的二氧化硫和氮氧化物排放量占工业排放量的60%以上，四个行业实行总量控制，就是努力改变电力就地平衡的不合理布局现象，控制住了四个行业的总量，就基本控制住了工业行业的排放总量。“十一五”期间，电力行业二氧化硫排放的总量计划单列已行之有效；“十二五”期间，由电力行业扩展到电力等四个行业，坚持新改扩建项目实施跨区域调剂，由超环境容量地区向环境容量富余地区调配原则。

第四，把污染排放的总量指标作为环评审批的前置条件。项目环境影响评价是控制污染物新增量最有效的制度，如果每一个建设项目都能做到污染物排放的等量替代，就相当于新增量是零增量，污染减排工作也就好做了。但实际情况不是这样，未批先建、边批边建、环评批复措施不落实的现象仍不同程度存在。为改变这种情况，总量作为环评前置条件，就是要先落实后批复，先核量再上项目，尽可能地使新增量控制住。

第五，全面推行机动车环保标志管理，探索城市调控机动车保有量。目前，交通领域氮氧化物排放量约占全国氮氧化物排放量的三分之一，在有些城市已经达到60%以上，氮氧化物成为首要污染物，即使是单车氮氧化物排放因子较先进，由于保有量基数大，有些城市不控制机动车保有量，氮氧化物排放量削不下来，氮氧化物污染解决不了。因此允许一些城市探索调控机动车保有量，全面实行环保标志性管理，为“十三五”控制城市机动车污染探索一条途径。

3.2 加快淘汰落后产能，完善落后产能退出机制

合理控制固定资产投资增速和火电、钢铁、水泥等重点行业的发展规模，提高环保准入门槛，落实《产业结构调整指导目录（2011年本）》，加快淘汰落后生产工艺装备和落后产品。重点淘汰电力、钢铁、有色金属、建材、炼焦、石油化工等行业的落后工艺装备（见表1）。将高耗能、高污染行业新上项目与地方污染减排进度挂钩，与落后产能淘汰进度挂钩。因地制宜推行现有企业群集约化和燃料清洁化发展，对规模小、重复性高的行业进行整合。

表1 “十二五”时期淘汰落后生产能力一览表

3.3 强化工业行业工程减排，大力推进烟气脱硝设施建设

电力部门是我国SO2和NOX排放量最大的部门，也是减排工作的重中之重。“十二五”期间，未上脱硫设施的现役燃煤机组全部配套建设烟气脱硫设施，不能稳定达标排放的燃煤机组进行脱硫改造。加快燃煤机组低氮燃烧技术改造和烟气脱硝设施建设，全国单机容量30万千瓦及以上的燃煤机组、东部地区和其他省会城市单机容量20万千瓦及以上的燃煤机组（不含循环流化床锅炉）实行脱硝改造。加强已投运脱硫、脱硝设施监督管理，新建煤电机组不得设置脱硫设施烟气旁路，“十一五”末已投运的烟气脱硫设施逐步取消烟气旁路。

钢铁行业是我国SO2排放量近次于电力的第二大工业部门。“十二五”期间，全面推进现役烧结机烟气脱硫工程建设，所有烧结机和位于城市建成区的球团生产设备实施烟气脱硫，脱硫效率达到80%以上。位于城市建成区的烧结机，逐步实施烟气脱硫脱硝一体化示范工程建设，开展SO2、NOX、二恶英等多种污染物的协同控制。到2015年，全国钢铁行业共有530台现役烧结机合计7.8万平方米要完成脱硫设施建设。

石油炼制行业新建催化裂化装置必须进行烟气治理。现有生产装置采用先进的硫磺回收工艺，硫磺回收率达到99%，149套现有催化裂化装置再生烟气进行脱硫，工艺加热炉采用清洁燃料，燃烧高硫石油焦的锅炉安装烟气脱硫设施。有色金属冶炼行业加快生产工艺设备更新改造，加大冶炼烟气中硫的回收利用率，SO2含量大于3.5%的烟气采取烟气制酸或其他方式回收烟气中的硫，低浓度烟气和制酸尾气排放超标的进行脱硫处理。“十二五”期间，新建88套烟气制酸或尾气脱硫设施，对63套现有污染治理设施进行更新改造。加大焦化行业炼焦炉荒煤气脱硫，硫化氢脱除效率达到95%以上。

