环境规制中的公民参与

[厦门大学 厦门 361005]

环境规制中的公民参与

□墨绍山[厦门大学 厦门 361005]

公民参与环境规制是其表达环境利益的必备途径，特别是在制衡传统环境规制工具理性缺陷、规制俘虏风险以及重拾环境规制价值理性的进路中，公民参与对于建构政府回应性、开放性和公开透明性具有极为重要的民主行政价值和多元治理意义。而在实践中，由于体制可参与性、公民理性参与能力和水平、政府网络治理水平以及公民参与意愿缺陷使之陷入了公民可参与性及公民参与性困境，极大地制约了这一途径的演进。完善公民参与制度中的激励机制设计，并基于我国基层自治组织分布特性，舍弃泛公民社会及社群主义意义上的相对虚无，构建有限范围的利益相关者比较真实参与路径成为了具有特定可操作性的公民参与机制选择。

环境规制；公民参与；机制改进

一、环境规制及其困境

不论是在科学发展、可持续发展、和谐发展乃至国际话语中的绿色发展（Green development）等各种发展语境，保护生态及管制和监督环境污染（Regulatory and monitoring of pollution）都是公共治理的题中应有之义。特别是自上世纪中后期，随着全球工业化进程的快速推进（特别是在第三世界国家），全球变暖（Global warming）①、臭氧空洞（Ozone depletion）②、水体污染、土地破坏以及核污染、重金属环境污染等现象日益严重，环境规制成为了全球治理（Global governance）中最为重大议题之一③。我国是环境污染较为严重的国家之一，在过去的30多年中，改革开放带来了经济社会巨大发展的同时，也产生了较为严重的环境污染问题。为此，我国于上世纪后期开始建立健全相关制度：一是完善环境法制，出台《中华人民共和国环境保护法》（1989年12月26日中华人民共和国主席令第22号发布）、《中华人民共和国环境影响评价法》（2002年10月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过）等环保法律法规；二是建立健全环境治理机构，“2010年，全国环保系统机构总数12849个。其中，国家级机构43个，省级机构371个，地市级环保机构1937个，县级环保机构8606个，乡镇环保机构1892个。各级环保行政机构3175个，各级环境监察机构3060个，各级环境监测机构2587个”，特别是借鉴发达国家的作法引入了环境影响评估（Environmental Impact Assessment, EIA）技术，成立专职的环境影响评价司负责环境测评，“2010年，建设项目环境影响评价执行率99.9%。审批环境影响评价的项目39.02万个，其中，编制环境影响报告书、填报环境影响报告表和填报环境影响登记表的分别占6.1%、43.5%和50.3%。申报环境影响评价项目的环保投资7779.4亿元，占申请环境影响评价项目投资总额的3.0%”；三是研发环境保护技术，“2010年，全国各地共完成课题研究1133项，课题研究总经费达4.5亿元，比上年减少48.0%；56项课题研究荣获省部级以上科学技术奖励。其中，有1项获得国家级奖励”；四是建立健全环境监测制度，“2010年，全国环境空气监测点位4468个，酸雨监测点位1612个，沙尘暴监测点位数117个，地表水水质监测断面11349个，近岸海域监测点位836个，开展污染源监督性监测的重点企业48024个”；以及建立健全自然生态保护制度等④。总体而言，我国在环境规制方面作出了巨大努力，取得了显著成效。

但是，由于体制机制的不健全，各类严重的环境污染事件却依然时有发生。特别是近年，随着工业化步伐的进一步加快，环境污染事件在下降的总体趋势中呈现出进展困难，难以继续深化的趋势，每年由此造成的经济损失达到了一个极为庞大的数额。

表1 2005～2010年环境突发事件数

可以看出，2005年的环境突发事件数达到了惊人的1406次，2006、2007年由于控制得当，出现了大幅下降，2008、2009、2010年却再也难以在2006和2007年的基础上出现大的突破。而带来的经济损失2005年在未计入松花江污染事故的情况下达到了10515.0万元，2006、2008年皆突破了亿元大关，2009年居然达到了43354.4万元，几乎相当于一个西部县一财年的收入⑥。

