加强食品行业协会自律的必要性及实现路径

□ 康贞花

（延边大学，吉林 延吉 133002）

加强食品行业协会自律的必要性及实现路径

□ 康贞花

（延边大学，吉林 延吉 133002）

近几年来，我国频发的食品安全事故反映出政府监管的严重不足，即单靠政府的监管不能确保食品安全，因此，应积极发挥食品行业协会的自律作用，以形成食品行业内部的问题自行解决的氛围。为此，应进一步增强食品行业协会的独立性，促进食品行业协会自律职能的有效履行，加强政府对食品行业协会自律的监管。

食品安全；食品行业协会；自律作用

目前，我国正处于社会经济转型发展时期，面临许多新的问题和挑战，尤其是食品安全领域，从“苏丹红”到“三鹿奶粉事件”，从“一滴香”到“瘦肉精事件”，食品行业频频出现安全问题。纵观我国食品安全的监管制度，除了政府的监管不得力之外，食品行业协会发挥的自律作用极为有限，也是食品安全问题得不到及时的遏制和有效解决的一个重要原因。因此，进一步加强食品行业协会的自律，对于完善我国食品安全监管体系，促进我国食品行业协会的自身建设，保障人民身体健康和生命安全，都具有重要意义。

一、加强食品行业协会自律的必要性

食品行业协会自律是指通过一系列内部机制，形成与食品行业相关的决策、约定和制度，要求会员遵守，从而保持其内部的秩序，并使其内部秩序与法律秩序相互协调、相互补充，最终达到维护食品行业会员的合法权益，促进食品行业充分发展的目的。在市场经济体制下，为了实现国家干预与市场调节之间的平衡，非常有必要进一步增强食品行业协会的自律职能。

（一）弥补政府监管的不足，完善食品安全监管体系的需要

食品安全关系到人民生命安全和身体健康。虽然我国政府为应对食品安全问题作出了很多决策，采取了各种措施，但对我国食品安全危机的解决，未能完全取得立竿见影的效果。虽然政府对食品安全负有主要的监管责任，但专业性不强，“政府监管由于可能出现行政权力的配置不合理、责任不明确等问题，从而导致在食品监管方面出现执法空白或重复执法，而且政府也很难对食品的所有方面实施有效的监管。”［1］因而完全靠政府监管来解决食品安全问题是不可行的，食品行业协会担负着实施行业自律的重要职责。“一方面食品行业协会掌握了全面的、详细的食品行业信息；另一方面食品行业自律章程属典型的内部规则，往往能得到会员的自觉遵守，其运行具有实效高、成本低的优势。”［2］因而加强食品行业协会的自律，可以有效地弥补政府监管的不足。在政府不宜干预或者不能干预的领域，可以由食品行业协会进行管理。食品行业协会能够及时、准确地掌握行业信息，作出法律和政策框架下的正确决定，引导整个食品行业的健康发展，从而有利于构建政府与食品行业协会相互合作、互补的、良性的食品安全监管体系。

（二）促进食品行业协会自我管理、自我发展的需要

我国食品行业协会的功能一般可归纳为提供政策咨询与建议、加强行业自律、促进食品行业发展、维护会员合法权益等方面。“尽管行业协会有多项功能，但“三鹿奶粉事件”表明：在中国转型期，行业协会应把促进企业自律放在工作首位，甚至可以说，促进监管企业自律应当是行业协会开展其他工作的前提。从有关部门的调查结果来看，往牛奶中添加三聚氰胺早已成为乳业行业的‘潜规则’，奶业协会通过加强企业自律应该可以阻止类似事件发生，维护全行业的整体利益。但由于自律功能没有真正发挥，未能阻止全行业的集体‘自杀’式行为。”［3］食品行业协会自律的优势在于，“更容易接近服务对象；更灵活地对服务对象的要求作出反映；更适合处理高风险的社会问题。”［4］因此，，就需要食品行业协会引导从事食品行业的组织或个人不断提高生产更为安全食品的自律管理能力，从而营造整个食品行业致力于生产更为安全食品的氛围。

