试论惠农政策的执行力

□傅琼

（重庆行政学院，重庆 400041）

试论惠农政策的执行力

□傅琼

（重庆行政学院，重庆 400041）

提高惠农政策的执行力是贯彻落实科学发展观的需要，然而在惠农政策的落实过程中，却存在执行不力，投入资金总量不足，地方配套资金 “缺位”等诸多问题，严重影响惠农政策的效果。为此，应加强政府自身建设，提高惠农政策的有效性，建立决策科学、执行有力的惠农政策实施机制，以增强政府的执行力，提高惠农政策的有效性。

政府；惠农政策；执行力

近年来，党中央、国务院针对“三农”问题出台了一系列强农惠农政策。惠农政策的实施，使广大农民享受到了改革开放的成果，促进了城乡统筹发展，加快了社会主义新农村建设步伐。但是，惠农政策在实施过程中出现执行力不强的问题，这不仅影响广大农民群众的切身利益，同时也影响党群、干群融洽的关系，影响农村的和谐稳定。对此，本文就如何提高惠农政策的执行力提出了相应的对策。

执行力是指各级政府机关依法按照公共管理目标付诸组织实施、协调控制、推进实行的行为能力。政府执行的过程就是一个依法行政过程，它贯穿行政活动全过程，是政府公共管理活动的最具体、最直接、最重要的行为。它既是一个综合的、多变的动态行为，又是政府治理活动固定的、常规的行为。政府治理活动由行政决策——执行——监督——反馈——控制等环节构成，在整个治理活动中，决策、执行、监督是最重要的行政活动。科学的决策是有效执行的先决条件，强有力的执行是将决策付诸实现的重要实践，监督是检验决策、执行正确与否的有效环节。因此，惠农政策再多再好，如果不提高执行力，农民就得不到实惠，再好的惠农政策也不可能取得好的效果。因此，惠农政策在落实的过程中执行力的大小、强弱决定实施效果。执行力强，惠农政策很快就会得以落实；执行力不强，惠农政策就不能兑现。因此，提高惠农政策的执行力是加强政府自身建设的利民之举，是改善民生、化解民忧之措。

一、提高惠农政策的执行力是贯彻落实科学发展观的需要

科学发展观的核心内容是以人为本，胡锦涛指出，在经济发展基础上逐步提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。［1］显然，胡锦涛同志这里讲的以人为本主要是指发展目的问题。这就是说，我们的发展不是为发展而发展，不是单纯为了GDP的发展而发展，而是为了富裕人民、造福人民、促进人的全面发展而发展。发展必须把经济发展、政治发展、文化发展、社会发展、人的发展统一起来，而落脚点是人的发展。因此，农民是否得到实惠，农民生活水平是否得到提高，农民合法权益是否得到保障，农民是否满意和高兴，是惠农政策的根本出发点，是检验惠农政策是否真正惠农的标准。所以，提高惠农政策执行力是贯彻落实科学发展观的需要。

⒈提高惠农政策的执行力是全面建成小康社会的需要。当前，推进城乡发展一体化，是转变经济发展方式的重要内容，也是扩大内需的持续增长点。“十二五”规划的重要任务之一就是要协调推进工业化、城市化和农业现代化，加快形成城乡发展一体化新格局。就全国来说，扩大内需，最大的潜力在农村。没有农民的小康，就没有全面小康；没有农业的现代化，就没有全面的社会主义现代化。因此，提高惠农政策的执行力，扶持农业发展、关注农村建设、关爱农民生活，是大势所趋，是时代要求，是历史必然。

⒉提高惠农政策执行力，是加强社会建设的需要。加大对“三农”的财政投入，能提高农业的综合生产能力，强化国民经济的基础，促进农业和农村经济持续发展；对农业的“多予少取”，可以增加农民收入，提高农民的生活水平，提高农村的消费需求，带动整体经济增长；加强农村社会事业发展，有助于提高农民的素质，进而提高县域农业生产力的水平。系列的支农惠农政策可以使农民进一步分享社会发展的成果，对体现社会公平、建设和谐社会具有重要意义。

⒊提高惠农政策执行力，是巩固改革开放成果的需要。改革开放以来，我国现代化建设取得了巨大成就，城市工商业经济快速发展，财政收入大幅度增长，具备了以城带乡、以工促农的物质条件，而且在以工哺农、以城带乡的过程中取得了很大的成绩。只有各级政府继续落实党中央、国务院各项惠农政策，夯实支持保护农业、加大农村基础设施建设投入的经济基础，农村居民就会像城市居民一样共享改革开放的成果。