而与公民参与相关的是，据中国社会科学院统计，单2009年一年内我国就发生了6起较大的、因环保问题引起的公民群体性事件，而在过去十年中，同规模的环保问题群体性事件仅为10起⑦。另外还有学者研究发现“因环境问题引发的群体性事件以年均29%的速度递增，已成为引发社会矛盾，影响经济，制约社会，涉及政治的重大问题”[1]。而在公民参与成本更为低廉的环境信访方面，总量达到了一个极为庞大的地步，并呈现出了稳步增加的趋势。

表2 2001～2010年全国环保系统接待信访数⑧

这些数据和事实说明，我们的环境规制制度仍面临着巨大的挑战和困境，“不断发生的环境群体性事件说明了地方政府传统的环境管理模式需要创新。”[2]

但是，公民参与是否就可以天然的起到促进环境规制、减少环境污染的作用呢？事实证明，环境规制公民参与在具有极大应然性的同时，也面临着巨大的操作化困境。

二、环境规制公民参与的意义

公民参与（Civic Engagement）在政治发展史的经典叙事里面，它是政治利益表达和聚集的核心环节，是政治合法性的基础。在近现代，随着价值理性地位的日渐回归及民主行政范式的兴起和治理话语的发轫，公民参与同时也成为了政府行政合法性的根本来源。而在新公共行政、新公共管理和治理改革中，公民参与同时具有了构建具有多元化、回应性乃至绩效行政的价值关照和意义，因此被现代民主国家政府所普遍重视。

（一）环境利益表达及其政府合法性

公共行政实践对公民参与的重视，源于政治领域强调自由、平等、民主等政治核心价值的历史传统价值在其中的回归和加强政府合法性的需要。在政治生活领域，公民参与往往被作为自由、平等特别是民主的核心标志。因此，在19世纪以托克维尔（Alexis de Tocqueville）等人为首的古典自由主义话语里，公民参与被作为民主的实践范式进行论述。而在20世纪的政治学者阿尔蒙德（Gabriel Almond）、维巴（Sidney Verba）等人的政治系统和过程里面，公民参与则具有了更具操作性的实证功利和哲学意蕴，成为了利益表达和聚集、民主秩序以及政治文化的关键且核心的部分。

因此，随着上世纪中后期新公共行政运动和上世纪末新公共管理运动、新公共服务运动，以及以多中心、网络化为核心特征的治理革命的兴起和对传统政治行政二分官僚管理范式的不断反思，公民参与成为了传统官僚制行政向混合制行政、民主制行政发展演化时所具有的核心元素，以及映射现代公共行政回应性、多元性以及平等合作、民主共治理念的实质和具体的物象，成为了量度政府公共行政合理性和合法性的特定符号。弗雷德里克森在其阐述现代公共行政精神时重点指出，“公共管理者（笔者注：指美国政府）有责任构建组织与公共间的良好关系，为了组织也为了公众，促进公共利益这一不断变化着的观念的发展，选举、立法机关决议、公共政策的执行、法院的判决以及公共官员与公众之间的各种相互作用方式，这些都应该表达公共偏好。我们必须培育和保护这些互动的方式，尽可能地实现创造公共、了解公共的意愿，弘扬公共行政的精神”[3]，“相比较而言，当代公共行政则主张小政府，更直接的公民参与”[3]。文森特·奥斯特罗姆认为当代治理即是一种“包括了参与公共活动的各种类型的组织和机构”[4]的行政范式，他说“人们也使用治理一词说明当代的多元主义和超多元主义”[4]。因此，在现代公共行政话语中，公民参与不仅延续了传统的政治合法性意义，且同时成为了体现现代公共行政公共性、回应性以及合法性的核心标志。