（三）加强社会管理创新，促进社会和谐发展的需要

近年来，我国的重大食品安全事件在制约经济和社会进一步发展的同时也严重影响到我国社会的稳定和和谐发展。2004年4月，党在第十六届四中全会上提出：“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，2007年10月，中国共产党十七大报告中提出，“完善社会管理，维护社会安定团结。社会稳定是人民群众的共同心愿，是改革发展的重要前提。要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”由此可见，食品安全出现问题也需要全社会的共同治理，尤其要加强食品行业协会的自律，使其在保证食品安全方面发挥重要作用。食品行业自律可以使我国食品安全危机得以有效的缓解，通过加强食品行业自律可以解决我国食品行业不正当竞争的问题，从而有利于维护社会稳定，促进社会和谐发展。

二、我国食品行业协会自律中存在的主要问题

我国各类食品行业协会在提高食品安全水平，推进食品行业诚信建设，促进和引导食品行业快速、健康发展，提高综合竞争力等方面发挥了积极的作用。但是，从总体上来看我国食品行业协会发展缓慢、发育不够成熟，食品行业协会自律的功能未能得到充分、有效的发挥。

（一）相关法律未明确规定食品行业协会的性质和地位

改革开放以来，我国政府对食品安全监管的力度逐步加大，对食品安全问题的重视程度也日益上升，制定和出台了许多有关食品安全方面的法律法规，为我国食品安全监管工作提供了法律依据。据统计，我国法律法规中涉及食品安全的有《食品安全法》、《产品质量法》等20多部法律，有《食品安全法实施条例》、《兽药管理条例》、《农药管理条例》等40多部行政法规，有《无公害农产品管理办法》、《食品广告管理办法》、《散装食品卫生管理规范》等150多部规章。此外，各地方政府结合本地方的实际，也出台了一些相关政策和法规，如浙江省出台了全国首个食品安全地方性法规 《浙江省实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法》（于2011年12月1日起实施）。这些法律法规和部门规章共同构成了我国食品安全监管的基本法律框架，为保障食品安全发挥了重要作用。但目前尚没有一部法律法规对食品行业协会的性质、地位、职能加以明确规定，也没有一部专门针对行业协会的法律法规，从而导致食品行业协会的地位不明确，独立性差，食品行业协会的自律制度建设不规范。

（二）食品行业协会的自律职能不明确

当前，我国食品行业协会的职能主要限于政府委托办理的一些事项，行政性较强，因而根本谈不上自律职能的有效发挥。有的食品行业协会对自身是否享有自律权力以及具体可以履行何种自律职能都不清楚，因为一些法律法规只是原则性地规定了应加强食品行业协会的自律，如我国《食品安全法》第7条规定：“食品行业协会应当加强行业自律，引导食品生产经营者依法生产经营，推动行业诚信建设，宣传、普及食品安全知识。”但是《食品安全法》对于加强食品行业协会自律的路径及食品行业协会未尽到自律职责的法律责任等都没有规定。国务院于2007年公布的《关于加快推进行业协会、商会改革的若干意见》中也提出“积极拓展行业协会的职能，加强行业自律”，但对行业协会自律的具体职能只是笼统地概括为 “健全各项自律性管理制度，制订并组织实施行业职业道德准则，大力推动行业诚信建设，建立完善行业自律性管理约束机制，规范会员行为，协调会员关系，维护公平竞争的市场环境。”并没有对行业协会自律职能的具体范围做出规定。

（三）食品行业协会部分成员的自律意识不强

实现整个食品行业的自律，离不开广大会员的积极参与。食品行业协会只有得到广大会员的支持和信任，才能有效地履行自律职能，引导整个行业健康发展。但目前相当一部分食品经营企业不关注食品行业的发展，参与食品行业管理的积极性不高，守法经营意识和诚信意识淡薄，食品安全管理能力较弱，从业人员的整体素质不高。这些现象也表明，我国食品行业协会的权威性还不够，未能使部分成员对食品行业协会产生充分的信任，部分成员没有意识到自身的发展是与整个食品行业的发展息息相关的。这一局面与目前食品行业协会内部的教育培训制度不完善有密切的关联。食品行业协会内部的教育培训制度的功能主要在于增强食品行业协会会员的食品安全意识，提高全体会员生产既安全又能保证质量的食品的技术和能力。

