海西建设背景下的地方公共政策创新

□郑振宇 [福建江夏学院 福州 350108]

海西建设背景下的地方公共政策创新

□郑振宇 [福建江夏学院 福州 350108]

建设海峡西岸经济区需要加强地方公共政策创新。地方公共政策创新包括政策文化、政策体制、政策程序与机制、政策工具以及政策内容等方面创新。目前海西地方公共政策创新受制于多种因素的制约，必须科学设计地方公共政策创新的路径，以推动海西跨越发展。

海峡西岸经济区; 地方公共政策; 创新

随着2009年5月国务院发布《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》（以下简称“《意见》”），海峡西岸经济区（以下简称“海西”）战略作为国家战略的地位得以确认。2011年3月国务院更是批准了《海峡西岸经济区发展规划》。海西各地要贯彻执行并实现中央的意图，离不开地方公共政策的持续推动。地方公共政策是地方治理的重要工具，总是在特定的环境下产生和发挥作用的。随着环境的变化，地方公共政策必然面临着创新的议题。特别是在海西建设的背景下，如何通过地方公共政策创新探寻海西快速崛起的路径已成为了理论热点和实践焦点之一。

一、推进海西建设需要加强地方公共政策创新

在海西建设中强调要加强地方公共政策创新，主要基于理论基础、比较借鉴和现实依据三方面因素考虑。

（一）理论基础

地方公共政策创新的理论渊源包括美国经济学家熊彼特的创新理论和新制度经济学派的制度变迁理论等。熊彼特认为“创新”是生产要素的重新组合。他指出“创新”包括五种情形：产品创新、技术创新、市场创新、资源配置创新、组织创新[1]。尽管熊彼特的创新理论主要是关于经济学的理解，但这里的“组织创新”也可以看成是部分的制度创新，包括地方公共政策创新。因为，现代政府的基本活动方式就是制定和实施公共政策，经济社会发展依靠政府的政策驱动。而以道格拉斯·诺斯为代表人物的新制度经济学派认为，制度创新指的是新制度安排替代旧制度安排或者一个新制度安排被构造的过程，这个过程所带来的预期净收益大于预期成本[2]。海西地方公共政策创新是各政策要素重新组合的过程，更好地满足了政策环境新变化和新需求，能实现比旧政策更高的效益，因此是积极的不可阻挡的制度变迁过程。

（二）比较借鉴

自改革开放以来，我国一些区域经济社会发展相对较快，与时俱进地进行公共政策创新是促其发展的重要经验。为了赢得更多发展资源和要素，各个地方政府必须结合自身情况，不断创新辖区内的政策体系和制度体系，以形成所辖区域的核心竞争力[3]。例如，改革开放以来广东之所以取得了举世瞩目的成就，根本的原因在于广东持续的“市场导向”型政策创新活动推动了广东的经济社会发展。浙江温州是我国民营经济比较发达的地区，除了温州民间努力之外，温州地方公共政策的创新为民营企业从弱小变成强大创造了条件。兄弟省份的经验证明，福建各级地方政府应以海西建设为契机，解放思想，大胆探索公共政策创新的路径，以加快海西发展。

（三）现实依据

海西的主体是福建省。改革开放以来福建经济社会取得了长足发展，一个重要原因在于“政策引导，政府推动”。历届省委、省政府根据各个时期国际国内和省内的环境变化特点，适时对发展战略和政策措施进行转型和创新，先后提出“大念山海经”（1981年）、“发展外向型经济”战略（1988年）、 “建设海峡西岸繁荣带”战略（1996年）、“建设海峡西岸经济区”战略构想（2004年）等。这些政策目标明确，措施有力，对福建发展的推动作用明显。近年来福建大力实施海西战略，意味着地方政府的政策环境发生较大变化，公共政策功能也必须随之调整和转变。尤其在当前国际金融危机影响还未完全消除的形势下，福建面临着一些亟待解决的政策问题，包括经济发展质量持续提升、民生问题亟待推进和完善、对台优势没有充分发挥等。福建各级地方政府需要在中央大政方针前提下结合各地实际创造性地进行地方政策创新，才能确保海西战略的有效实施。