在世界各国的环境规制实践中，特别是欧美诸国对公民参与和利益表达给予了极大的重视，在环境立法乃至环境行政决策上都有正式制度和机制保障，公民参与成为了环境规制体系最为核心的内容和环节之一。完善的信息公开与自由获取制度、公益诉讼制度、公众参与决策制度等制度安排，使公民可以便利地通过成立或参与NGO、参与咨询委员会、参加听证会、座谈会等公民会议、提起环境诉讼等方式，表达自己的环境利益诉求[2]。

（二）环境规制的工具理性、制约失衡困境与公民参与的现实意义

忽视公平价值，片面强调效率的工具理性（Instrumental rationality）和技术理性（Technical rationality）被认为是现代公共行政管理的一大特征和缺陷，以及当代公共行政危机的来源[5]，公民参与成为了体现政府价值理性的客观需求。特别是随着上世纪后期治理话语的兴起，公民参与、公私合作和网络协同共治成为了公共行政中最为主流的改革趋势之一。学者们纷纷提出了民主制行政、公民社会、治理与“善治”等新路径，以此作为重拾公共行政价值理性的路径。

环境规制的根据理性缺陷由于特定的利益性、技术性、专业性以及“政府被企业俘虏”可能性的存在而显现得尤为突出，斯蒂格勒（Stigler, G.J.）甚至认为规制本身就是政府被企业俘虏（Regulatory Capture）的结果[6]。因此如果规制俘虏的问题无法解决，那不论是传统的环境规制工具：禁止、限制和基准制定、资格限制、信息披露或标准制定等[7]，还是新规制经济学学者基于可竞争市场（Contestable Market）提出的激励性规制（Incentive Regulation）、税收和排污权交易（Emission Taxes and Emissions Trading）等何种技术上高度紧密的环境规制工具[8]，都将无法走出失去工具理性困境——“在工具理性的逻辑里，人们无法打破永无休止的手段——目的链而在个人生活及其意义的更广阔背景下质疑目标本身的有效性”[5]。这一问题在我国“经济中心”主义和GDP主义盛行的时代有着较为具体的体现，地方政府出于地方经济发展的利益驱动往往会在环境规制上为企业开绿灯，在一些特殊的情景下甚至有政府官员持有企业股份。

如何规制“规制者”被提上了议程，公民参与制衡和政治权力制衡被同时作为一种路径选择开始出现在规制领域，植草益于上世纪90年代提出加大公民监督的“规制规制者”（Regulation of the regulator）改进建议[7]。穆雷·霍恩也以委托-代理关系（Principal-agent）的角度提出立法机构通过保障私人参与权等制度工具来对政府规制机构进行监督控制。而在实践层面，环境规制更是因其巨大的个体危害性而往往被强制性地将公民参与作为了环境影响评估环节不可或缺的关键部分。在欧美诸国的环境规制中，更是有发达的环境NGO、环境咨询委员会等专业组织参与政府治理，而在公民参与平台上更是有听证会、座谈会等途径可供选择，在个人环境权利受到侵犯的时候甚至还可求助于发达的环境诉讼制度。

（三）我国环境规制公民参与

在制度安排上，我国已经初步建立了公民参与环境规制的制度设计。《中华人民共和国环境影响评价法》（2002年10月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过）第五条规定“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”，第二十一条规定“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见”⑨。中华人民共和国环境保护部《环境行政复议办法》（2008年11月21日环境保护部2008年第二次部务会议通过）第二条规定“公民、法人或者其他组织认为地方环境保护行政主管部门的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级环境保护行政主管部门申请行政复议。认为国务院环境保护行政主管部门的具体行政行为侵犯其合法权益的，向国务院环境保护行政主管部门提起行政复议”⑩。中华人民共和国环境保护部《环保举报热线工作管理办法》（环境保护部2010年第二次部务会议于2010年11月5日审议通过）第十九条规定“各级环境保护主管部门应当通过电视、报刊、网络等媒体宣传环保举报热线，提高公众的参与意识和监督意识”⑪。《环境信息公开办法（试行）》(2007年2月8日经国家环境保护总局2007年第一次局务会议通过)第五条规定“公民、法人和其他组织可以向环保部门申请获取政府环境信息”⑫。《环境信访办法》第三条规定“各级环境保护行政主管部门应当畅通信访渠道，认真倾听人民群众的建议、意见和要求，为信访人采用本办法规定的形式反映情况，提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件”⑬。