二、惠农政策实施过程中存在的执行不力的问题及原因分析

⒈基层政府对惠农政策宣传“缺位”。惠农政策的项目很多，但农民群众知晓率不高，有的文件只是停留在乡村干部的办公桌上，甚至有些乡镇干部对政策的掌握也不够。有的乡镇基层政府缺乏宣传惠农政策的组织体制，对于采取怎样的举措使惠农政策宣传到组、到户，缺乏责任落实机制、责任追究机制。更多的是依靠村干部向农民传达，有的村组干部在宣传时，只是对家族、亲戚朋友讲，造成宣传未到户的现象时有发生。村务公开不够全面及时，部分村没有按照村务公开的有关要求，对各项强农惠农政策及时进行公开，部分地方即使公开也是在搞“半公开”或“假公开”，导致老百姓心里没有“明白账”。近年农村大部分年轻人外出务工，在家的都是老人和儿童，他们对惠农政策的知晓途径更少、能力更弱。

⒉投入资金总量不足且地方配套资金难以到位。农村地区特别是老、少、边、穷落后地区基础设施建设严重滞后，农村交通、饮水、田土整治、水利建设、公共设施等方面建设欠账多，需要办的事很多，又都很急迫。尽管近年来各级政府财政一直在不断加大惠农资金投入力度，但资金总量仍然严重不足，城乡差距呈现扩大之势。另外，在安排惠农项目时，往往要求地方按一定比例投资配套或只有政策没有资金，由于县级财力普遍困难，特别是贫困区县更是很难将配套资金落实到位，导致项目实施受到影响。

⒊投入主体的多元化，导致投入经费“错位”。支农项目资金的管理和分配涉及发改委、财政、扶贫、交通、水利、农业、林业、民政等多个部门，存在投入结构不合理，投资渠道过多，资金使用效率不高等问题。由于投入主体不同，造成同类项目的投资标准不一致，有的差距还比较大。如土地整治改造的金土地项目、农综改造项目、口粮田建设项目标准等就很不一致，沼气池建设也存在类似情况，造成推进过程中矛盾突出。同时，由于不同部门各自为政，造成一个项目在不同部门多头申报补助、补贴的问题，致使急需资金的地方投资不到位，资金宽裕的地方投入不断。

⒋政策落实成本高且有偏差，导致项目经费 “越位”。现有的惠农政策名目繁多，落实的会议多、印制材料多、业务费用多、需要人力多，成为部门、乡镇、村组干部套取政策资金提供了理由和借口。而政策落实没有专门的工作经费，惠农政策的名目不同，管理的机构就不同，政策落实的要求也不同，自然就形成了“一补一发”，造成了落实成本和农民领取成本高。由于基础资料不准确、村组干部素质不高和精力不够等因素，导致很多惠农政策扶持救助对象不准确。由于对政策理解的偏差，造成种粮直补和良种补贴资金落实不规范，土地撂荒的、土地承包权转让的仍然享受政策，而真正耕地种粮的人得不到补贴。在医疗政策上，部分乡镇卫生院管理较差，医生素质较低，服务意识淡薄，重业务轻宣传现象较突出。在新农合政策的执行上，农民个人缴费高，住院费门槛高，报销比例不大，加之农村外出务工人员多，导致农民主动参保的积极性不高。落实惠农政策不公开、不公正、不负责，暗箱操作等现象突出，除普惠政策外，都是村组干部说了算，有的村组干部不坚持原则，造成优亲厚友现象严重。

⒌项目监管责任落实不到位，致使惠农项目效益发挥较差。由于强农惠农政策涉及部门多，部门的条条框框多，“越位”、“错位”与“缺位”同时存在，影响了项目建成后的管护，重建轻管现象突出。一些项目在前期申报时，未充分尊重群众意见，造成群众没有积极性，管护责任不落实，管护措施不到位的后果。有的项目主管部门由于利益诱导，导致权属不明，群众缺乏管护主动性。多数项目建成后，没能很好地引导群众建立管护的长效机制，由于后期维护不到位，项目效益没有得到很好发挥，这种现象突出反映在农村公路、农田水利等公益性基础设施建设中。

⒍资金监管力度不够，导致惠农资金挪位。受人力和经费限制，有的惠农政策资金监管失控，违规违纪现象较为突出。由于基层财政困难，还存在擅自改变资金用途，挪用强农惠农资金的现象。由于管理不规范，不按专项资金管理要求，未落实专户储存、专账核算，专项资金与单位正常工作经费混列混支现象突出。种粮直补落实上，用于抵交医保费、集资款等现象普遍。有的村组干部以权谋私，将他人（一般是长期外出农户）的补贴打进自己的卡里，更有乡镇业务人员伙同银行工作人员编造虚假补贴花名册骗取补贴款的情况。有的企业和个人打着创办龙头企业和专业合作社的幌子，编造虚假资料，利用不正当手段骗取财政补贴、补助资金，侵占群众利益。