二、地方公共政策创新的内容

地方公共政策创新是一种系统活动过程，它包括政策文化创新、政策体制创新、政策程序与机制创新、政策工具创新以及政策内容创新等内容,如图1。

（一）政策文化创新

政策文化是公共部门进行决策的价值观、理念、行为准则、作风与团体氛围的总和，是公共政策的内在价值体现。一种公共管理行为的成败,不仅取决于它所拥有的物质性要素,也取决于、甚至主要取决于它所拥有的精神性要素,即文化要素[4]。在政策文化创新中，政策理念创新是前提和基础，没有思想解放和观念更新，地方公共政策创新就不可能启动。而政策价值观创新是核心和灵魂，为了确保公共政策的价值即确保公共利益的实现，政策制定者应树立公正、公平和公开的正确价值观。

（二）政策体制创新

政策体制创新是政策创新的内在要求和突破口，包括扩大政策主体的范围和理顺政策主体之间关系两个方面的含义。首先，扩大政策主体的范围。过去公共政策制定过程中政府“一言堂”的做法比较普遍，政策要实现科学化、民主化，必须扩大政策主体的范围，包括社会组织、公众等。其次，应注意理顺政策主体之间关系。政府要明确自身在公共决策中的作用和功能，努力通过改革与创新提升科学决策能力；其他政策主体应划清自身功能的范围和边界，处理好社会组织、公众与政府之间的分工关系。

（三）政策程序与机制创新

一套规范的政策程序和有效机制才能保障政策创新不偏离方向，并促进政策创新的持续进行。首先，政策创新要有规范的程序保障。科学合理的政策程序基本上包括政策的问题界定、制定、实施、评估、监督和调整等主要步骤。其次，要创新政策的机制。一是建立公众参与政策机制。扩大公众参与的渠道，提供公众参与的各种保障。二是建立政策信息沟通交流机制。通过信息主客体之间的交流和不断反馈使政策能反映大多数人的合理利益诉求。三是建立政策的监督机制。监督不仅来自于行政内部的监督，还包括大众和舆论等外部监督。

（四）政策工具创新

政策工具是公共政策走向科学化的重要技术支撑。我国公共政策水平长期以来并不高，一个重要原因是管理手段较为单一,缺乏管理方式方法的创新和现代化[5]。 因此，应加强对地方政策工具的创新力度。在全球化竞争态势以及科学发展观指导下，应从“命令—控制型”政策手段向“市场—思想政治教育型”间接政策手段转变、从资源倾斜的工具性政策向完善市场法制的制度性政策创新。为了使政策工具使用更协调，还应在认真研究可能的影响因素基础上有效筛选和整合政策工具。

（五）政策内容创新

政策环境是政策内容创新的外部决定因素。外部环境以及由此引发的政策需求发生了变化，政策内容也要及时创新。政策内容创新包括两个方面：一是政策内容创新的导向。要以保障和增进人民福祉为政策内容创新的出发点，从传统“长官偏好”导向转向社会整体需求偏好导向,切实关注民权和民生问题。二是政策内容创新的重点。应以构建服务型政府为契机，重点强化政府的社会管理和公共服务职能，及时回应社会发展过程中出现的新问题和新矛盾，为公众提供更加优质的公共产品和公共服务。