可以看出，在制度层面，我国已经有了较为系统的公民参与制度设计，但是，不断发生的环境污染事件以及众多的环境群体抗争事件又说明，我们的公民参与制度和机制仍然存在着较大的缺陷。

三、环境规制公民参与的困境

公民参与在实践中曾一度充满矛盾和悖论。客观上看，政府和公民都不是唯一和完美的公共治理选择，政府和公民不一定谁就比谁更为理性或者更不理性，换言之，“行使政府专有权的人与其同胞公民一样，前者不见得比后者更可能腐败或者更不可能腐败”[4]。政府行政需要公民参与加以制衡的同时，公民参与治理也同样需要制衡机制加以制约、弥补和纠正。学者们早就意识到了这一点，“对于行善是必要的权力，即政治权威的行使，会被某些人所签用，他们抓住机会，利用这样的权力来谋求私利，损害他人，除非政治权威是分立的，不同的权威组织得可以相互制约和控制”[4]。

公民参与既是公共管理政治合法性的基础，同时兼具促进政府治理的现实意义，理应在行政实践中得到关注。因此，公民参与一度成为了公共行政治理与善治及民主行政的核心标识，对世界各国的行政发展与改革而言，公民参与的公共治理基本上已经成为了现代公共行政的根本特征。但是，公民参与治理在实践中存在的诸多挑战和困境，往往使公民参与异化为了一种获取合法性的政治工具，而不再具有真实层面的功利。特别是在我国的环境规制领域，公民参与可以说是举步维艰、乏善可陈，环境影响评价中的民意调查和公民参与往往流于形式，信访、举报甚至公民请愿等群体抗争式参与也往往不尽有效，环境诉讼更是没有完善的制度保障。简言之，公民参与环境治理的真实实现面临着巨大的困境。从理论层面看，公民参与的局限来自于以下四个层面的不确定性风险：

其一是可参与性的不确定性，即无论何种政府，规则和机制由政府既定，而信息总是偏在于政府一方，与高度组织化的行政官僚机构相比，公民则通常是无组织化和无效率的，也即是说公民参与往往是在一种逆向选择的情境中利益表达，在此意义上，公民参与往往只是一种被精心诱致的行为过程，因此，参与意义如何保证直接影响到了可参与性是否能得到最大化的保障的问题；

其二是公民的理性参与能力和水平的不确定性，即作为非专业的政治表达个体，公民在治理上具有极大的非专业性，兼之道德风险、机会主义和有限理性风险的存在，个体理性常常导致集体无理性；

其三是政府网络治理水平的不确定性，在多数国家，治理还是一个较为新兴的事物，传统官员在官僚制下有完全的能力胜任其职务，而在治理范式下，分权、合作、自主治理等，对政府官员的治理能力提出了更高的要求，特别是对政府官员协同的治理目标的构建能力、治理网络的构建能力、沟通协调能力等能力提出了更高的要求，在此话语下，制度惯性的克服以及新治理范式的适应都有极大的不确定性，难以确保治理语境下的公民参与平台（Platform）能得到有效建构；

其四是公民参与意愿的不确定性，即理性的公民往往不愿意支付参与成本，关注公共选择的学者们（如前布坎南等人）早就发现公民对非直接相关的公共利益的冷漠和选择判断上往往较为短视，无法形成有效的公民参与。“与私人或个人化选择中的行为相比，集体选择中的个人行为所反映的时间视野更为短浅”[9]，因此，“现代政治中的短视所导致的结果可能是‘帕累托最劣’”[9]，所以，现代民主政治往往导致“政治过程中所形成的社会贴现率要高于竞争性市场之运作形成的贴现率”[9]。