三、增强政府执行力，提高惠农政策有效性的对策措施

提高政府执行力是当前和今后一个时期“三农”工作中落实惠农政策的重要任务。只有提高政府的执行力，才能解决惠农政策执行难、落实难、取得实效难的问题，使农民真正获得实惠，改善其工作、生活环境，全面建成小康社会。

⒈加强政府自身建设，提高惠农政策的有效性。政府是为了解决公共问题而产生的。无论是柏拉图的理想王国，还是我国早期的奴隶社会；无论是君权神授的家天下，还是具有宪政思想的现代法治国家，政府都是针对社会出现的公共问题需要公共组织去解决而出现的。

改革开放以来，我国政府非常重视“三农”问题，特别是进入新世纪以来，政府出台了一系列解决“三农”问题的惠农政策，效果非常明显，而农民群众对政府的期望也越来越高。正如胡锦涛同志所指出的那样，改革开放以来特别是近些年来，我们在改善民生方面作出极大努力，取得明显成效。同时，我们也要看到，人民群众对过上更好生活的要求也在增强，对加快解决民生领域突出问题的期盼也在提高。［2］所以，提高惠农政策的执行力是贯彻落实科学发展的需要，同时也是广大农民的期盼。

从公共管理的角度讲，政府的存在就是为了解决公共问题以及为公民提供优质服务的。也就是说，政府的出现是管理那些经济和社会发展必不可少，但又是企业和个人所不愿干、不能干、干不了的事务。它本质上属于全体公民的公共利益，从内容上说属于公共服务。政府就是通过惠农政策给农民提供公共服务，以改善民生而获得人民信任并建立起权威的。因此，在政治统治与公共服务两个职能的关系上，公共服务是建立合法性政权的基础。恩格斯在《反杜林论》中指出：“第一，一切政治权力起先总是以某种经济的、社会的职能为基础的，随着社会成员由于原始公社的瓦解而变成私有生产者，因而社会和公共职能的执行者更加疏远，这种权力加强了。第二，政治权力在对社会独立起来并且从公仆变为主人以后，可以朝两个方向起作用，或者按合乎规律的经济发展方向起作用，在这种情况下，它和经济发展之间没有任何冲突，经济发展就加速了。或者违反经济发展而起作用，在这种情况下，除去少数例外，它照例总是在经济发展的压力下陷于崩溃。”［3］（p222）

既然为公众服务是政府存在的基础，那么政府就必须将公共服务的能力即执行力作为现代政府的立命之本，执政之基。只有在具有了较强的执行力基础上，才能使惠农政策得以落实，即给公众提供优质、高效的服务。第一，提高基层干部素质，增强公仆意识。基层干部是党和国家惠农政策的直接实践者、落实者，应牢固树立宗旨意识，把“立党为公、执政为民”的理念体现在为群众服务上，落实到实际工作中。在制定惠民项目规划时，要立足当前，着眼长远。在布局基础设施和产业项目时，要立足实际，顾全大局。在惠民政策落实过程中，要坚持公开、公平、公正的原则，主动接受群众监督，不贪不占、不循私情。第二，加强政府和公务员的道德建设，提高公务员落实惠农政策的责任意识。政府社会责任的履行更多表现为一种道德责任和自律行为，一个崇尚德政的政府一定是一个有责任的政府，因此，对提高政府及其公务员道德修养极为迫切。杜绝惠农政策执行过程中惠官、惠商和权力寻租现象，以惠农政策为名以权谋私的，一经发现依法严惩。第三，积极推进惠农政策落实的服务方式的转变。根据农民需求不断完善惠农政策的服务方式，规范惠农政策实施程序，制定清晰、明了、简单，具有操作性、有效性、低成本的服务方式，减少中间环节。由集中决策向开放式、民主参与决策服务模式转变，从单一的使用行政手段向包括行政、经济、法律等多种手段综合运用转变，提高服务效率。