图1 地方公共政策创新的内容框架

三、海西建设中地方公共政策创新的困境

目前海西地方公共政策创新受制于多种因素的制约。为了更好理解和把握政策创新，需要深入探讨海西建设中地方公共政策创新的困境。

（一）政策创新的意识不强

海西建设是一项创新的事业，需要各级官员树立强烈的创新意识。然而现实中不少地方干部思维定势、拘泥于原有的条条框框现象比较严重。究其原因：一方面是由于干部的政策创新能力不足。政策创新是靠创新能力实现的。政策创新能力是在创新实践中由干部相关的知识、经验、技能与创造性思维综合形成的。建设海西，是考验地方政府和干部政策创新能力的一次重大挑战。由于各种原因，目前不少地方干部特别是基层干部政策规划和创新能力不足。另一方面，是由于目前我们还未真正形成鼓励政策创新的宽松环境。创新本身是“自讨苦吃，自加压力”，但我们的干部选拔制度缺乏明确的鼓励政策创新的导向机制。创新又是冲破既有的政策的限制，需要对创新有一种宽容机制，但目前干部创新某种意义上说仍要冒很大的政治风险。以上因素造成相当多的干部不敢和不愿进行政策创新。

（二）政策创新的系统性缺陷

当前,一些地方领导人没有深入研究和有效细化来自中央和省委的科学决策，出台的地方性政策不具有针对性和可操作性，行之有效而又相互配合的多元政策体系尚未建立和完善起来[6]，降低了政策整体功效。例如，有些地方只顾照搬上级决策，对自身优势、发展定位和目标把握不够清晰，找不到差异化方向；有些市县的领导人好大喜功，政策执行起来急功近利、心浮气躁，造成资源浪费、环境污染等问题；有的地方片面强调要有超前的谋划，但是只是吊胃口；有的地方强调要敢闯敢试，但只局限于局部利益，地方保护主义严重；有些市县在政策制定中出现新旧政策冲突或者政策本身模棱两可，结果无法落实等等。

（三）政策创新的体制机制障碍

一是政策创新主体单一。公共政策创新中失败的重要原因在于缺乏应该具有的合法性[7]。实现政策创新主体的多元化是增强政策合法性的重要途径。但目前海西公共政策创新主要是由中央政府主导制定、地方政府部门贯彻落实的“自上而下”的政府主导型途径实现，这种单一的政策主体模式不仅不利于调动基层的积极性，社会公众对政策的认同和接受感也比较低，公共政策的合法性容易受到质疑。二是政策创新的运行机制不完善。当前缺乏有效的政策评估机制，包含评价政策创新效果的原则、标准、程序和方法等尚未完全厘清，不利于改进政策创新的绩效。还缺乏有效的政策监督机制，包括信息公开力度还不够、责任追究制度尚未完全建立等。三是政策工具残缺不全。目前，海西发展刚起步，政策工具使用方面仍以传统的行政手段和提供优惠政策等鼓励性的政策工具为主，对限制性政策工具和间接性政策工具的运用不足。

（四）政策创新的变异行为

出于功利性等目的，地方政策创新会衍生出一些变异行为，对政策创新效率影响较大。一是领导的短期地方政策创新取向。基于政绩考核和个人升迁前景的考虑,地方政府在长期目标和短期利益之间必然偏向于后者[8]。地方官员在选择政策创新内容时主要是争取各种项目布局、资金安排、资源配置等显现政绩，较少考虑要符合地方长远发展需要以及民众的真正需求。二是地方政府间的恶性竞争。为了谋取本地利益,地方政府间的恶性竞争使不少政策走调变样，如在招商引资方面超出权限范围随意给予优惠政策或搞政策变通、或选择性理解和执行政策、或非法对策合法化等。地方公共政策创新走入了“上有政策下有对策”的误区，破坏了政策的整体性和完整性，损害了政策的权威性和有效性。

（五）政策创新的协调合作困境

海西地方政府内部关系没有协调好，就会产生高昂的政策成本, 降低政策创新的经济与社会效益。首先是省内同级政府间协调问题。一方面同级部门之间的权责不清和部门利益导致在一些涉及跨部门关系的政策创新上难以协调一致。另一方面是同级地方政府间的资源和利益争夺，重复建设严重。比如福州和厦门两地近期都致力于建设两岸区域性金融服务中心，政策目标雷同，业务对象重叠，政策手段大同小异，彼此之间争取台湾金融资源的态势明显，亟待统筹协调。其次，海西区域不同行政隶属的地方政府间合作问题。“海西”涉及闽浙赣粤4省的20个城市，由于行政隶属关系的不同、地域文化不同、经济发展不平衡等多种因素的综合影响，海西内各地方的合作难度较大，如果不进行充分协调合作，容易走向大家都各自为战的状态，无法完全发挥海西整体区位优势。