可参与性、公民理性参与能力和水平、政府网络治理水平以及公民参与意愿缺陷，成为了制约公民参与的四大瓶颈，它们构成了制约公民参与的公民可参与性和公民参与性缺陷。公民可参与性可以通过政府自身的开放性改革加以实现，而公民的参与性则似乎成为了一个无解的难题。

在环境规制领域，公民的参与性、参与能力和水平更是受到了极大的限制。植草益在选择规制政府路径且诉诸于公民参与的同时，就发现规制治理中的公民在客观上其实很难实现有效的参与和监督[7]。因此，在环境规制领域，“政府”制约“政府”在客观上的不可能性和“公民实质参与”的缺乏成为了公民制约政府、防止规制俘虏及协同政府合作治理环境的一大瓶颈。如何克服泛公民参与中层面参与性的缺失成为了环境规制公民参与问题中最为关键、实质和核心的问题[10]。

四、环境规制公民参与的机制改进

在政府开放性和回应性日趋增强、公民参与制度日益推进的大背景下，公民的参与性缺陷问题是导致公民参与困境的根本原因。一方面是现代市场经济对人的异化较为严重，另一方面是群体社会关联的日趋削弱和政治冷漠，使“有社会责任感的公民”（Good Corporate Citizen）泛在出现了普遍的缺失，弗雷德里克森在阐述公共行政公共理论的构成要件时即指出“公共行政的公共的第二个要件是，这种理论必须建立在得到强化了的公民精神的理念的基础上；……，人们把这种理论一直称为‘品德崇高的公民’理论。人们认为，一个好政府必须有一群它所代表的好公民”。“首先，公民要能够理解立国的重要文件，能够‘实践道德的哲学’，即能够对那些促进公民一边利益和特殊利益的公共政策，以及和宪法相一致的公共政策进行判断。公民应该过着这样一种生活，即做出哲学的判断是其生活的重要组成部分”[3]。加之政府相关参与制度设计的无效，产生了难以克服公民的参与性缺陷问题。因此，即使是民主行政发达如美国，参与政治活动的青年群体也比几十年前出现了大幅度的下降[11]。普遍的公民参与对于公民个体较高的素质要求成为了制约公民参与的关键因素。

公民参与的现实困境使学界产生了两种截然不同的政府改革论断。其一是提倡对传统官僚层级制的重溯与回归，认为在公共行政绩效层面，集权体制和封闭官僚体制要绝对优于混合制、民主制行政和网络化治理。从韦伯时代开始的诸多研究也证明，官僚制将复杂的行政管理问题细分为可重复处理的任务，从而“提高了运作的精确性和成本效益”[12]，因此官僚制因其层级制、连续性、非人格性和专业化优势而在专门性服务方面的生产效率要高于其它类型的组织[13]，所以学者们提出官僚制就像是机械化生产一样，虽然面临着较高的成本，但是也可以产生较高的效率——“内燃机也许是浪费能源的，但它却远远优越于马车”[12]。在规制经济学领域，植草益等学者更是转而将视角放回政府内部寻求改良之道。而许多国家的实践也证明，他们在遇到规制制约失衡困境和规制无效困境时，对政府内部环境规制机制的制度改进的重视和依赖要远远胜于对开放式公民参与路径建设的依赖。但是这一路径在可以获得一定效率的同时，它在意味着社会失去对政府行政权力的限制制衡，在环境规制领域更是使诸多环境污染受害者面临着合法权益失去利益表达渠道和保障的危险，特别是在我国，这一根源往往成为了环境群体抗争事件的诱因，因此受到了诸多批评。尼斯坎南和诸多学者即认为官僚机构具有一种预算最大的动机来扩展其服务领域，甚至官僚制还有其预算保障动机，来扩展其服务界限，以防止出现需求和成本状况的不确定性，从而会导致成本的增加[13]。