⒉建立决策科学、执行有力的惠农政策实施机制。第一，加大宣传力度，提高群众知晓率。建议基层政府建立惠农政策宣传责任落实机制，建立专人负责的宣传、实施惠农政策的基层自治组织。针对当前农村实际，认真研究惠农政策宣传的方式和方法，采取更加灵活、方便、快速的宣传形式，充分利用广播、电视、网络等各种宣传媒体，及时把各项惠农政策传达到基层，把政策的精神实质和操作程序向村组干部讲清楚，向群众讲透彻，做到家喻户晓，提高政策宣传的入户率、知晓度。第二，统一规划项目，规范投放程序。建议中央各部委在制定支农项目政策时，建立支农项目协调机制，整合各部委资金，统一规划和布局惠农项目和政策，做到惠农政策统一规划，决策科学，执行有力，落实到户。要优化惠农项目结构，减少重复建设，切实解决“三农”所需，做到同类项目由一个部门管理，统一项目同一标准，统一项目同一要求。进一步完善“自下而上”的项目竞争申报机制，坚持工程规划“民评”、工程方案“民选”、工程内容“民晓”的工作运行机制，激发群众参与项目建设和管理热情。建立健全惠农政策管理规章制度，规范操作流程，强化制度约束，确保项目资金落实到位、管理到位。认真落实项目建设责任和管护责任，积极探索农村公益设施管护长效机制，最大限度发挥强农资金投入效益。第三，优化投资项目，建立并完善相关配套政策机制。目前，城乡发展差距大，需从强农和惠农两个方面加大对“三农”的投入。强农政策应侧重从增强和巩固农业基础地位设计，着眼于强化农村道路、饮水、用电和农田水利等基础设施建设，着力提高农业生产能力。惠农政策应侧重于让农民群众享受均等化的公共服务，着眼于农村教育、卫生、文化等社会事业发展和低保、救济、救灾等社会保障水平的提高，着力提升农民的生活水平。在财政投入上，要建立并完善相关配套政策机制，逐步增大财政投入“三农”的力度，充分调动企业、社会和农民的积极性，形成以国家财政投入为主，全社会投资农村公益事业的良好机制。第四，完善惠农政策，落实地方配套资金。在完善面上补助补贴政策前提下，进一步加强农田水利和农村基础设施建设，改善农村生活条件，提高生产能力。加大对农业产业化规模经营的培育和扶持，增强农村经济发展和农民增收的带动能力。加强科技兴农工作，培育造就新型农民，提高农业科技水平。尽可能减少地方配套或降低配套比例，严格控制出台新的要求县级配套的政策，区别不同类别的区、县财力实际情况，制定不同的配套政策，减轻或免除贫困区县配套资金压力，保证项目顺利实施。

⒊建立项目管理、岗位责任的绩效考评机制。第一，加强岗位责任，减少项目成本。在项目管理中，加强岗位责任。将项目层层分解目标、落实责任，做到任务明确、责任到位。充分利用乡镇便民服务大厅，在不改变主管部门政策解释权、补贴对象认定权、补贴资金审核权的前提下，将多种补贴一次登记申报，打捆以“一卡通”发放，备注明细，全面公示，通知到户，减少项目成本。第二，建立惠农政策绩效考评机制，完善项目绩效考核目标。在项目实施过程中，实行动态控制、目标管理、阶段考核，确保项目实施达到规划要求。第三，加强项目资金监管，强化责任追究。要根据发展变化的形势，及时制定和完善强农惠农专项资金管理办法，制定专项资金考核量化办法。纪委、监察、财政、审计部门要根据各自的职能职责，切实加强项目实施的过程监管，加强项目资金的监督检查。对发现的违规违纪问题，要及时纠正处理，对违法犯罪的，坚决依法处理，追究责任。

［1］胡锦涛同志在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话 ［R］.2004－03－10.

［2］胡锦涛同志在2012年7月23日省部级主要领导干部专题研讨班开班式上的讲话［R］.

［3］马克思恩格斯选集（第3卷）［C］.人民出版社，1973.

（责任编辑：牟春野）

Execution of the Preferential Agricultural Policy

Fu Qiong

Improving the implementation of the preferential agricultural policies is the need of implementing the scientific development concept.However，some problems have the serious impact on the effect of the preferential agricultural policies，such as the ineffective implementation in the process，the lack of total investment and the absence of local matching funds，the dislocation of main diversified funding，the vacancy of project supervision，inadequate funding supervision，the misappropriation of preferential agricultural funds.Therefore，it need to strengthen the self－construction of the government in order to improve the effectiveness of the preferential agricultural policies；establishing the scientific decision and the strong implementation of the preferential agricultural policies；raises the public awareness by increasing the publicity；unify the planning project and specificate the process；optimizing the investment projects and improving the related policy mechanisms；improving the preferential agricultural policies and implement the local matching funds；establishing the evaluation mechanism based on the project management and job responsibilities；strengthening the job responsibilities and reducing the cost of the project；strengthening the supervision of the project funding and strengthen the accountability.

government；preferential agricultural policy；execution

F320

A

1007－8207（2012）12－0080－04

2012－09－11

傅琼 （1957—），女，重庆石柱人，重庆行政学院公共管理教研部教授，研究方向为公共管理。