三、加强我国食品行业协会自律的路径

根据我国《行政许可法》第13条的规定，“行业组织或者中介机构能够自律管理的，可以不设行政许可”。这一规定为食品行业协会的自律提供了比较充分的法律依据。加强食品行业协会的自律，充分发挥我国食品行业协会的作用，必然会使食品行业协会的独立性增强，有利于促进整个食品行业的良性发展。为此，应从以下几个方面进一步加强食品行业协会的自律。

（一）进一步增强食品行业协会的独立性

应通过完善相关立法明确规定食品行业协会的性质和地位，因为，明确食品行业协会的性质和地位是保证其具有独立性以及加强其自律的前提条件。“目前，虽然行业协会对于经济秩序构建的地位和价值已经得到理论界的充分认同，但由于在市场调节、国家干预与行业自律之间并不存在天然的划分界限，因此‘第三条道路’的通行必须以国家通过法律、法规的形式明确界定行业自律与国家干预的分界线作为前提条件，以防止出现权力的真空或冲突。”［5］通过制定专门针对行业协会的立法，明确规定包括食品行业协会在内的所有行业协会的性质和地位。由此食品行业协会才能转变观念，改变过分依赖政府的现状。政府如果仍然将行业协会看作其下属，食品行业协会认为政府就是其上级，就必然影响食品行业协会的发展和独立。食品行业协会要做到真正独立，应树立独立发展的观念和信心，“如何促进行业自律、健康发展，并力图证明在现行法律框架下，加强行业自律对规范行业是较之出台具体法律条文更为有效的手段，应成为协会的工作重点。”［6］

（二）促进食品行业协会自律职能的有效履行

食品行业协会的自律职能主要有行业认可、行业规制和行业赞许。其中行业赞许职能和行业规制职能的发挥尤为重要。具体来说：

⒈应加强行业规制的职能。行业规制是指食品行业协会对会员或组织制定的具有可操作性的技术标准和要求，为会员提供技术上的指导。为使上述技术标准和要求落到实处，必须完善对食品行业协会成员及其工作人员的教育培训制度。教育培训的内容应包括食品安全法律法规知识、食品安全知识及食品行业伦理道德等。食品行业协会的教育培训制度可以使会员接触到更多的现代社会的食品安全知识，增强其食品安全意识和守法经营的责任意识，提高我国食品行业从业人员的素质，使其在食品在加工生产过程中遵守行业规范，生产的食品更加安全可靠，从而促进食品行业的稳定发展。同时，加强从业人员的食品技能培训能够增强其在从业过程中的技能创新能力和意识，有利于我国食品行业技术的不断创新及我国食品行业整体竞争力不断提高。

⒉应加强行业赞许的职能。行业赞许是指食品行业协会按照特定的食品安全检测标准，对其成员进行考核评估，并对成就卓越者进行奖励，对不符合考核标准的成员予以惩戒的职能。为履行好这一职能，必须完善食品行业协会的内部奖惩制度，内部奖惩制度的不完善会直接影响食品行业协会的自律，甚至会使食品行业的自律成为空谈。食品行业内部的奖惩制度虽然不属于正式立法，但其一旦发生效力，就会规制整个食品行业协会的成员，因而必须在遵循民主立法原则下，使奖惩制度的内容不得超越法律法规的规定。在拟定奖惩制度的草稿以后必须在行业内部公布，通过听证会、论证会、座谈会等多种途径，主动听取会员的意见。待时机成熟后，应交由食品行业协会的全体会员代表大会讨论通过。食品行业内部的奖惩力度直接关系到整个会员的自律。目前，由于我国法律法规规定的奖惩力度和食品行业内部的奖惩力度都比较弱，形成了守法成本高、违法成本低的局面，从而导致一些企业和个人为了盈利肆无忌惮地生产和销售有安全问题的食品，直接影响了守法诚信经营的企业和个人自律的积极性。因此，在现有奖惩制度的基础上，在法律法规允许的范围内，应进一步加大奖惩力度。对认真遵守食品行业制度，表现优秀的企业和个人进行奖励，对可以颁发食品行业协会贡献奖章的企业和个人可以在其食品包装上标注食品行业协会的奖章标志和字样；反之，食品行业协会对那些不遵守行业规范的企业可以采取说服教育并责令整改、经济制裁、除名、集体抵制、市场禁入等惩罚措施。