其二是寄望于作为长效机制的公民社会（Civil Society）发育以及混合制、多元主义和多中心治理范式的成熟。它的内容主要涉及民间社会公民精神的自我完善成长以及公民组织机构（主要是各类NGO的成立）的形成发育。而在具体的治理制度安排层面，它极力主张建立更为科学可行的开放式公共治理平台、制度和规范，形成覆盖更为完善和整体的公共治理网络，建构更为透明及协商博弈机制；在制度选择层面则强调公私伙伴关系、民营化、自主供给等多元治理范式及多中心治理模式的构建。欧美发达国家在这一方面有较为成熟的作法。英国的政治参与意识和素质从一个人的儿童时期便开始进行培育，美国有诸多的公民参与服务中心（Civic Engagement Center）从事公民参与宣传、教育和组织志愿服务，并有极为完善的公民手册（The Citizen's Handbook）可供参考。而在环境保护领域，众多的环境保护组织机构更是为环境规制提供了极大的助力。美国仅国内就有41磅组织（41 Pounds.org）、美国黑人环保协会（African American Environmentalist Association）、美国信天翁基金会（Albatross Foundation USA）等数十家规模全国性的环境保护组织，英国也是如此。但是，由于普遍“品德高尚”以及能够对公共事务作出“哲学判断”的公民的养成以及公民社会的发育和成熟需要一个漫长的过程，因此我国的环境保护非政府组织的发育水平较低，改革开放30多年来，在960万平方公里的土地上影响较大的就仅有自然之友（Friends of Nature）和绿驼铃（Green Camel Bell）等屈指可数的11家全国性的环保NGO⑭。因此，作为国际上较为成熟的路径选择，却因可参与性及参与性的双重不足而失去了实践意义。

因此，“有社会责任感公民”普遍参与的公共行政范式虽然理应是未来公共行政的发展趋势，但是在现实情境下却具有一定的理想主义色彩，特别是在公民参与政治和行政的传统以及公民参与理念社会化都较为缺失的国家，如果不考虑在更微观的机制设计上进行可激励公民参与的制度设计，那必然使公民参与的整体制度设置流于形式。所以，探索符合中国国情的、可构建公民参与性且具有可行性的环境规制公民参与机制成为了必然的途径。在这方面，已有诸多学者作出了卓有成效的探索。如对制度缺陷的制约则有学者提出了借鉴西方民间组织管理制度，构建正式参与的制度设置[14]；完善信息公开责任[15]；建立组织化的公众参与制度来克服公众个体参与的无序性，配置公众参与过程中的信息供给制度以夯实公众参与基础，确立公众参与的政府回应与司法救济机制以提升公众参与的有效性[16]等改革路径，为环境规制公民参与制度的完善提出了有益的建议。但是，其中最为核心的关键问题却未能得到关照和解决，即我们该如何建立能够确保环境规制公民参与制度的可参与性与及可有效激励公民参与的机制设计？

因此，必须从可参与性构建及公民参与动力来源建构思考环境规制公民参与的机制设计问题。即我们要在可操作层面考虑公民参与平台构建以及可激励公民参与环境规制机制设计问题。而最为现实的，无疑是借助利益相关者的高参与动力特征进行相关制度构建，即围绕相关环境规制项目的影响范围和人群构建有限范围的公民参与机制⑮，以此克服泛公民参与带来的参与“冷漠”问题。这一可行性最为有力的证据即是环境群体抗争事件的可形成性：在利益相关者公民参与的意义上，环境群体抗争事件可在一定程度上认为是一种典型垃圾桶决策产生的、有限范围的公民理性参与——在政府未供给足够规范的利益表达途径时，采取非理性的群体抗争行为往往成为了最具理性意义的公民参与选择。因此，在逻辑上，只要政府基于合法性依赖及对公民诉求的回应着手建立具有实效的公民参与机制，便有可能基于有限的利益相关者范围建立起具有实效的环境规制公民参与制度。而公民在民主法治的整体背景下，也极易在不断的利益表达以及与政府、企业的博弈过程中形成日渐成熟的理性参与，从而实现对政府环境规制行为的制衡和对环境治理的双重促进。