加强对大中型燃煤锅炉的烟气治理，新建锅炉必须安装脱硫设施。对规模35t以上的现役燃煤锅炉实施烟气脱硫。东部地区规模35t以上的燃煤锅炉建设低氮燃烧示范工程。

水泥行业是氮氧化物的重要排放源，2010年全国水泥产量18.8亿吨，氮氧化物排放量是继电力行业之后的第二大行业，“十二五”期间将继续增产，新建的按准入条件必须配套建设脱硝效率不低于60%的脱硝设施。随着水泥行业淘汰落后产能工作的推进和新型干法窑使用比例的大幅增加，NOX的排放量将显著增加。“十二五”期间，需下大力气开展水泥行业新型干法窑降氮脱硝工作，现有日产规模大于4000吨熟料的新型干法窑水泥生产线实施低氮燃烧技术改造和烟气脱硝工程建设，氮氧化物去除率达到35%以上。

3.4 采取综合措施，加强机动车NOX控制

2011年全国机动车保有量2.15亿辆,氮氧化物排放量637.52万吨。重型汽车(中型客车、大型客车、中型货车、重型货车)保有量占汽车保有量的11%，氮氧化物排放占到汽车排放的86%。2011年全国“黄标车”占机动车保有量的7.1%，氮氧化物排放却占机动车排放总量的57.8%，是“十二五”机动车氮氧化物总量减排的重中之重。

对机动车大气污染问题突出的重点城市加强机动车需求管理，探索城市调控机动车保有量总量；在全国范围内严格实施国家第Ⅳ阶段机动车排放标准，有条件的重点区域和城市逐步实施国家第Ⅴ段排放标准；全面推行环保标志管理，基本淘汰2005年以前运营的黄标车（全国淘汰“黄标车”1000万辆）；全面提升车用燃油品质，推进车、油同步升级。

3.5 完善政策措施，建立减排长效机制

第一，健全环保法律法规。推进环境保护法、大气污染防治法的修订；加快制定排污许可证管理条例、机动车污染防治条例等行政法规；全面落实《火电厂大气污染物排放标准》，尽快出台《钢铁烧结机污染物排放标准》、《水泥厂大气污染物排放标准》、《石油炼制厂大气污染物排放标准》等；完善机动车燃油消耗量限值标准、低速汽车排放标准；制(修)订轻型汽车第五阶段排放标准，颁布实施第四、第五阶段车用燃油国家标准。

第二，全面推行并落实脱硝电价。“十一五”脱硫电价政策运行的经验表明，价格机制对电厂削减污染物排放具有重大推动和关键性作用。在现行电价管理体制下，为调动电力企业污染治理的积极性，推动脱硝设施的建设和稳定运行，制定脱硝电价。在遵循促进电厂公平竞价上网、促使电力行业清洁化发展、推动环保技术创新的原则下，充分考虑NOX实际排放浓度和综合脱硝效率等因素，以《火电厂大气污染物排放标准》为前提，根据NOX平均治理成本制定合理的补贴政策，出台《脱硝电价及脱硝设施运行监管办法》。

第三，深化排污权有偿使用和交易试点。排污权有偿使用和交易制度是我国环境资源领域一项重大的、基础性的制度改革和机制创新。实践证明，这项制度是运用市场手段减少污染物排放的有益探索，对于改善环境质量、调整经济结构、转变发展方式有着积极的作用。“十二五”期间出台“排污权有偿使用和交易试点工作指导意见”，充分利用市场配置资源的基础性作用，加快形成能够反映环境资源稀缺程度的价格体系，建立环境成本合理负担机制和污染减排激励约束机制，降低污染减排总成本，有效推进减排工作。

第四，加大资金投入，完善保障措施。强化政府环保投入的主体地位，提高各级财政新增财力中环保投入比重。扩大污染减排专项资金规模。推进环境金融产品创新，完善市场化融资机制。探索排污权抵押融资模式，发展环保设备设施的融资租赁业务，鼓励多渠道建立环保产业发展基金。