四、海西建设中地方公共政策创新的路径选择

地方公共政策创新是不断突破困境、持续寻求公共政策与环境之间均衡的过程。在海西建设背景下，需要科学设计地方公共政策创新的路径。

（一）加强政策理念创新

加强政策理念创新可强化地方公共政策创新的内驱力。一是坚持科学的发展精神与创新意识，大力弘扬改革创新的时代精神。着力破除当前害怕创新、创新观念淡薄两种观念的阻碍，使政策创新活动始终保持正确的方向。二是树立正确的政绩观。海西政策创新内容不是以项目、资金的多少为唯一标准，更重要的是必须以推进市场化改革目标为前提，按客观规律办事，克服短期行为。三是牢固树立政策创新具有边界和限度的理念。政策创新既有价值也有成本，既有宽度更有边界和限度。海西各级地方政府必须进一步明确自身的职能和定位，有所为有所不为，从包揽市场、行政壁垒和地方保护主义等传统做法向创造一个以市场和法制为纽带促进公平竞争的制度环境迈进。

（二）提升政策创新能力

地方公共政策创新的关键在于提高公共政策主体的创新能力。一是强化创新思维力。面对日益复杂的政策环境，政策主体要娴熟运用发散思维、收束思维、逆向思维等科学创新的思维和创造方法来完成政策创新活动。二是加强政策主体的知识提升和经验积累。要通过培训等方式不断完善和更新公共政策主体的知识量，优化知识结构；要创造各种机会和条件增长公共政策主体的政策创新经验，锻炼认知政策的能力。三是加强政策创新的学习力。学习政策是用好政策的前提。纵观《意见》全文，有不少政策属于原则性描述，要联系实际加以把握。海西政策主体可建立政策信息分享和政策学习联动机制，认真学习、深入理解政策内涵，从中寻找政策机遇并加以创新。四是建立促进政策创新的政绩考核导向制度。将政策创新纳入政绩考核指标，多用有政策创新意识、能够出政绩的官员，能够形成政府官员提高政策创新能力的强大内动力，进而促进政策创新。

（三）健全海西公共政策体系

加快海西建设，实现中央赋予的目标，需要统筹协调各方面力量，健全海西公共政策体系。一是实现海西公共政策多元化转变。纵向上，要完善包括宏观、中观和微观系统完整的政策体系结构，并在此基础上着重加强对宏观政策的细化体系建设，发挥配套支持功能。横向上，同级不同管理部门之间的目标、角度和利益可能产生冲突，也需要进行协调和衔接，以形成政策创新合力。二是科学合理界定政策次序。纵横政策体系共同构成了海西政策的多元化状态，这就产生了政策优先次序问题。必须根据海西的功能定位，结合各政策之间的内在联系，区分轻重缓急，科学合理加以排列。三是着力完善海西政策运行体系。现代公共政策创新实质是政策全系统、全过程的创新[9]。海西公共政策创新不仅要重视政策的制定环节，还要关注政策的执行、评估反馈、调整终结、监督等环节，形成健全的运行体系。执行阶段应保证目标明确，责任到人；评估和监督阶段主要通过多方评估主体尤其选择社会公信度高的评估机构对政策创新的效果进行客观公正的评估，接受社会监督，并做出相应政策调整。