基于利益相关者构建有限范围的环境规制公民参与机制的可行性还在于中国的基层治理制度特点。中国的基层自治制度以及由此产生的农村和社区自治组织在客观上为环境规制公民参与公民社会的形成提供了较为成熟和有利的先决条件。政府在某种程度上可以依托现成的公民自治议事平台解决公民参与最核心的公民环境利益诉求聚集问题。可以想见，在公民参与、开放式治理的话语下，身处有切身利益相关者构成的、高度参与的、组织化的公民网络中的产业组织和政府规制机构，其环境规制信息能够在多大程度上被全面收集，政府的环境治理作为和企业污染行为能够受到何种无缝隙程度的监督、规制和制衡。因此，解决环境规制及公民参与困境的途径可在某种程度上由此简化为政府是否愿意和既有的环境利益相关者群体分享环境规制权力的选择问题，以及政府、企业和利益相关者公民合作治理行为规则的建立问题。

总之，环境规制的工具理性、制衡缺失以及治理困境使公民参与具有了强烈的必然性，但是政府内部性却使之缺乏在可操作层面建构公民参与制度的动力，而公民参与自身的缺陷也使之对政府的有效制衡难以形成。特别是在公民参与机制已初步建立的现实条件下大范围公民参与动力的不足，严重制约了环境公民参与治理机制的发展和推进。因此，公民参与需求以及利益相关者参与诉求与可实现性之间的矛盾一直制约着环境治理的科学发展，公民参与“共识”和公民参与“困境”成为了一对难以祛除的顽固的矛盾和悖论。而利益相关者、基层民主自治制度和既有的自治组织在某种程度上为克服公民参与动力不足的问题提供了有利条件。依托于此构建公民参与机制、形成较为完善的环境规制制度和公民参与制度，或许可为我国环境规制和治理的发展提供有益的思路。

注 释

① 全球变暖是指地球大气和海洋平均温度的不断上升，它源于工业化、森林面积减少及温室气体排放，是工业文明的伴生物。20世纪以来，地球的平均表面温度已上升了约0.8（1.4°F），而其中约三分之二的增幅自1980年以来发生的。

② 臭氧空洞来自对20世纪70年代末以来对地球臭氧层的观察，科学家发现臭氧层正以每十年约4%左右的速度下降。

③ 相关标志是《联合国气候变化框架公约》（United Nations Framework Convention on Climate Change,UNFCCC）、《蒙特利尔公约》( The Montreal Convention，全称为《制止危害民用航空安全的非法行为的公约》The Convention for the Suppression of Unlawful Acts Against the Safety of Civil Aviation）等一系列国际性公约的制定以及政府间气候变化专门委员会（Intergovernmental Panel on Climate Change , IPCC）等国际环境保护政府间合作组织和其它国际非政府的建立。

④ 中华人民共和国环境保护部：《2010年环境统计年报：环境管理制度执行情况》，中华人民共和国环境保护部网站，2012-01-18，见：http://zls.mep.gov.cn/hjtj/nb/2010tjnb/201201/t20120118_222718.htm。

⑤ 中华人民共和国环境保护部.2010年环境统计年报：环境管理制度执行情况.中华人民共和国环境保护部网站，2012-01-18，见：http://www.mep.gov.cn/zwgk/hjtj/。

⑥ 我国西部的巍山县2011年财政收入为31267万元。

⑦ 中国网：《2010年＜社会蓝皮书〉发布暨中国社会形势报告会》，2009-12-21，见：http://www.china.com.cn/policy/txt/2009-12/21/content_19106356_2.htm。

⑧ 中华人民共和国环境保护部：《 2010年环境统计年报——环境管理制度执行情况》，中华人民共和国环境保护部网站，2012-01-18，见：http://zls.mep.gov.cn/hjtj/nb/2010tjnb/201201/t20120118_222718.htm。