第五，继续推进污染减排“三大体系”建设。进一步加强污染源在线监测与监控中心建设，重点推进县级污染源监控中心建设，完善国家、省、市三级自动监控系统网络。继续实施环境统计信息建设，强化氮氧化物统计能力体系，建立科学、系统、完整的主要污染物排放总量统计分析、数据核定指标体系。完善机动车环境监管体系，重点加强全国机动车环境监管机构和人员能力建设。建设完成国家级、省级及大型城市机动车排污监控中心。建设国家、省、市三级机动车环保监管平台和机动车污染减排数据中心，形成对新车、在用车和车用燃料及添加剂的三级环境监控能力。在京津冀、长三角、珠三角等重点区域开展道路交通污染监测。完善国家污染减排考核能力建设，建立起一套权责明确、监督有力、奖罚分明的考核体系和责任追究制度。

第六，完善配套管理制度。严格执行“十二五”主要污染物总量减排核算细则，规范主要污染物新增量、削减量的核算方法和现场核查核算规定。完善主要污染物排放数据网上直报系统和减排措施季度调度制度，向社会公告重点监控企业年度污染物排放信息。加强并规范减排管理信息化工作，充分利用信息化手段，创新核查核算方法。继续加强燃煤电厂、钢铁、水泥等重点行业减排核查核算的培训，加强减排队伍建设，提高减排督查和核查核算水平。

严格落实环评“区域限批”。对减排目标未完成、重点减排项目未按目标责任书落实的地区和企业，实行阶段性环评限批。经国务院授权，环境保护部将与各省、新疆生产建设兵团及8家企业集团签订“十二五”主要污染物总量削减目标责任书，每个项目均有时限要求，除客观不可抗拒原因外，凡是没按时限要求建成运行的，对该地区和企业集团实行环评限批。

［1］ 刘炳江．污染减排五年成果回顾与“十二五”展望［J］ ．环境保护，2011，23:30-32

［2］ 周宏春．迫切需要解决危害群众健康的突出环境问题［J］ ．环境与可持续发展，2011，36(4):10-12．

［3］ 唐丁丁．全面推进可持续消费促进“十二五”环保目标实现［J］ ．环境与可持续发展，2011，36(4):5-10．

［4］ 原庆丹．我国环境服务业发展急需政策发力［J］ ．环境与可持续发展，2011，36(6):14-16．

［5］ 王毅，赵景柱．探索新时期中国特色的可持续发展道路［J］ ．环境与可持续发展，2011，36(3):5-8．

［6］ 柴发合等．我国城市空气质量分级管理战略探讨［J］ ．环境与可持续发展，2011，36(5):5-8．

［7］ 李培等．我国城市大气污染控制综合管理对策［J］ ．环境与可持续发展，2011，36(5):5-8．

Policy and Measures on Total Quantity Control of Air Pollutant Emission Reduction in "Twelfth Five-Year Plan"

LIU Bingjiang
(Department of Total Quantity Control of Pollutant Emission, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100035)

It is necessary to design the strongest and most effective policy system and establish scientifi c measures and reasonable technology route on air pollutant emission reduction, facing situation on the fi eld expanding and the space shrinking of emission reduction in "Twelfth Five-Year Plan". Based on the summary on successful experience in "Eleventh fi ve-plan" and the analysis on air pollutant emission reduction situation and challenge in "Twelfth Five-Year Plan", this paper proposes the scientifi c and reasonable policy and measures on total quantity control of air pollutant emission reduction: fi rst, strengthen management at the pollutant sources, and strictly control the new increment of pollutants; second, accelerate the elimination of backward production capacity, improve the out-of-mechanism on backward production capacity; third, strengthen industry project emission reduction, vigorously promote the construction of the fl ue gas denigration facilities; fourth, take integrated step to strengthen NOX control on motor vehicle; fi fth,perfect policy and measures, establish lasting effective mechanism of emission reduction.

"Twelfth Five-Year Plan"; air pollutant emission reduction; total quantity control; policy and measures

X022

A

1673-288X（2012）04-0005-06

刘炳江, 司长, 主要研究方向为环境管理及污染物排放总量控制