（三）进一步转变政府职能，加强政府对食品行业协会自律的监管

在食品安全监管方面，政府必须认识到食品行业协会是“承接政府部门社会职能的组织，是公民社会最活跃的部门，是在帮助政府治理社会。”［7］食品行业协会的行政主管部门应进一步转变其食品安全监管职能，对那些不宜监管、监管不利或不能监管的食品安全监管事务转移给食品行业协会。这种转移将会提高政府行政的效率，提高食品行业协会的独立性、权威性，从而为食品行业协会的自律留出空间。同时，政府也应认识到，食品行业协会在自律权力行使的过程中，如缺乏有效监管，就与政府的行政权力一样，也具有扩张和滥用的可能。因此，在食品安全监管方面，政府应严格按照法律规定履行如下监管职能，将食品行业协会的自律纳入法治化的轨道。一是完善食品行业协会的市场准入机制。严格监督食品行业协会是否依法登记，其市场主体资格是否合法。二是监督食品行业协会是否认真履行行业自律的各种职能。通过建立和完善食品行业协会考核评估体系，定期考核评估食品行业协会的行业内监管能力，对于行业自律成绩卓越的行业协会提供一些行政奖励，即对于认真遵守食品行业自律制度的企业和个人给予一些税制上的优惠待遇，如减免税收。对于未通过考核的食品行业协会应依据相关规定给予制裁，从而加强对食品行业协会的规范管理。三是加强与食品行业协会的沟通与合作。应充分发挥食品行业协会的信息优势和技术优势，充分参考食品行业协会的建议，在制定涉及食品行业的重大政策或行政立法之前，应通过听证程序认真听取食品行业协会的建议，制定更为合理的食品安全政策和行政法规。

［1］丁志春.论我国食品安全监管中政府与行业协会的良性互动［J］.江苏教育学院学报（社会科学版），2010，（01）.

［2］［5］宫宝芝，赵倩.我国行业协会自律功能的缺失与拓展［J］.江苏大学学报，2008，（05）.

［3］陈洪涛.转型期中国行业协会自律功能探析——以三鹿事件为例［J］.中国非营利评论，2009，（01）.

［4］（美）戴维.奥斯本.改革政府：企业精神如何改革者公营部门［M］.上海译文出版社，1996.

［6］郭琛.食品安全监管——行业自律下的维度分析［J］.西北农林科技大学学报（社会科学版），2010，（05）.

［7］陈振明.公共管理学［M］.中国人民大学出版社，2003.

（责任编辑：牟春野）

Strengthen the Need for Self－regulation by the Food Industry Association and the Path of This

Kang Zhenhua

Recent years，that food safety accidents frequently happen in our country，it reflects the serious inadequacy of governmental supervision.Not only do government alone ensures the food safety，but also Food industry should develop its self－discipline in order to form the atmosphere where Food industry solves the problems itself.Therefore，we should further enhance the independence of food industry to promote food industry association self－discipline function and strengthen the governmental food industry association selfdiscipline supervision.

food safety；food industry associations；self－discipline

D922.1

A

1007－8207（2012）07－0090－04

2012－03－23

康贞花 （1974—），女，延边大学法学院副教授，吉林大学宪法学与行政法学专业在读博士，研究方向为行政法学。