⑨《中华人民共和国环境影响评价法》， 2002年10月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过。

⑩《环境行政复议办法》， 2008年11月21日环境保护部2008年第二次部务会议通过。

⑪《环保举报热线工作管理办法》，环境保护部2010年第二次部务会议于2010年11月5日审议通过。

⑫《环境信息公开办法（试行）》，2007年2月8日经国家环境保护总局2007年第一次局务会议通过。

⑬《环境信访办法》，国家环境保护总局2006年第5次局务会议通过。

⑭ 在国家民政局登记的有共有11个环保社会组织，业务主管单位为中国环境保护部的有中国环境新闻工作者协会、中国环境文化促进会、中华环保联合会、中国环境保护产业协会和中国生态文明研究与促进会等5家，其余6家分属中国科学技术协会、住房和城乡建设部、农业部和国家林业局分管。

⑮ 这在欧美等环境影响评价制度（Environment Impact Assessment）较为成熟的国家中是一种不可或缺的制度设计，在环境影响较大的产业项目审批上，利益相关者的意见会受到最大的重视。

[1]于建嵘.当前农村环境污染冲突的主要特征及对策[J].世界环境, 2008, (1): 58-59.

[2]肖建华.参与式治理视角下地方政府环境管理创新[J].中国行政管理, 2012, (5): 72-74.

[3]弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

[4]文森特·奥斯特罗姆.美国公共行政的思想危机[M].上海：上海三联书店，1999：84.

[5]杰伊·D·怀特，盖·B·亚当斯.公共行政研究——对理论和实践的反思[M].北京：清华大学出版社，2005：3-4.

[6]STIGLER G J.The Theory of Economic Regulation[J].The Bell Journal of Economics and Management Science, 1971,2(1): 3-21.

[7]植草益.微观规制经济学[M].北京：中国发展出版社，1992.

[8]史蒂芬·布雷耶.规制及其改革[M].北京：北京大学出版社，2008：372-406.

[9]布坎南.宪政经济学[M].北京：中国社会科学出版社，2004.

[10]穆雷·霍恩.公共管理的政治经济学——公共部门的制度选择[M].北京：中国青年出版社，2004：41-81.

[11]PASEK J, KENSKI K, et al.America’s Youth and Community Engagement: How Use of Mass Media Is Related to Civic Activity and Political Awareness in 14-to 22-Year-Olds[J].Communication Research, 2006, 33 (3): 115-135.

[12]戴维·毕瑟姆.官僚制（第二版）[M].长春：吉林人民出版社，2005：7-8.

[13]威廉·A·尼斯坎南.官僚制与公共经济学[M].北京：中国青年出版社，2004：191.

[14]孙发锋.制度环境: 中国公民社会政策参与的制约因素[J].云南行政学院学报，2012, (2): 21-24.

[15]潘佳, 商鹏博.LEE G, BROOKS J.中国环境保护公众参与机制中的政府职责——基于环境信息发布职责为重点[J]，西南石油大学学报(社会科学版)，2012，（3）.

[16]朱谦.公众环境行政参与的现实困境及其出路[J].上海交通大学学报（哲学社会科学版），2012, (1): 34-41.

Citizens Participation in Environment Regulation

MO Shao-shan
(Xiamen University Xiamen 361005 China)

Citizens participation in environment regulation is a necessary approach to expressing their benefits in environment.Especially, in the process of solving problems existing in the traditional environment regulation, citizens participation is of democratic importance for constructing a responsible, open, and transparent government..While in practice, due to the limit of system and difficulty in citizens participation, this approach is hampered to a large extent.Therefore, perfecting the encouragement design of citizens participation and constructing a comparatively true participation approach become a maneuverable choice of citizens participation.

environment regulation; citizens participation; system improvement

C935

A

1008-8105(2012)04-0001-08

2012-05-19

墨绍山（1972-）男，厦门大学公共事务学院行政管理专业博士研究生.

编辑 范华丽