（四）完善政策创新的机制和工具

一是构建政府、社会和民众三者互动的政策创新主体机制。首先，扩大海西公共政策主体范围，包括中央、海西各级地方政府、有关社会组织和公民个人等，形成以政府为主导的多元主体参与海西政策创新的格局，保护和调动各方积极性。其次，着重扩大民众的知情权和参与权，增强政策的合法性基础。当前要进一步完善有关行政公开制度、公示制度和社会听证制度等，增加政策创新过程的公开化、透明化，接受公众的监督，减少政策创新的阻力。二是运用多元的政策工具。针对海西建设的复杂性特征，构建起包括激励性政策、引导性政策、限制性政策、协调性政策等在内的综合政策支持系统[10]，并灵活运用，发挥政策工具的整体功效。三是加快政策创新法制化进程。政策创新活动应在法律法规的规范下有序进行。建议制定《促进海西政策创新办法》，对政策创新的目的、原则、政策参与主体、工作职责、基本程序、保障措施、监督机制等方面做出明确的规定，规范海西地方公共政策创新活动。

（五）促进政策创新中的协调

在区域间竞争日趋激烈的时代，海西地方政府间只有加强内部协调与合作，才能降低创新成本，提升区域的竞争实力。一是建立高层次的协调机构。中央层面可成立诸如海西开发规划委员会之类的领导机构，对海西合作给予一定的指导与必要的监督；地方层面成立由闽浙赣粤四地共同组成的如海西建设协调委员会之类的机构，共同制定区域合作政策，尤其是加强在政策协调和监督方面的职能，约束地方政府间的恶性竞争行为。二是搭建协商对话平台。可以通过定期或不定期开展诸如综合型的“区域高层论坛”、“4省20市首长对话”以及专门型的“联席会”、“专题会”等协商对话渠道，加强地方政府间的对话与协商，达到合作共赢的目的。三是建立信息资源通报共享制度。海西地方政府间要积极推进信息交流平台建设，实现信息资源的互通与共享，确保行动的协同。

图2 海西建设中地方公共政策创新的路径框架

[1]阮青. 熊彼特的创新理论[EB/OL].（2006-06-05）.http://www.china.com.cn/xxsb/txt/2006-06/05/content_6230624.htm.

[2]L·E·戴维斯, D·C·诺斯. 制度创新的理论：描述、类推与说明［C］//科斯, 等. 财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集.上海: 三联书店, 1991: 296.

[3]严荣. 公共政策创新及其边界[J]. 党政论坛, 2005,(9): 17.

[4]汪辉勇. 公共管理文化的生成与发展[J]. 湘潭大学学报(哲社版), 2003, (6): 94.

[5]陈振明. 中国公共管理理论研究的重点领域和主题[J]. 中国社会科学, 2007, (3): 150.

[6]王瑞华. 海西建设的公共政策途径[J]. 山东理工大学学报（社科版）, 2008, (3): 28.

[7]章君荣. 公共政策创新中合法性要素的制度分析[J].公共管理学报, 2006, (1): 21.

[8]柳士双, 曾菊新. 地方公共政策取向与区域经济发展[J]. 统计与决策, 2007,（4）: 110.

[9]唐庆鹏, 康丽丽. 试论当前我国政策创新的制约因素及路径选择[J]. 中共郑州市委党校学报, 2010,（1）: 51.

[10]叶大凤. 区域经济合作中的公共政策缺失与对策[J]. 桂海论丛, 2008, (6): 70.

On the Innovation in Local Public Policy under the Background of Developing the West-strait Economic Zone

ZHENG Zhen-yu
(Fujian Jiangxia College Fuzhou 350108 China)

The construction of the west-strait economic zone needs to innovate in local public policy. The innovation in local public policy includes policy culture, policy institution, policy procedure and mechanism, policy instrument and policy content, etc. It is subjected to a variety of factors currently. We must design scientifically the path of the innovation in local public policy in order to develop the west-strait economic zone.

the West-strait Economic Zone; local public policy; innovation

D63-3

A

1008-8105(2012)02-0080-05

2011 - 11 - 09

2011年福建省教育厅人文社科项目（JB11321S）.

郑振宇（1978 - ）男，管理学硕士，福建江夏学院公共管理系教师.

编辑 张 莉